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行政事業(yè)單位資產(chǎn)，既是財政管理的重要組成部分，又是政府高效運轉(zhuǎn)的重要保障。做好資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合工作，對于科學(xué)分配財力、優(yōu)化資源配置、降低運行成本、提升管理績效具有重要意義。

 

一、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的意義

 

（一）科學(xué)分配財力的內(nèi)在條件

 

資產(chǎn)和資金是財政管理的核心，二者互為前提和基礎(chǔ)，相互促進(jìn)，相互制約。財政預(yù)算是資產(chǎn)形成的主要來源，其分配是否科學(xué)決定著資產(chǎn)配置是否合理。同樣，資產(chǎn)是單位編制財政預(yù)算的重要基礎(chǔ)，資產(chǎn)的多少和使用效率的高低影響著財政資金分配的科學(xué)性和有效性。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，使財政的分配職能、資源配置職能和宏觀調(diào)控職能得到進(jìn)一步的發(fā)揮。

 

（二）深化財政管理的必然要求

 

資產(chǎn)管理是預(yù)算管理的環(huán)節(jié)，也是財政職能的重要體現(xiàn)。一方面，資產(chǎn)管理是財政支出管理職能的重要組成部分。財政支出從經(jīng)濟性質(zhì)上劃分，一類是經(jīng)常性支出，另一類是資本性支出，即支出后以資產(chǎn)形式存在。另一方面，資產(chǎn)管理又是財政收入管理職能的重要組成部分。資產(chǎn)出租、處置收入和對外投資收益，是財政安排預(yù)算資金的來源，是財政收入的組成部分。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，改變預(yù)算編制與資產(chǎn)占用聯(lián)系不緊的狀況，拓展預(yù)算管理的廣度和深度，規(guī)范預(yù)算分配，為深化財政預(yù)算改革打下了扎實基礎(chǔ)。

 

（三）資產(chǎn)績效管理的客觀需要

 

長期以來，受財政傳統(tǒng)管理模式的影響，各單位在管理上只注重資金分配，不注重資產(chǎn)使用績效，在資產(chǎn)使用上缺乏投入產(chǎn)出績效理念，不注重成本效益分析，浪費嚴(yán)重。通過資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的融合，有助于進(jìn)一步推進(jìn)資產(chǎn)績效管理，提高資產(chǎn)使用效益，節(jié)約政府運行成本。

 

二、資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合存在的問題

 

（一）認(rèn)識“缺位”

 

一方面，由于行政事業(yè)單位普遍存在“重錢輕物、重購輕管”的觀念，只求其存，不求其效，成本績效意識不強。一些單位追逐消費浪潮，盲目購置資產(chǎn)，造成資產(chǎn)浪費，特別是一些臨時性機構(gòu)專項工作一開始就需要購置各種全新的設(shè)備，配置以后管理責(zé)任又往往不落實，造成專項工作結(jié)束后資產(chǎn)的閑置和流失。另一方面，財政內(nèi)部處（科）室對資產(chǎn)管理在認(rèn)識上存在偏差，認(rèn)為資產(chǎn)管理是主管資產(chǎn)處（科）室的事，在資產(chǎn)管理和預(yù)算管理上存在“兩張皮”現(xiàn)象，對資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的重要性認(rèn)識不足。

 

（二）結(jié)合“失力”

 

一是在預(yù)算編制上，除人員經(jīng)費外，對項目經(jīng)費和專項經(jīng)費預(yù)算安排，沒有真正實行零基預(yù)算法，在一定程度上，仍按照基數(shù)加增長方法安排預(yù)算。特別是對資產(chǎn)購置經(jīng)費的安排上，沒有與單位現(xiàn)有的存量資產(chǎn)相掛鉤和履行的職責(zé)相匹配，且購置預(yù)算粗放，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公。同時，資產(chǎn)日常維護、消耗費用的安排與單位占有實物量相脫節(jié)，公用經(jīng)費預(yù)算不夠科學(xué)。二是在收益管理上，由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)處置收入、對外投資收益缺乏信息披露，個別單位在部門預(yù)算編制中存在隱瞞或漏報資產(chǎn)收益的現(xiàn)象，單位的資產(chǎn)出租、處置收入沒有納入財政預(yù)算。三是在價值管理上，由于行政單位實行收付實現(xiàn)制，固定資產(chǎn)不計提折舊，不重估市場價值，使得某些固定資產(chǎn)的賬面價值與實際價值、市場價值嚴(yán)重脫離，不利于核算行政單位提供公共服務(wù)的真實成本狀況。

 

（三）占有“失衡”

 

