湖南天平正大會(huì)計(jì)師事務(wù)所（特殊普通合伙） 卓和平
一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是指財(cái)政部門(mén)和預(yù)算部門(mén)根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性及財(cái)政資金結(jié)構(gòu)規(guī)模、資金管理辦法及項(xiàng)目執(zhí)行單位、對(duì)資金完成情況、該項(xiàng)實(shí)施的成績(jī)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)力進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)。
二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作勢(shì)在必行
（一）隨著政府公共服務(wù)職能逐步轉(zhuǎn)換
根據(jù)中國(guó)人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令二○一二年元月二十日第621號(hào)中總則的第十六條“縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出統(tǒng)計(jì)報(bào)告和績(jī)效考班次制度，組織開(kāi)展機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)分析、評(píng)價(jià)等工作。”政府公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)換的目的是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，建設(shè)服務(wù)型政府。服務(wù)型政府是一個(gè)為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府。公共服務(wù)需要政府高績(jī)效的運(yùn)行，預(yù)算績(jī)效管理是政府績(jī)效管理的重要組成部分，績(jī)效評(píng)價(jià)是預(yù)算績(jī)效管理的核心內(nèi)容。
（二）財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大
改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，財(cái)政支出總值呈上升趨勢(shì)，支出規(guī)模逐年擴(kuò)大，不斷提高了公共需要的滿(mǎn)足程度。2012年全國(guó)財(cái)政支出125,712億元，同比增支16,782億元，增長(zhǎng)率15.41%,是2008年的2.01倍。(如附表和附圖所示)
（三）信息公開(kāi)力度不斷透明
國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議多次決定向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告中央財(cái)政決算時(shí)，將“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況納入報(bào)告內(nèi)容，并向社會(huì)公開(kāi)。2011年5月4日,國(guó)務(wù)院原總理溫家寶主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議,要求中央各部門(mén)要公開(kāi)2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況。地方政府及其有關(guān)部門(mén)要比照中央財(cái)政做法，并做好部門(mén)預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)公開(kāi)工作。2012年6月26日提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的預(yù)算法修正案草案首次明確規(guī)定，各級(jí)政府及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)預(yù)決算，邁出了推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)的重要一步。2012年7月9目國(guó)務(wù)院公布的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》，進(jìn)一步要求各級(jí)政府要定期向社會(huì)公開(kāi)“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)決算情況，并提出縣級(jí)政府要嚴(yán)控“三公經(jīng)費(fèi)”的規(guī)模和比例。按照國(guó)務(wù)院要求，98個(gè)中央部門(mén)要公開(kāi)部門(mén)預(yù)決算。社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)：財(cái)政資金安排是否科學(xué)全理；資金使用是否規(guī)范有效；預(yù)期效益是否達(dá)到目標(biāo)；政府公共服務(wù)職能是否有效的履行；財(cái)政支出責(zé)任是否得到真正落實(shí)。
三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)存在的問(wèn)題
（一）績(jī)效觀念還比較淡薄
長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政資金重分配輕管理，財(cái)政支出的目標(biāo)取向是規(guī)模而非效益、是過(guò)程而非管理，使得績(jī)效理念基礎(chǔ)比較薄弱，在預(yù)算資金的安排上，對(duì)財(cái)政支出的績(jī)效情況很少考慮，或考慮不周全。另外，由于績(jī)效評(píng)價(jià)專(zhuān)業(yè)性知識(shí)較強(qiáng)，不少單位對(duì)如何開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)還需要通過(guò)參加一些專(zhuān)業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)班的學(xué)習(xí)來(lái)提高。
（二）缺乏法律保障
從國(guó)外財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的發(fā)展實(shí)際看，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作要取得實(shí)效，必須得到必要的立法支持。但迄今為止，國(guó)家尚未出臺(tái)全國(guó)統(tǒng)一的有關(guān)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的法律，目前以財(cái)政名義出臺(tái)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法影響有限，還沒(méi)上升到一個(gè)法律或政府的高度，從而使我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作缺乏法律約束和制度保障。
（三）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)制約
