引入這個(gè)制度會有助政府更全面地掌握公共財(cái)政，增加政府賬目的透明度，最終有利于控制成本，提高效益。
“在2006-2007年度，特區(qū)政府在現(xiàn)金收付制下計(jì)算的綜合盈余僅為586億（港元），而在應(yīng)計(jì)制下這個(gè)數(shù)字為1249億（港元）。”日前在廣州舉辦的粵港財(cái)經(jīng)論壇上，香港庫務(wù)署代理署長黃徐玉娟充滿喜悅地說。
為了達(dá)到香港特區(qū)政府財(cái)務(wù)匯報(bào)的目標(biāo)，除了現(xiàn)金收付制（也稱為收付實(shí)現(xiàn)制會計(jì)）賬目外，特區(qū)政府從2002-2003年度開始引入應(yīng)計(jì)制（也稱為權(quán)責(zé)發(fā)生制會計(jì)，下同）。幾年過去后，應(yīng)計(jì)制在特區(qū)財(cái)務(wù)舞臺上已經(jīng)從最初的青澀舞者逐漸舞向成熟。
盛裝起舞
在2002年推行應(yīng)計(jì)制之前，特區(qū)政府已經(jīng)為此默默準(zhǔn)備了3年。
特區(qū)政府引入應(yīng)計(jì)制的進(jìn)程最早開始于1999年。當(dāng)時(shí)，特區(qū)政府決定，由庫務(wù)司司長牽頭組織成立專責(zé)小組，研究政府的賬目匯報(bào)方式。此后，專責(zé)小組用了大概兩年的時(shí)間，研究以應(yīng)計(jì)制匯報(bào)特區(qū)政府的賬目范圍、資產(chǎn)、負(fù)債、收入、開支等。專責(zé)小組也就推行應(yīng)計(jì)制所需的條件進(jìn)行研究，并制定時(shí)間表實(shí)施有關(guān)建議。
2001年，特區(qū)財(cái)政司司長在財(cái)政預(yù)算案演辭中公布，從2002-2003年度開始引入應(yīng)計(jì)制會計(jì)制度，每年編制及公布應(yīng)計(jì)制賬目，用來匯報(bào)特區(qū)政府整體的財(cái)務(wù)表現(xiàn)及財(cái)務(wù)狀況。時(shí)任財(cái)政司司長這樣說道，“根據(jù)應(yīng)計(jì)制會計(jì)，政府要在賬目內(nèi)計(jì)入擁有的資產(chǎn)及財(cái)務(wù)承擔(dān)，譬如投資于公營機(jī)構(gòu)的數(shù)額、固定資產(chǎn)及政府在公務(wù)員退休金方面的財(cái)務(wù)承擔(dān)。引入這項(xiàng)制度會有助政府更全面地掌握公共財(cái)政，增加政府賬目的透明度，最終有利于控制成本，提高效益?！?br />
隨后，在當(dāng)年的5、6月間，專責(zé)小組就推行應(yīng)計(jì)制一事公開咨詢公眾意見?？上驳氖?，咨詢結(jié)果顯示，社會各界人士均一致歡迎特區(qū)政府提出采用應(yīng)計(jì)制會計(jì)。應(yīng)計(jì)制的推廣呼之欲出。
有政府的支持、民意的推動，專責(zé)小組終于在2002年發(fā)表報(bào)告書，報(bào)告中建議：采用循序漸進(jìn)方式，分階段實(shí)施應(yīng)計(jì)制。第一階段從2002-2003年度的賬目開始，主要工作包括制訂會計(jì)政策及指引，以確保計(jì)劃的推行；政府會計(jì)人員培訓(xùn)；財(cái)務(wù)資產(chǎn)估值；公務(wù)員退休金負(fù)債、約滿酬金、尚余假期及其他債項(xiàng)估值。第二階段從2004-2005年的賬目開始，這個(gè)階段最大的亮點(diǎn)就是，將固定資產(chǎn)劃入應(yīng)用應(yīng)計(jì)制進(jìn)行會計(jì)核算的范疇。