一是由于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理信息體系不健全，資產(chǎn)增量配置與存量管理之間信息不對稱，使預(yù)算安排缺乏科學(xué)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，難以有效控制資產(chǎn)的重復(fù)購置和超標(biāo)準(zhǔn)購置。二是行政事業(yè)單位之間和部門內(nèi)部下屬單位之間資產(chǎn)缺乏合理流動和調(diào)配，存在資產(chǎn)的短缺與閑置并存，導(dǎo)致資產(chǎn)配置不公平，形成苦樂不均現(xiàn)象。三是財政部門缺乏有效的針對資產(chǎn)共享共用的監(jiān)督機制，使資產(chǎn)的配置與調(diào)劑相脫節(jié)，沒有真正實現(xiàn)資產(chǎn)從“入口”到“出口”的全過程監(jiān)督。

 

（四）績效“缺評”

 

當(dāng)前財政監(jiān)督重點放在行政事業(yè)單位的預(yù)算資金使用的合法性和合規(guī)性檢查，缺乏對資產(chǎn)配置、使用效益、投資收益等方面的評價和監(jiān)督，特別是對政府投資項目的建設(shè)管理、運營環(huán)節(jié)、資產(chǎn)形成、投入產(chǎn)出等后期缺少績效評價，績效評價機制有待于進(jìn)一步深化。

 

（五）執(zhí)法“不嚴(yán)”

 

現(xiàn)階段造成行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理結(jié)合不緊密的原因，有資產(chǎn)配置管理和經(jīng)費預(yù)算安排上的因素，但其關(guān)鍵因素之一是財政管理工作上執(zhí)法不到位?！额A(yù)算法》《政府采購法》和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部35號令）《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部100號令）等法律、法規(guī)，均要求將資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合，但部分單位在編制年度部門預(yù)算時，仍未將單位的存量資產(chǎn)、處置收入、投資收益等與預(yù)算編制相結(jié)合。由于執(zhí)法監(jiān)督不到位，造成預(yù)算編制不精準(zhǔn)，資產(chǎn)重復(fù)購置。

 

三、加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的對策路徑

 

按照“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理”的要求，牢固樹立資產(chǎn)、預(yù)算、財務(wù)三位一體理念，著力推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合。

 

（一）整合財政內(nèi)部職能

 

按照“職能整合、職責(zé)明確、信息共享、管理互補、運作高效”的原則，整合財政內(nèi)部管理職能，建立相互聯(lián)系、相互管理、信息共享的管理機制，財政資金管理處（科）室側(cè)重對行政事業(yè)單位預(yù)算編制、財務(wù)執(zhí)行等管理，資產(chǎn)管理處（科）室側(cè)重對行政事業(yè)單位存量資產(chǎn)、資產(chǎn)新增配置審核和資產(chǎn)收益管理等。在內(nèi)部運作機制上，必須實現(xiàn)資產(chǎn)與預(yù)算、財務(wù)互動型“齒輪”式的結(jié)合，從機制上克服資金管理與資產(chǎn)管理“兩張皮”現(xiàn)象，確保資產(chǎn)管理與預(yù)算管理高度融合。

 

（二）明確資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)

 

資產(chǎn)配置管理是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的關(guān)鍵結(jié)合點，要在全面分析單位存量資產(chǎn)的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和分布的基礎(chǔ)上，詳細(xì)掌握單位完成工作任務(wù)和履行其管理職能須占用資產(chǎn)的合理額度，制定科學(xué)合理的資產(chǎn)配置定額標(biāo)準(zhǔn)，包括人均標(biāo)準(zhǔn)、單位標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)及資產(chǎn)運行的定額費用標(biāo)準(zhǔn)，推行以資產(chǎn)配置審批為主要手段的資產(chǎn)配置管理，防止超標(biāo)準(zhǔn)、無需求或重復(fù)配置資產(chǎn)，提高配置效率，實現(xiàn)資產(chǎn)配置均等化。

 

（三）細(xì)化資產(chǎn)預(yù)算編制

 

結(jié)合年度部門預(yù)算編制，根據(jù)單位完成年度工作任務(wù)和履行職能的需要，由單位提出擬購置資產(chǎn)的品目、數(shù)量并編制資產(chǎn)購置預(yù)算，財政部門結(jié)合單位存量資產(chǎn)和配置標(biāo)準(zhǔn)提出購置審核意見，把資產(chǎn)配置審核作為資產(chǎn)購置的前提條件，增強資產(chǎn)配置的計劃性、有效性和規(guī)范性。對年度安排的資產(chǎn)購置預(yù)算，必須明確購置資產(chǎn)品名、數(shù)量、單價、金額、經(jīng)費來源安排等，年度內(nèi)安排的資產(chǎn)購置預(yù)算，原則上不得調(diào)整，確需調(diào)整的，需履行相關(guān)報批手續(xù)，切實增強預(yù)算的約束力和可操作性。

 

（四）強化資產(chǎn)政府采購

 