根據(jù)財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》的通知（財(cái)預(yù)〔2011〕285號(hào)）文件第五章規(guī)定，財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)擬定績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章制度和相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范，組織、指導(dǎo)本級(jí)預(yù)算部門(mén)、下級(jí)財(cái)政部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作；根據(jù)需要對(duì)本級(jí)的預(yù)算部門(mén)、下級(jí)的財(cái)政部門(mén)支出實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)或再評(píng)價(jià)；本級(jí)各部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章制度由預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)制定。目前財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)政部門(mén)體系的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)執(zhí)行，包括預(yù)算單位的內(nèi)部自評(píng)及體系內(nèi)的評(píng)價(jià)，二者本質(zhì)上都是部門(mén)內(nèi)部自評(píng)，這與財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)要求的客觀、公正、公平的原則具有明顯的局限性，因而不難看出財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)構(gòu)本身便存在一定的制約性。
（四）財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的主體缺陷
要確保財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀公正性首先必須確保評(píng)價(jià)主體的獨(dú)立性，也是對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的保證。目前財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)政部門(mén)及預(yù)算單位制定執(zhí)行，并沒(méi)有建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，且財(cái)政內(nèi)部評(píng)價(jià)人員對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的各門(mén)類(lèi)的認(rèn)知性、專(zhuān)業(yè)技術(shù)性等均不足，這對(duì)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)結(jié)果產(chǎn)生了一定的影響，解決評(píng)價(jià)主體存在的缺陷刻不容緩。若財(cái)政內(nèi)部或財(cái)政資金使用單位進(jìn)行評(píng)價(jià)，會(huì)產(chǎn)生這樣的影響：①公正性受到質(zhì)疑；②客觀性，它不可評(píng)價(jià)自己安排財(cái)政資金，有缺陷或不足，肯定對(duì)自己的成績(jī)大肆加已肯定；③主觀性：它會(huì)認(rèn)為安排的合理。針對(duì)上述問(wèn)題，不難發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題正是社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的強(qiáng)項(xiàng)，會(huì)計(jì)師事務(wù)所、評(píng)估公司對(duì)于大量數(shù)據(jù)資料的核查、整理、計(jì)算、歸集等具有專(zhuān)業(yè)的操作能力及方法，因此，社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的參與勢(shì)在必行。
（五）評(píng)價(jià)結(jié)果約束乏力
目前還沒(méi)有健全的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作體系，目前我省正在探索試點(diǎn)階段，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果只作為各有關(guān)部門(mén)項(xiàng)目建設(shè)檔案保存，運(yùn)用比較好的也就是作為對(duì)決策、管理工作的參考與借鑒，在對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作中存在的問(wèn)題及相關(guān)單位或個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任并沒(méi)有直接約束力，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的權(quán)威性有著明顯的影響。
四、基于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)的啟示
（一）組織領(lǐng)導(dǎo)是搞好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵
我所接受財(cái)政廳委托，相繼對(duì)湖南省農(nóng)家書(shū)屋項(xiàng)目、湖南環(huán)洞庭湖重大工程項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，在評(píng)價(jià)過(guò)程中，得到了省市縣財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。省財(cái)政廳績(jī)效管理處與項(xiàng)目預(yù)算部門(mén)聯(lián)合成立績(jī)效評(píng)價(jià)工作指導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，制定績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目工作方案和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，下發(fā)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)通知，部署項(xiàng)目所在地的相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自查自評(píng)，報(bào)送基礎(chǔ)數(shù)據(jù)表和項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。項(xiàng)目預(yù)算單位各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，除積極開(kāi)展綜合審查、自評(píng)外，對(duì)評(píng)價(jià)工作小組要求提供的資料、檔案積極查找，密切配合。在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)時(shí)，評(píng)價(jià)工作小組對(duì)農(nóng)家書(shū)屋項(xiàng)目，共抽查了全省五個(gè)市，每個(gè)市抽查了一個(gè)區(qū)一個(gè)縣，每個(gè)區(qū)縣抽查了三個(gè)村；對(duì)環(huán)洞庭湖項(xiàng)目，分別抽查了三個(gè)市共六個(gè)縣，通過(guò)召開(kāi)座談會(huì)、查資料、看現(xiàn)場(chǎng)、對(duì)工程質(zhì)量及資金使用情況進(jìn)行審計(jì)、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷，保證了績(jī)效評(píng)價(jià)工作順利展開(kāi)?，F(xiàn)場(chǎng)考察結(jié)束后，省財(cái)政廳績(jī)效管理處和我所又召開(kāi)座談會(huì)，由評(píng)價(jià)工作小組通報(bào)評(píng)價(jià)情況，收到了較好的效果。
（二）制定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是搞好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重要環(huán)節(jié)
