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 作為地方政府重要的融資方式，地 方政府專項債券的發(fā)行促進了基建投 資的規(guī)范和地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。 近些年，地方政府持續(xù)擴大債務(wù)規(guī)模， 債務(wù)融資機制日益豐富，債務(wù)資金所占 比重呈顯著上升趨勢，同時，財政活動 尤其與債務(wù)投融資相關(guān)的活動，其種類 和活躍度明顯提升。在這樣的大環(huán)境 下，地方政府債務(wù)績效評價重要性愈發(fā) 彰顯。
通過對地方政府專項債券進行績效 評價，能夠規(guī)范和優(yōu)化地方政府“重發(fā)債 輕監(jiān)管、重資金使用輕資金績效、重成果 數(shù)量輕成果質(zhì)量”等問題，提升地方政府 債務(wù)資源配置效率和使用效益。
實踐思路
為解決項目融資需求、加快推進項 目建設(shè)，S 高速公路項目發(fā)行 2018 年陜 西省政府收費公路專項債券。項目通 過自身收入還本付息，將風(fēng)險鎖定在項 目本身，有利于支持地方經(jīng)濟穩(wěn)定增 長、調(diào)整結(jié)構(gòu)、促進改革、惠及民生和防 范風(fēng)險，充分發(fā)揮專項債券的優(yōu)勢。
績效評價既要客觀公正地反映S 高 速公路專項債券項目的優(yōu)勢經(jīng)驗與薄 弱環(huán)節(jié)，又要凸顯地方政府專項債券績 效評價與一般績效評價的區(qū)別。為此， 項目組整理了關(guān)于地方政府債券資金 的相關(guān)制度、項目決策與實施的過程環(huán) 節(jié)，采取案卷研究、訪談、實地走訪及問 卷調(diào)查相結(jié)合的方式，對項目的實施開 展合理的評價，同時，提出有利于優(yōu)化 收費公路專項債券項目的建議。
根據(jù)評價的基本原則和項目特點， 本次績效評價內(nèi)容包括決策、過程、產(chǎn) 出和效益四個部分。 圍繞項目立項、績

效目標(biāo)、資金投入、資金管理、組織實 施、產(chǎn)出數(shù)量、產(chǎn)出質(zhì)量、產(chǎn)出時效、產(chǎn) 出成本、社會效益指標(biāo)分析、經(jīng)濟效益、 可持續(xù)影響和社會滿意度等內(nèi)容進行 評價，體現(xiàn)決策、過程、產(chǎn)出和效益的績 效邏輯路徑。
通過對S 高速公路專項債券項目進 行績效評價，從決策、過程、產(chǎn)出、效果 等四個維度了解項目的實際完成情況， 查找項目執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)現(xiàn)管理 中的漏洞以及項目實施各環(huán)節(jié)中存在 的不足，對發(fā)現(xiàn)的問題提出科學(xué)合理的 建議。進一步加強和規(guī)范專項債券項 目管理工作，促進項目績效目標(biāo)順利實 施，按期完成，及時發(fā)揮效益，切實落實 項目實施主體責(zé)任、項目實施機構(gòu)及相 關(guān)單位的監(jiān)督責(zé)任，強化支出責(zé)任意 識，以達到更加合理地配置公共資源、 提高專項債券資金使用效益的目的。 通過了解專項債券資金使用進度、內(nèi) 容、項目運營產(chǎn)生的收益及成本等情 況，分析項目實際還本付息能力。
項目組按照相關(guān)性原則、重要性原 則、可比性原則、系統(tǒng)性原則及經(jīng)濟性 原則設(shè)置評價指標(biāo)。根據(jù)相關(guān)政策要 求，參考項目相關(guān)資料，結(jié)合地方實際， 按邏輯分析法，根據(jù)一般績效評價的基 本原則和專項債券項目特點，從決策、 過程、產(chǎn)出、效益四個維度制定評價指 標(biāo)體系 。在確定一級、二級評價指標(biāo) 后，對指標(biāo)體系進一步細化形成三級指 標(biāo)，針對專項債券的目標(biāo)和作用，通過 細化三級指標(biāo)充分體現(xiàn)出項目的特征 以及項目最終達成的效果。
項目組通過收集資料、現(xiàn)場調(diào)研等 工作程序的實施，運用比較法、數(shù)據(jù)統(tǒng) 計分析法、因素分析法、成本效益分析 法、公眾評判法等方法，對S 高速公路專 項債券項目績效情況進行客觀、公正、 全面的評價，同時，提出科學(xué)、合理的優(yōu)

