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現(xiàn)代企業(yè)法人治理層面主要有兩種監(jiān)督機制：以董事會為治理中心，董事會集決策權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身的一元監(jiān)督模式；另設(shè)監(jiān)事會為專門監(jiān)督機構(gòu)的二元模式。我國1993年頒布的公司法首次明確設(shè)立監(jiān)事會制度，規(guī)定我國公司應(yīng)設(shè)立監(jiān)事會，監(jiān)事會與董事會地位相平行，共同對股東會負責(zé)。

國有企業(yè)外派監(jiān)事會以1998年國務(wù)院向國有重點大型企業(yè)派出稽察特派員為起點，1999 年公司法修訂時國務(wù)院稽察特派員更名為國有企業(yè)監(jiān)事會。2000年國務(wù)院頒布《國有企業(yè)監(jiān)事會暫行條例》，規(guī)定國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會由國務(wù)院派出，代表國家對國有重點大型企業(yè)國有資產(chǎn)保值增值狀況實施監(jiān)督，標志著我國國有企業(yè)監(jiān)事會制度正式建立?，F(xiàn)行公司法（2018修訂）規(guī)定一般有限責(zé)任公司、股份有限公司內(nèi)設(shè)監(jiān)事會（或監(jiān)事），國有獨資公司實行外派監(jiān)事會制度，監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)委派。委派的監(jiān)事屬于行政編制，與所任職公司沒有經(jīng)濟利益關(guān)系，獨立行使監(jiān)督權(quán)，不受公司管理層制約。國有企業(yè)中的上市公司，除設(shè)立監(jiān)事會外，還按照證監(jiān)會《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》和《上市公司治理準則》等建立獨立董事制度，獨立董事來自企業(yè)外部。

首先，監(jiān)督職責(zé)重合、力量分散問題得到有效解決。長期以來，審計機關(guān)與國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)外派監(jiān)事會在國有企業(yè)經(jīng)濟監(jiān)督上職責(zé)重合、力量分散。以中央企業(yè)為例，由于監(jiān)督力量分散，原國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會和審計機關(guān)均難以對全部中央企業(yè)進行有效的審計監(jiān)督全覆蓋，存在監(jiān)督盲點，而在一些領(lǐng)域又存在重復(fù)監(jiān)督問題。2018年機構(gòu)改革后，審計署整合原外派監(jiān)事會編制和人員，設(shè)立8個派出企業(yè)審計局，使監(jiān)督職責(zé)重合、監(jiān)督力量分散問題得到有效解決，為履行國有企業(yè)審計監(jiān)督全覆蓋職責(zé)提供了條件。

其次，對國有企業(yè)監(jiān)督的獨立性、權(quán)威性更強。多數(shù)監(jiān)督理論認為，監(jiān)督效能取決于監(jiān)督的獨立性，外部監(jiān)督較內(nèi)部監(jiān)督效能更強。原國有重點大型企業(yè)監(jiān)事會雖由國務(wù)院派出，但監(jiān)事會管理機構(gòu)設(shè)在國務(wù)院國資委。監(jiān)事會對國有企業(yè)的財務(wù)活動及企業(yè)負責(zé)人的經(jīng)營管理行為進行監(jiān)督，但實際運行中，國資委作為出資人代表常常會參與國有企業(yè)的經(jīng)營管理和財務(wù)活動，一些經(jīng)濟事項由國有企業(yè)與國資委共同決策，監(jiān)事會難以獨立、有效進行監(jiān)督。而審計署作為國務(wù)院組成部門，特別是在中央審計委員會成立后，黨中央加強對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，要求建立集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系。國家審計既可以對國有企業(yè)開展經(jīng)濟監(jiān)督，也可以對國資委從“管企業(yè)”向“管資本”轉(zhuǎn)變職能情況進行審計監(jiān)督，獨立性和權(quán)威性更強，監(jiān)督效能將得到有效提升。

再次，有利于整合國有企業(yè)內(nèi)外部經(jīng)濟監(jiān)督力量。監(jiān)事會監(jiān)督與審計監(jiān)督均聚焦經(jīng)濟監(jiān)督，但監(jiān)事會對本級股東會負責(zé)，上下級企業(yè)的監(jiān)事會之間不存在隸屬關(guān)系，上級企業(yè)監(jiān)事會難以整合下級監(jiān)事力量。習(xí)近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調(diào)要充分調(diào)動內(nèi)部審計和社會審計的力量，增強審計監(jiān)督合力。根據(jù)審計法規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當對被審計單位的內(nèi)部審計工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，同時有權(quán)依法對社會審計機構(gòu)出具的審計報告進行核查。《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》規(guī)定，審計機關(guān)應(yīng)當依法對內(nèi)部審計工作進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督，明確內(nèi)部職能機構(gòu)和專職人員。國有企業(yè)成立審計委員會后，內(nèi)部審計的地位和力量進一步加強。因此，審計機關(guān)對各類監(jiān)督力量的整合協(xié)調(diào)能力較外派監(jiān)事會得到增強，有利于發(fā)揮綜合監(jiān)督效能。