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，利用數(shù)學(xué)統(tǒng)計(jì)原理測(cè)算出來(lái)的標(biāo)準(zhǔn)樣本數(shù)據(jù)，是衡量財(cái)政支出績(jī)效的標(biāo)尺和準(zhǔn)繩。標(biāo)準(zhǔn)的正確選擇對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果具有較大影響，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的制定既是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)具體工作所面臨的一個(gè)重要工作步驟。在我國(guó)要全面推行財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，必須要對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行總體規(guī)劃設(shè)計(jì)，研究指標(biāo)與標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，研究不同評(píng)價(jià)對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)選擇，通過(guò)各種渠道廣泛收集整理各種分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)，在條件成熟時(shí)要研究建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)。
（三）專(zhuān)家參與是搞好績(jī)效評(píng)價(jià)工作不可缺少的因素
財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作，由于財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出范圍廣泛，資金使用后的績(jī)效又呈多樣性的表現(xiàn)特點(diǎn)，這就要求績(jī)效評(píng)價(jià)工作人員應(yīng)具有多種行業(yè)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，因此邀請(qǐng)外部專(zhuān)家參與是搞好績(jī)效評(píng)價(jià)工作不可缺少的因素。我所開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)都會(huì)會(huì)同相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家學(xué)者共同參與設(shè)計(jì)指標(biāo)體系、研究工作方案、進(jìn)行抽樣調(diào)查、共同進(jìn)行考核、打分，從而有效的保證了績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量。只有聘請(qǐng)專(zhuān)家，才能設(shè)定出科學(xué)的考核指標(biāo)，才能保證業(yè)務(wù)指標(biāo)的考核質(zhì)量，如果光靠事務(wù)所內(nèi)部人員，由于專(zhuān)業(yè)知識(shí)的缺乏則難以保證則政支出績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)務(wù)指標(biāo)考核的質(zhì)量。
五、全面開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的建議
（一）加大財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)宣傳力度
組織專(zhuān)家對(duì)各部門(mén)單位開(kāi)展業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)交流，使各預(yù)算單位對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的原理、方式方法、業(yè)務(wù)流程以及相關(guān)政策等熟悉掌握。通過(guò)新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)等多種形式，將績(jī)效評(píng)價(jià)工作的重要性和必要性等進(jìn)行廣泛宣傳，提高部門(mén)、單位的績(jī)效意識(shí)和社會(huì)公眾的參與意識(shí)，爭(zhēng)取各級(jí)各部門(mén)重視和支持配合。
（二）完善政府公共績(jī)效考評(píng)法律制度體系
堅(jiān)持系統(tǒng)化原則，整體規(guī)劃財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的改革方案，逐步建立和完善財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)章制度。通過(guò)獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的制度設(shè)計(jì)，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，使財(cái)政支出講績(jī)效的理念深入人心，形成財(cái)政支出講績(jī)效的制度環(huán)境。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作應(yīng)采取循序漸進(jìn)的實(shí)現(xiàn)方式，由易而難、由點(diǎn)到面逐步推開(kāi)，結(jié)合工作實(shí)踐，建立適用的績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度，指導(dǎo)開(kāi)展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作。
（三）在綜合預(yù)算、零基預(yù)算的基礎(chǔ)上試編績(jī)效預(yù)算
績(jī)效預(yù)算是一種以結(jié)果為導(dǎo)向，把預(yù)算資源分配的增加與績(jī)效的提高緊密結(jié)合的預(yù)算。在編制預(yù)算時(shí)把撥款和要做的事的結(jié)果聯(lián)系起來(lái)，以績(jī)效為依據(jù)，同時(shí)績(jī)效預(yù)算將企業(yè)經(jīng)營(yíng)的成本理念帶入預(yù)算過(guò)程，預(yù)算的確定不僅考慮效益多少，還要考慮獲得效益所付出的成本高低。在確定預(yù)算時(shí)，通過(guò)橫向比較，尋求最佳的預(yù)算投向，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的優(yōu)化配置。
（四）硬化財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作結(jié)果的約束
財(cái)政部門(mén)要逐步把績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用于改善財(cái)政支出預(yù)算管理工作，以增強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的規(guī)范性和約束力。績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果可及時(shí)報(bào)送同級(jí)黨委、人大、政府和有關(guān)部門(mén)作決策參考，為改進(jìn)財(cái)政預(yù)算編制、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和提高支出效率提供決策信息支持。建立財(cái)政支出激勵(lì)和約束機(jī)制，根據(jù)被評(píng)價(jià)部門(mén)財(cái)政資金使用績(jī)效或被評(píng)價(jià)項(xiàng)目效果的優(yōu)劣，給予適當(dāng)?shù)墓膭?lì)和制約。