化收費公路專項債券項目的建議。 啟示與思考
通過研究S 高速公路專項債券項目 績效評價實例，全面了解了開展地方政 府專項債券項目績效評價的評價設(shè)計、 評價開展、問題分析、結(jié)論建議等內(nèi)容， 為進一步提高地方政府專項債券管理 水平，解決地方政府專項債券監(jiān)管中的 問題，更好地開展專項債券績效評價提 供了思路。
一是規(guī)劃時合理做好項目預(yù)測。
項目前期規(guī)劃是一個非常重要的 階段。通過對項目的規(guī)劃明確項目是 否可行，明確項目的投資與收益，減少未 來項目開展時發(fā)生的風(fēng)險。 因此，在規(guī) 劃階段對項目做好合理預(yù)測非常重要。
高速公路專項債券項目建設(shè)內(nèi)容 主要為高速公路。其運營收益來源主 要為收取高速公路車輛通行費。 因此， 對新建高速公路的車流量預(yù)測十分重 要。項目在規(guī)劃與可行性研究時需通 過多種方法對新建高速公路車流量進 行預(yù)測，在合理預(yù)測的前提下分析預(yù)測 項目運營收益。通過合理地預(yù)測高速 公路車流量來確定新建高速公路的運 營收益，盡量減少項目實際運營收益與 預(yù)期收益存在較大差異、項目自身收益 無法還本付息的情況。
由于高速公路建設(shè)周期較長，在周 期較長的情況下會出現(xiàn)項目建設(shè)材料 價格波動的情況，使得項目總投資發(fā)生 較大差異，導(dǎo)致項目出現(xiàn)資金缺口。 因 此，在項目規(guī)劃與可行性研究時對項目 總投資的估算需要充分考慮時間因素， 減少由于時間變化導(dǎo)致建設(shè)材料價格 變化過大的情況，有效降低出現(xiàn)資金缺 口的風(fēng)險。
二是合理設(shè)置績效目標(biāo)。

合理的績效目標(biāo)設(shè)置可以為全過
程績效管理提供基礎(chǔ)與依據(jù)。通過合
理地設(shè)置績效目標(biāo)，可以明確項目建設(shè)
的效益及資金使用的效率，為之后績效
監(jiān) 控 及 績 效 評 價 提 供 相 應(yīng) 的 參 考 標(biāo)
準(zhǔn)。設(shè)置績效目標(biāo)時，應(yīng)包含數(shù)量、質(zhì)
量、時效、成本、效益等方面的績效目
標(biāo)，應(yīng)重點關(guān)注項目的償債資金來源、
項目的償債能力、項目的風(fēng)險防控能力
等方面。
三是對項目進行全過程績效監(jiān)控。
開展地方政府專項債券項目時因
項目開展周期較長，可能會存在相應(yīng)的
問題。通過在項目開展期間對項目進
行全過程績效監(jiān)控，對地方政府專項債
券預(yù)算執(zhí)行進度與項目績效目標(biāo)實現(xiàn)
情況進行有效的控制，及時發(fā)現(xiàn)項目開
展時存在的各種問題，并對問題提出相
關(guān)修改意見，以切實解決問題，降低項
目風(fēng)險，保障項目平穩(wěn)運行，如期實現(xiàn)
績效目標(biāo)。
四是建設(shè)有地方政府專項債券項目
特色并符合績效評價要求的指標(biāo)體系。
地方政府專項債券項目與一般績
效評價相比，有其獨有的指標(biāo)和評價內(nèi)
容，因此，建設(shè)符合地方政府專項債券
項目特色的指標(biāo)體系非常重要。指標(biāo)
體系是績效評價的核心?？茖W(xué)合理的
指標(biāo)體系不僅可以有效地反映出債券
資金的績效水平及存在的問題，也能夠
準(zhǔn)確地量化出債券支出的使用效益。
在建立指標(biāo)體系時應(yīng)重點關(guān)注項目運
營收益與還本付息率、政府債務(wù)風(fēng)險控
制、債券資金管理制度、項目產(chǎn)出相關(guān)
效益、債券資金使用效率等方面。通過
合理地設(shè)置地方政府債券績效評價指
標(biāo)體系，更好地開展地方政府專項債券
績效評價工作。
(作者單位：正衡房地產(chǎn)資產(chǎn)評估
有限公司)