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 　進(jìn)行“包干制”改革是要在微觀放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)宏觀管理，不能“以包代管”；要進(jìn)一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革，不能“以包代改”；還要進(jìn)行分類管理，不能“一包就靈”；更要做好配套改革，不能“一包了之”。
近年來，我國圍繞科研體制和經(jīng)費(fèi)管理制度的改革不斷深入，先后出臺(tái)一系列重磅文件，改革決心之大、力度之強(qiáng)、涉及面之廣都是空前的。李克強(qiáng)總理在2019年《政府工作報(bào)告》里提出，“賦予創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)和領(lǐng)軍人才更大的人財(cái)物支配權(quán)和技術(shù)路線決策權(quán)。進(jìn)一步提高基礎(chǔ)研究項(xiàng)目間接經(jīng)費(fèi)占比，開展項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用‘包干制’改革試點(diǎn)，不設(shè)科目比例限制，由科研團(tuán)隊(duì)自主決定使用”。
“包干制”對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理體制改革提出新思路
從擴(kuò)大預(yù)算調(diào)節(jié)權(quán)，到簡化申報(bào)材料，再到將除設(shè)備費(fèi)外的調(diào)劑權(quán)全部下放，直接費(fèi)間接費(fèi)的比例也在不斷調(diào)整，科研人員在項(xiàng)目管理和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用上的自主權(quán)不斷擴(kuò)大?？芍^是松綁再松綁，放權(quán)再放權(quán)。有學(xué)者表示，現(xiàn)在我國科研經(jīng)費(fèi)的管理規(guī)定有很多方面已經(jīng)比美歐等國都要寬松。
首先，“包干制”的提出跳出了科研經(jīng)費(fèi)管理改革的既定框架。
科研經(jīng)費(fèi)管理問題不僅涉及到諸多部門，各種制度機(jī)制相互牽制，也涉及到財(cái)務(wù)管理的困境。長期以來，人為設(shè)定的科目比例限制，不僅給科研活動(dòng)造成了很多困擾，而且造成了資金巨大浪費(fèi)。同時(shí)，引發(fā)了科研人員的道德風(fēng)險(xiǎn)困境，包括通過虛開發(fā)票，“用打醬油的錢來買醋”，拆東墻補(bǔ)西墻?？蒲薪?jīng)費(fèi)越來越充盈，卻無法很好地用到刀刃上。這次“包干制”試點(diǎn)的提出，有助于打破這個(gè)困局，為科研經(jīng)費(fèi)管理注入柔性管理的因素，應(yīng)對(duì)科研活動(dòng)的不確定性，從而解決“錢不夠花、錢不好花、錢不管用”的問題。
其次，“包干制”的提出有助于應(yīng)對(duì)科研事業(yè)單位改革的財(cái)政保障問題。
目前對(duì)科研院所的預(yù)算撥款主要是基于人員編制和固定資產(chǎn)規(guī)模。人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)基本也是參照行政部門。一旦去行政化、編制化，下一步如何確定政府與科研院所的預(yù)算關(guān)系將是一個(gè)新課題。而包干制讓經(jīng)費(fèi)與科研任務(wù)掛鉤，有利于經(jīng)費(fèi)管理擺脫受制于編制管理的現(xiàn)實(shí)困境，也有利于落實(shí)科研院所自主權(quán)。
最后，包干制的提出有助于放權(quán)政策落地。
從制度設(shè)計(jì)上，科研人員已經(jīng)在科學(xué)研究中擁有完全自主權(quán)。但現(xiàn)實(shí)情況是科研經(jīng)費(fèi)管理仍然面臨一些新問題，出現(xiàn)部分放權(quán)政策落地難的情況。
一是課題依托單位接不住。雖然政策上，科研經(jīng)費(fèi)管理已經(jīng)放權(quán)給課題組及其相關(guān)科研人員，但是科研人員要直接服從所在單位（高校和科研院所等）的管理和監(jiān)督?？蒲袉挝蛔鳛檎n題及經(jīng)費(fèi)管理的責(zé)任主體，要接受紀(jì)委、審計(jì)等相關(guān)部門的檢查監(jiān)督，科研單位的底線思維是“不能出事”，“出成果”則是課題負(fù)責(zé)人的事，因此，在“放”的問題上，科研單位擔(dān)心被問責(zé)，積極性不高。