“我們按照專責(zé)小組報(bào)告書內(nèi)的建議，從2002-2003年度開始編制及公布以應(yīng)計(jì)制為基準(zhǔn)的綜合賬目，此外，從2004-2005年度開始，應(yīng)計(jì)制賬目也包括特區(qū)政府擁有的固定資產(chǎn)的價(jià)值和折扣，還附有一份資產(chǎn)保管報(bào)表，用來匯報(bào)特區(qū)政府為提供公共服務(wù)所動用的主要實(shí)物資產(chǎn)，即建筑物、基建資產(chǎn)和土地等的具體數(shù)據(jù)。”香港庫務(wù)署總庫務(wù)會計(jì)師黃成禧說。
到目前為止，特區(qū)政府已公布了5份應(yīng)計(jì)制賬目，而2007-2008年度的賬目則仍在編制中。
雙人舞步
應(yīng)計(jì)制和現(xiàn)金收付制并存，是特區(qū)政府目前采用的模式。
特區(qū)政府并不是在全部范圍內(nèi)都采用了應(yīng)計(jì)制。
政府的財(cái)政預(yù)算是以現(xiàn)金收付制編制的。“在這點(diǎn)上，香港有別于英國、澳大利亞、加拿大、新西蘭等國，和美國、瑞典、法國等國保持一致?！秉S成禧說。
對于為何同時(shí)保留兩種會計(jì)處理基礎(chǔ)，香港庫務(wù)署代理署長黃徐玉娟認(rèn)為，現(xiàn)金收付制可以清楚地顯示政府遵守立法會撥款和管理現(xiàn)金收支財(cái)政預(yù)算的狀況，這于財(cái)政預(yù)算而言更為有效。而黃成禧的話更透露出另種信息，“在我們與英國及瑞典的交流中，體會到他們也會按自己的情況，采取合適的匯報(bào)的做法?！?br />
毋庸置疑，現(xiàn)金收付制可以較好地滿足遵守財(cái)政預(yù)算的基本要求。因此，特區(qū)政府可以在綜合匯報(bào)中采用應(yīng)計(jì)制，而在財(cái)政預(yù)算中仍保留現(xiàn)金收付制，這有利于信息處理的簡化和預(yù)算制度的穩(wěn)定性。而且，從之前美國的經(jīng)驗(yàn)看，通過一定的對賬處理，應(yīng)計(jì)制的政府會計(jì)和財(cái)務(wù)報(bào)告信息與收付實(shí)現(xiàn)制的預(yù)算信息可以實(shí)現(xiàn)銜接和協(xié)調(diào)一致，并不會影響各自的原有功能。
舞動精彩
從目前的情況來看，應(yīng)計(jì)制的引入確實(shí)起到了成效。
以反映政府財(cái)務(wù)表現(xiàn)和狀況為目標(biāo)而采用的應(yīng)計(jì)制，其賬目匯報(bào)范圍主要包括由政府負(fù)責(zé)其開支的營運(yùn)服務(wù)和政府擁有主要權(quán)益的公營及其他公司。具體來說，比如政府一般收入賬目及根據(jù)公共財(cái)政條例第29條設(shè)立的8個(gè)基金、政府為特定目的而設(shè)立的基金、香港房屋委員會、政府擁有主要權(quán)益的公營及其它公司、營運(yùn)基金、外匯基金等都包含在內(nèi)。
在應(yīng)計(jì)制下，特區(qū)政府對資產(chǎn)和負(fù)債的確認(rèn)、計(jì)量和核算與企業(yè)會計(jì)核算方法有共通之處。比如，固定資產(chǎn)按成本扣除累計(jì)折舊后匯報(bào)；將貸款、投資等現(xiàn)金開支內(nèi)的資本開支，以及出售投資所得和已收償還貸款等現(xiàn)金收入內(nèi)的資本收入均以資產(chǎn)交易處理。以房屋委員會為例，在應(yīng)計(jì)的原則下，用作建造公共房屋、改善樓宇設(shè)備及購置器材的費(fèi)用，會以成本價(jià)入賬，在扣除累計(jì)折扣后，其凈值才被列在資產(chǎn)負(fù)債表中。