政府采購是資產(chǎn)購置的一種方式，要建立資產(chǎn)購置和政府采購之間的互動機制，對納入政府采購范圍的，必須依法實施政府采購，擴大通過政府采購購買資產(chǎn)的范圍和規(guī)模。年度無購置預(yù)算安排的，不得進(jìn)行采購。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，按照政府采購的有關(guān)規(guī)定，跟蹤資產(chǎn)購置預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，規(guī)范資產(chǎn)購建和使用行為，督促資產(chǎn)占有使用單位不斷提高使用效率。

 

（五）加強資產(chǎn)收益管理

 

按照收入“一個籠子”的要求，在編制部門預(yù)算時，單位應(yīng)上報《當(dāng)年度資產(chǎn)收益情況計劃表》，資產(chǎn)收益主要包括國有資產(chǎn)經(jīng)營、出租出借，資產(chǎn)出售、出讓和對外投資收益等收入，并把資產(chǎn)處置收入和對外投資收益，作為政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理。年度終了，隨決算報表上報《當(dāng)年度資產(chǎn)收益情況執(zhí)行表》。

 

（六）注重資產(chǎn)績效管理

 

財政績效評價是按市場經(jīng)濟規(guī)律對政府公共支出進(jìn)行管理的必然舉措，也是財政管理的內(nèi)在要求。一是要把資產(chǎn)管理和財政績效評價緊密結(jié)合起來，運用科學(xué)的指標(biāo)評價體系，對資產(chǎn)預(yù)算編制的科學(xué)性、資產(chǎn)運行成本、資產(chǎn)使用效益、資產(chǎn)管理水平進(jìn)行客觀、公正的綜合評價，通過評價，建立起以績效為取向的資產(chǎn)管理責(zé)任制。二是要把績效評價結(jié)果與單位資產(chǎn)配置經(jīng)費安排緊密掛鉤，促進(jìn)單位加強財政支出管理，增強預(yù)算績效觀念，提高資產(chǎn)管理水平和使用效益。

 

（七）健全完善管理制度

 

要實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合，必須制訂與之相配套的管理制度，以制度來保證兩者的結(jié)合。一是要在現(xiàn)有行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法的基礎(chǔ)上，建立部門資產(chǎn)共享共用和調(diào)劑機制及管理辦法，加大所屬單位間共享調(diào)劑的力度，切實盤活存量資產(chǎn)，提高資產(chǎn)使用效率，推進(jìn)資產(chǎn)共享共用。二是要建立財政內(nèi)部協(xié)作例會制度，從優(yōu)化服務(wù)、管理互補、信息共享、提高效能角度出發(fā)，查找不足，發(fā)現(xiàn)問題，及時處理，形成合力，確保財政內(nèi)部有效運作，切實增強內(nèi)部管理的融合度。

 

（八）注重資產(chǎn)規(guī)范管理

 

按照資產(chǎn)管理科學(xué)化、精細(xì)化的要求，著力解決資產(chǎn)管理中突出的問題，實現(xiàn)資產(chǎn)從粗放型管理向精細(xì)化管理轉(zhuǎn)變。一是要以規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理流程和明確管理責(zé)任為基礎(chǔ)，建立起“橫向到邊，縱向到底”的資產(chǎn)管理云信息系統(tǒng)，全面反映資產(chǎn)的存量、分布和使用情況，實現(xiàn)資產(chǎn)動態(tài)監(jiān)管。二是要扎實做好資產(chǎn)從使用、處置、收益等方面進(jìn)行管理的基礎(chǔ)性工作，落實資產(chǎn)管理責(zé)任，進(jìn)一步提高資產(chǎn)信息質(zhì)量，為資產(chǎn)管理各項工作的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。三是開展行政事業(yè)單位經(jīng)營性房產(chǎn)和閑置資產(chǎn)普查，研究資產(chǎn)管理方式，進(jìn)一步把存量資產(chǎn)盤活，推動行政事業(yè)單位資產(chǎn)有效整合和共享共用。

 

（九）強化財政執(zhí)法監(jiān)督

 

一是要加強對《預(yù)算法》《政府采購法》和《行政單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部35號令）《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行辦法》（財政部100號令）等法律、法規(guī)政策執(zhí)行落實的監(jiān)督，重點對行政事業(yè)單位預(yù)算編制、資產(chǎn)管理、政府采購等方面進(jìn)行監(jiān)督，督促單位依法履行職責(zé)，切實提高單位和管理人員法律意識。二是加強財政同其他部門的協(xié)作，借助紀(jì)監(jiān)委巡視巡察、審計部門的檢查，發(fā)揮監(jiān)督的威懾作用，對檢查出的問題及時整改落實，切實規(guī)范財經(jīng)紀(jì)律。三是加強對行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理政策執(zhí)行、資產(chǎn)配置、處置、使用、收益收繳等方面的監(jiān)督檢查，督促單位嚴(yán)格執(zhí)行各項政策、制度，建立良好的管理秩序。

 

來源：《預(yù)算管理與會計》2022年第9期

作者：金國龍   浙江省紹興市上虞區(qū)財政局

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