二是放權(quán)政策權(quán)責(zé)不明晰。目前科研項(xiàng)目以及科研經(jīng)費(fèi)管理應(yīng)該說已經(jīng)應(yīng)放盡放，但科研人員仍在觀望，根本原因在于權(quán)責(zé)不清晰。“授權(quán)越多，責(zé)任越大，壓力越大”，充分放權(quán)環(huán)境下，單位、課題組和個(gè)人分別要承擔(dān)什么責(zé)任沒有配套政策體系。但科學(xué)研究的道路上，基礎(chǔ)研究的優(yōu)秀成果是不確定的，“花了錢，沒出優(yōu)秀成果”的風(fēng)險(xiǎn)沒人敢承擔(dān)。
三是科研人員對(duì)放權(quán)的獲得感不強(qiáng)。在目前科技財(cái)政投入規(guī)模越來越大，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)越來越多的背景下，科研人員“干活的錢多，吃飯的錢少”，科研人員收入水平?jīng)]有提高，還需要自己以“個(gè)體戶”方式創(chuàng)收。很多單位存在“在職人員工資性收入低于退休人員養(yǎng)老金”的現(xiàn)象。
可借鑒多種形式“包干”的做法
包干制的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是激發(fā)科研人員的活力，提升科研績效，其制度核心是充分放權(quán)、權(quán)責(zé)匹配、激勵(lì)約束對(duì)等?？茖W(xué)活動(dòng)的類型很多，有著各自的科研規(guī)律，國外結(jié)合科研活動(dòng)的不同特性，在包干制方面也展開了多種形式的探索。
一是以實(shí)驗(yàn)室為主體的科研經(jīng)費(fèi)包干。如美國DOE及其國家實(shí)驗(yàn)室：國家實(shí)驗(yàn)室實(shí)行項(xiàng)目合同制管理，DOE提出目標(biāo)及其戰(zhàn)略方向后，與承擔(dān)項(xiàng)目的課題組協(xié)商年度績效標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，并簽訂合同。實(shí)驗(yàn)室科研人員的薪酬全部來源于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，以穩(wěn)定的基本薪酬為主。爭取不到項(xiàng)目的項(xiàng)目組或?qū)嶒?yàn)室將被解散或關(guān)閉。
二是以研究人員為對(duì)象的資助包干，即篩選最有創(chuàng)意、最有動(dòng)力、最有能力的科學(xué)家，給予他們長時(shí)段的經(jīng)費(fèi)“包干”資助，讓他們得以全身心投入科研工作。如美國霍華德?休斯醫(yī)學(xué)研究院(簡稱HHMI)主要選擇資助具有超常天賦、責(zé)任感和想象力的科學(xué)家，通過嚴(yán)格的審查和激烈的競爭進(jìn)行選拔，一旦被選中，HHMI給予他們充分的資源、時(shí)間和自由度進(jìn)行研究，并注重長周期的資助，一般實(shí)行5至7年的長期經(jīng)費(fèi)保證，這足以讓研究者去放手探索一些有挑戰(zhàn)性的研究領(lǐng)域，做出一些真正有突破性、顛覆性的研究成果。在對(duì)每個(gè)研究員的資助上，HHMI也采取較為寬松的預(yù)算管理。每年為研究員提供約100萬美元的研究經(jīng)費(fèi)（可根據(jù)不同情況進(jìn)行個(gè)性化調(diào)整），在前期資助相對(duì)穩(wěn)定的前提下，后期可根據(jù)研究需要調(diào)整每年的經(jīng)費(fèi)比例。此外，每年為研究員提供3次申請(qǐng)儀器經(jīng)費(fèi)的機(jī)會(huì)，保證不會(huì)僅僅由于經(jīng)費(fèi)問題而停止研究。
三是科研經(jīng)費(fèi)使用中的單項(xiàng)包干。對(duì)于實(shí)驗(yàn)室材料消耗費(fèi)、差旅費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等支出，可核定一定金額包干使用，結(jié)余留用，超支不補(bǔ)。在國外經(jīng)費(fèi)管理中有經(jīng)費(fèi)包干的做法，比如差旅費(fèi)等按照一定標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干。如果相關(guān)科研人員因科研項(xiàng)目的需要去外調(diào)研5天，那么，可以根據(jù)正常的往返飛機(jī)票票價(jià)、5天的旅館住宿費(fèi)和5天的伙食補(bǔ)貼數(shù)為其確定一個(gè)包干的經(jīng)費(fèi)額度。不管其是否確實(shí)乘坐了飛機(jī)、住了酒店，也不管他是否有相應(yīng)的發(fā)票，只要他能提供確實(shí)出差5天，且完成預(yù)定任務(wù)情況的報(bào)告，就可按照核定的額度支付給該科研人員。
四是“模塊式資助”包干。對(duì)于小額的自然科研項(xiàng)目和人文社科項(xiàng)目，可采取“模塊式包干資助”的辦法。如美國國家衛(wèi)生研究院（NIH）近年嘗試的“模塊式資助”，以2.5萬美元作為一個(gè)資助單位或模塊來計(jì)算資助額，申請(qǐng)人不必提出詳細(xì)的預(yù)算，只需列出所要求的模塊數(shù)目并解釋其理由即可。評(píng)審人和資助機(jī)構(gòu)則根據(jù)計(jì)劃書的質(zhì)量、工作量和需要，決定資助的額度，也即模塊預(yù)算額度，這也是“包干制”管理的一種形式。這需要管理機(jī)構(gòu)有較高的專業(yè)水準(zhǔn)。