這些處理原則與企業(yè)相關(guān)業(yè)務(wù)的處理原則是一致的。更直接地說，“在更新會計(jì)政策及編制其財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)，房屋委員會會參考香港會計(jì)師公會編制及發(fā)布的會計(jì)準(zhǔn)則及財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則，在適用及適當(dāng)?shù)那闆r下套用。”香港房屋署總庫務(wù)會計(jì)師黃俊光補(bǔ)充說。
在香港房屋署高級財(cái)務(wù)經(jīng)理馮偉文看來，采用應(yīng)計(jì)制會計(jì)有一些需要留意的地方。一是現(xiàn)行的會計(jì)準(zhǔn)則越來越繁復(fù)，財(cái)務(wù)報(bào)表的使用者不太容易理解其中的名詞及分類，所以在應(yīng)用時(shí)要特別注意和研究。二是應(yīng)計(jì)制會計(jì)需要設(shè)置較精密的會計(jì)及財(cái)務(wù)資訊系統(tǒng)配合。三是需要用更多的資源及更長的時(shí)間去為資產(chǎn)作出識別及估值。四是需要定時(shí)檢討及更新會計(jì)政策準(zhǔn)則。最后，就是必須要提供職員培訓(xùn)和符合審計(jì)要求。
從目前的情況來看，應(yīng)計(jì)制的引入確實(shí)起到了成效。以2006-2007年度的財(cái)務(wù)報(bào)表為例，在現(xiàn)金收付制下綜合盈余僅為586億港元，而在應(yīng)計(jì)制下這個(gè)數(shù)字為1249億。“在應(yīng)計(jì)制下，我們不單計(jì)算一般政府收入賬目和8個(gè)特定基金的表現(xiàn)，還包括外匯基金的盈余、政府企業(yè)的應(yīng)占利潤及虧損，退休金撥備等主要項(xiàng)目”，黃徐玉娟解釋道。
舞步穩(wěn)健
在經(jīng)過兩個(gè)階段成功推進(jìn)應(yīng)計(jì)制后，特區(qū)政府正在努力尋求改進(jìn)的方向。
黃成禧說：“我們按照專責(zé)小組報(bào)告書內(nèi)的建議，在2006-2007年度進(jìn)行研討，以評估應(yīng)計(jì)制賬目的成效，并確定需要進(jìn)一步改善的地方?！?br />
改善的方向主要集中于以下三個(gè)方面。
第一，根據(jù)應(yīng)計(jì)制會計(jì)的原則，已使用但未支付費(fèi)用的貨品或服務(wù)，應(yīng)在使用年度列作開支項(xiàng)目，并在年度終結(jié)時(shí)列作負(fù)債。同樣地，在收入方面，交易應(yīng)在有關(guān)事項(xiàng)發(fā)生時(shí)便確認(rèn)入賬。
可是，就政府一般收入項(xiàng)目及根據(jù)公共財(cái)政條例第29條設(shè)立的基金來說，都沒有按應(yīng)計(jì)制入賬。原因是政府現(xiàn)在的會計(jì)系統(tǒng)是以現(xiàn)金收付制為基礎(chǔ)，并沒有提供與應(yīng)計(jì)制有關(guān)的功能。
第二，特區(qū)政府沒有將政府土地列作固定資產(chǎn)匯報(bào)，這是因?yàn)槿狈陀^參考標(biāo)準(zhǔn)（例如市值）為特殊用途的土地估值；此外，即使是可供出售的土地，如果用市值入賬，就必須跟隨常變的市場行情而不斷重估，土地估值的工作耗費(fèi)甚巨，而且相當(dāng)費(fèi)時(shí)。此外，那些沒有收費(fèi)的基建資產(chǎn)，特區(qū)政府也沒有將它們列作固定資產(chǎn)匯報(bào)。