在公司法范疇內(nèi)，國有企業(yè)包括國有獨資公司、國有全資公司、國有控股公司?，F(xiàn)行公司法規(guī)定國有獨資公司監(jiān)事會成員由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)委派，本輪機構(gòu)改革已明確不再設(shè)立國有大型重點企業(yè)監(jiān)事會，相關(guān)職能整合至國家審計監(jiān)督中，公司法的相關(guān)規(guī)定預(yù)計將進行修訂?；谏鲜龈母镉绊懀ㄗh在公司法后續(xù)修訂中，對同屬審計監(jiān)督范圍的國有全資公司、國有控股公司及其下屬子公司可同樣不再設(shè)立監(jiān)事會，而國有參股企業(yè)和其他企業(yè)可以依據(jù)章程選擇設(shè)立監(jiān)事會。

（一）國有全資公司、國有控股公司本部層面可不再設(shè)立監(jiān)事會

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》明確提出大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，國有企業(yè)的股權(quán)多元化趨勢明顯。如南方電網(wǎng)、南方航空等中央企業(yè)，在股權(quán)多元化改革中引入了地方國資股東，不再由國務(wù)院國資委單獨持股，而是由中央和地方多家國有企業(yè)持股。公司法對國有獨資企業(yè)進行了單獨規(guī)定，但根據(jù)審計法規(guī)定，國有獨資公司和國有全資公司、國有控股企業(yè)在接受審計監(jiān)督方面不存在差別。按照公司法的要求，南方航空作為規(guī)模較大的國有全資有限公司，應(yīng)當設(shè)立監(jiān)事會。因機構(gòu)改革不再設(shè)立外派監(jiān)事會，南方航空設(shè)立了兩名內(nèi)部監(jiān)事。南方航空與其他中央企業(yè)一并接受國家審計機關(guān)的監(jiān)督，內(nèi)部監(jiān)事仍與審計監(jiān)督存在職能上的交叉重合。筆者建議國有全資、控股公司可不再設(shè)立監(jiān)事會或監(jiān)事，與國有獨資公司一并接受國家審計、內(nèi)部審計和社會審計監(jiān)督，同時發(fā)揮外部董事、董事會審計委員會等作用，以進一步整合監(jiān)督力量、減少監(jiān)督成本、提高監(jiān)督效能。

（二）國有全資、控股公司的下屬子公司可不再設(shè)立監(jiān)事會

一些規(guī)模較大的國有全資、控股企業(yè)下屬子公司眾多，其中下屬全資子公司不設(shè)股東會，其監(jiān)事會成員一般由母公司派出，對母公司負責(zé)，實際派出的監(jiān)事人員相當一部分為母公司的內(nèi)部審計人員兼任；下屬控股子公司一般按照公司法規(guī)定內(nèi)設(shè)監(jiān)事會，并依照公司章程由股東會產(chǎn)生監(jiān)事會。《審計署關(guān)于內(nèi)部審計工作的規(guī)定》明確“審計機關(guān)在審計中，特別是在國家機關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)三級以下單位審計中，應(yīng)當有效利用內(nèi)部審計力量和成果”，內(nèi)部審計機構(gòu)向本單位黨組織、董事會（或主要負責(zé)人）負責(zé)，對本系統(tǒng)的內(nèi)部審計工作進行指導(dǎo)和監(jiān)督。保留國有全資、控股企業(yè)下屬子公司的監(jiān)事會，與改革后的國家審計、內(nèi)部審計存在職能交叉、力量分散、重復(fù)監(jiān)督等問題，建議不再強制設(shè)立，發(fā)揮董事會審計委員會等專門機構(gòu)作用。

（三）國有參股公司和其他公司可依章程選擇設(shè)立監(jiān)事會等監(jiān)督機構(gòu)

監(jiān)事會作為一種監(jiān)督模式，并非現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的必設(shè)監(jiān)督機構(gòu)。獨立董事監(jiān)督模式和監(jiān)事會監(jiān)督模式都有成功實踐的范例，只要完善制度設(shè)計，確保公司監(jiān)督機制的獨立性，兩種監(jiān)督模式都是可行的?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟環(huán)境下，國有產(chǎn)權(quán)可依規(guī)自由交易，企業(yè)性質(zhì)經(jīng)常轉(zhuǎn)換?？紤]國有控股公司、國有參股公司和其他公司在立法上的一致性和實際中的操作性，筆者建議，可以探索使企業(yè)在法人治理結(jié)構(gòu)中擁有更多自主空間，在法人層面的監(jiān)督機構(gòu)設(shè)置上更為靈活，授予企業(yè)依據(jù)章程選擇設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)利。上市公司因其特殊性可以明確強制性法律條文，要求設(shè)立獨立、有效的法人層面監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督機構(gòu)可以為外部董事、監(jiān)事會、董事會審計委員會等，其他公司則根據(jù)實際情況由股東會自主決定是否設(shè)立監(jiān)督機構(gòu)，并在公司章程中予以明確。（作者單位系審計署駐廣州特派員辦事處）

來源：《審計觀察》雜志2022年第5期