對(duì)我國“包干制”試點(diǎn)的建議
在新時(shí)代實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略背景下，黨和國家對(duì)科技創(chuàng)新的期待越來越高，越來越多的科研項(xiàng)目建立在跨學(xué)科、跨單位基礎(chǔ)之上，經(jīng)費(fèi)大規(guī)模增加，科研組織方式也逐漸轉(zhuǎn)為團(tuán)隊(duì)化、聯(lián)合攻關(guān)，這些都對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理提出了更高的要求。結(jié)合國內(nèi)外包干制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在試點(diǎn)中應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：
一是應(yīng)在微觀放權(quán)的基礎(chǔ)上加強(qiáng)宏觀管理，不能“以包代管”。
“包干制”不是不要管理，而是要改革創(chuàng)新管理方式。一是要變微觀管理為宏觀管理。在微觀層面要充分放權(quán)，讓科研院所有自主權(quán)，能夠按照科研規(guī)律去自主安排科研工作和經(jīng)費(fèi)使用。宏觀上要明確績效，明確任務(wù)導(dǎo)向，要和國家總體科技規(guī)劃相銜接，有助于多出優(yōu)質(zhì)成果，避免項(xiàng)目重復(fù)和經(jīng)費(fèi)平均分配，撒胡椒面。二是要變剛性管理為柔性管理，做到剛?cè)嵯酀?jì)。在各項(xiàng)管理上，要有彈性，充分尊重科研工作的特點(diǎn)和需求。有“放”就必然要有與之相配套的“管”，但可以通過設(shè)立相應(yīng)的“負(fù)面清單”或“紅線”來管理。
二是要進(jìn)一步深化事業(yè)單位收入分配制度改革，不能“以包代改”。
實(shí)行以增加知識(shí)價(jià)值為導(dǎo)向的分配政策。充分調(diào)查研究，摸清目前科研人員的收入狀況，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)激勵(lì)與約束并重的原則，打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制行政管控的思維，規(guī)范和完善科研人員收入分配。采取穩(wěn)定提高基本工資、加大績效工資分配激勵(lì)力度、落實(shí)科技成果轉(zhuǎn)化獎(jiǎng)勵(lì)等激勵(lì)措施，使科研人員收入與崗位職責(zé)、工作業(yè)績、實(shí)際貢獻(xiàn)緊密聯(lián)系，在全社會(huì)形成知識(shí)創(chuàng)造價(jià)值、價(jià)值創(chuàng)造者得到合理回報(bào)的良性循環(huán)，構(gòu)建體現(xiàn)增加知識(shí)價(jià)值的收入分配機(jī)制。在薪酬管理上，應(yīng)建立符合科研特性的年薪制，“包干制”不是解決科研人員工資低的問題，而是要讓經(jīng)費(fèi)更好用于科研。只有建立科研人員合理的薪酬制度，才能更好推行“包干制”。通過上述舉措激勵(lì)科研人員全身心投入科研工作，而非挖空心思通過“灰色”行為甚至違法犯罪行為來獲取更多收入。
三是要分類管理，不能“一包就靈”。
推行“包干制”不能“一包就靈”，要區(qū)別不同性質(zhì)的科研項(xiàng)目進(jìn)行分類管理，理清不同領(lǐng)域、不同類型單位、不同項(xiàng)目推行包干制的特點(diǎn)、優(yōu)勢(shì)和風(fēng)險(xiǎn)，宜包則包，千萬不要搞“一刀切”。要避免出現(xiàn)經(jīng)費(fèi)與任務(wù)脫節(jié)，層層包干、各自為戰(zhàn)的情況。試點(diǎn)單位的選擇也應(yīng)是內(nèi)部治理完善、科研管理方面規(guī)范、科研成效很顯著的科研機(jī)構(gòu)，科研隊(duì)伍特別是帶頭人是不是專注科研，并且是有科學(xué)精神、科研操守，有良好的口碑很關(guān)鍵，這是前提。
四是要做好配套改革，不能“一包了之”。
“包干制”不能“一包了之”，它需要有相應(yīng)的配套條件和良好的土壤和環(huán)境，否則就會(huì)陷入“一放就亂，一收就死”的怪圈。必須加快推進(jìn)誠信建設(shè)，強(qiáng)化主體責(zé)任，建立和完善目標(biāo)導(dǎo)向的績效考核管理體系。財(cái)務(wù)管理也要從“層層審批、人人存疑、每票必核、違規(guī)難罰”的困境中擺脫出來，建構(gòu)“規(guī)矩在先、責(zé)任自負(fù)、科學(xué)抽樣、違規(guī)必究”的管理新模式。
（作者單位：中國財(cái)政科學(xué)研究院）作者：韓鳳芹 史衛(wèi)