“然而，我們每年編制一份資產(chǎn)保管報(bào)表，以交代政府為提供公共服務(wù)所動用的資源。該報(bào)表提供有關(guān)主要基建資產(chǎn)、政府用地及建筑物，以及用作發(fā)展公共房屋的土地的數(shù)據(jù)?！秉S成禧說。
第三，目前，接受資助的非政府機(jī)構(gòu)都按應(yīng)計(jì)制會計(jì)編制賬目。“但是，就特區(qū)政府的綜合財(cái)務(wù)報(bào)表來說，我們沒有采納公共部門會計(jì)準(zhǔn)則的原則，把這些非政府機(jī)構(gòu)的收支和資產(chǎn)納入綜合匯報(bào)范圍內(nèi)。我們現(xiàn)在的做法是將有關(guān)的補(bǔ)助金及資助金列作開支，以反映政府為達(dá)到既定政策目標(biāo)而從這些機(jī)構(gòu)購買所需的服務(wù)。”黃成禧透露，“在這一方面，我們會做進(jìn)一步研究，探討采納國際會計(jì)準(zhǔn)則而須將非政府機(jī)構(gòu)的收支和資產(chǎn)納入綜合匯報(bào)范圍的可行性。”
舞向未來
放眼未來，應(yīng)計(jì)制還有很長的路要走。
“我們正在更換現(xiàn)時(shí)的會計(jì)系統(tǒng)，有關(guān)應(yīng)計(jì)制的會計(jì)功能，預(yù)期可于2008年年底前完成。”談起未來，黃成禧顯得信心十足。按照規(guī)劃，在這一系統(tǒng)投入使用后，應(yīng)收收入及應(yīng)付開支就可以按照應(yīng)計(jì)制入賬。此外，其中有關(guān)固定資產(chǎn)的系統(tǒng)功能，也將幫助各政府部門記錄資產(chǎn)項(xiàng)目和計(jì)算折扣。對特區(qū)政府來說，2009-2010年度的應(yīng)計(jì)制政府賬目或?qū)⑹堑谝环萦蛇@個(gè)新系統(tǒng)編制出來的賬目。
放眼未來，如何在充分考慮成本和效益的原則下，借鑒國際會計(jì)準(zhǔn)則和其他國家的做法，逐步制訂適合香港情況的會計(jì)政策，是特區(qū)政府需要直面的問題。比如需要就一些較復(fù)雜的會計(jì)政策作進(jìn)一步探討，特別是應(yīng)否將用于營運(yùn)的文物資產(chǎn)納入為固定資產(chǎn)；是否將所有基建資產(chǎn)列作固定資產(chǎn)匯報(bào)；以及是否將非政府機(jī)構(gòu)的收支和所運(yùn)用的資產(chǎn)納入?yún)R報(bào)范圍內(nèi)。
此外，應(yīng)付制賬目的審計(jì)同樣是特區(qū)政府未來需要考慮的。
鏈接
目前，世界上已有20多個(gè)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）國家在政府預(yù)算和政府會計(jì)中引入了權(quán)責(zé)發(fā)生制，并對其實(shí)行改革。改革模式概括為三種：
1.弱勢改革模式，修正的收付實(shí)現(xiàn)制。它主要是對某些有明確期間的應(yīng)收款項(xiàng)和應(yīng)付款項(xiàng)按權(quán)責(zé)發(fā)生制加以確認(rèn)。丹麥，法國，波蘭等采取這一改革模式。
2.次強(qiáng)或強(qiáng)式改革模式，修正的權(quán)責(zé)發(fā)生制。在此模式下，除實(shí)物資產(chǎn)不進(jìn)行資本化和不計(jì)提折舊外，金融資產(chǎn)以及所有負(fù)債、收入和費(fèi)用均按權(quán)責(zé)發(fā)生制處理。冰島，意大利的改革基本采用這一模式。
3.超強(qiáng)式改革模式，完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制。主要代表國家有新西蘭，澳大利亞，英國等。
