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 湖南省寧鄉(xiāng)市財(cái)政局 石 林

我國(guó)國(guó)有企業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量，據(jù)統(tǒng)計(jì)2022年1至10月，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)實(shí)現(xiàn)營(yíng)業(yè)總收入664199.6億元，利潤(rùn)總額36196.9億元，可想而知，國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)規(guī)模也是巨大的，如某縣級(jí)城投公司2019年到2021年三年采購(gòu)量就達(dá)到了32.35億元。最近隨著我國(guó)加入GPA協(xié)議協(xié)商，政府采購(gòu)法修訂工作也在緊鑼密鼓進(jìn)行，征求意見(jiàn)版的政府采購(gòu)法更是將國(guó)有企業(yè)納入到了政府采購(gòu)主體范疇。國(guó)有企業(yè)采購(gòu)工作因其特點(diǎn)和遵循規(guī)范，存在一些亟待解決的問(wèn)題。

一、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的特點(diǎn)

國(guó)有企業(yè)，是指國(guó)務(wù)院和地方人民政府代表國(guó)家履行出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司以及國(guó)有資本控股公司，包括中央和地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)所監(jiān)管的企業(yè)本級(jí)及其逐級(jí)投資形成的企業(yè)。國(guó)有企業(yè)身兼數(shù)職，既具有為追求國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值的商業(yè)性，又具有實(shí)現(xiàn)國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的公益性。國(guó)有企業(yè)有些是非經(jīng)營(yíng)性的公共企業(yè)，有些是經(jīng)營(yíng)性的非公共企業(yè)，或兩者兼而有之。通俗而言，國(guó)有企業(yè)似事業(yè)單位非事業(yè)單位，是企業(yè)但非一般性企業(yè)，如果注重國(guó)有企業(yè)的營(yíng)利性，減輕其政策性使命，放寬政府對(duì)其的干預(yù)管理，則為企業(yè)，反之，則更像是公共事業(yè)單位。

國(guó)有企業(yè)的特征決定了國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)管理的復(fù)雜性，采購(gòu)工作作為財(cái)務(wù)管理的重要組成部分，具有資金量大、程序性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)高等特征。國(guó)有企業(yè)承擔(dān)的雙重職能賦予了采購(gòu)工作雙重意義，使之兼具有公共采購(gòu)和企業(yè)采購(gòu)的雙重特點(diǎn)。一個(gè)國(guó)有企業(yè)，日常經(jīng)營(yíng)性采購(gòu)屬于企業(yè)采購(gòu)，如為了正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行的原材料、生產(chǎn)設(shè)備等采購(gòu)，而如是為了履行公共服務(wù)職能而進(jìn)行的采購(gòu)則為公共采購(gòu)，如公共廣場(chǎng)綠化維護(hù)、公共健身器材采購(gòu)等。相應(yīng)地，國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)項(xiàng)目資金來(lái)源也五花八門(mén)，有些是納入了當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算管理的財(cái)政性資金，有些是以財(cái)政性資金為還款來(lái)源的融資資金，有些則是國(guó)有企業(yè)自身的經(jīng)營(yíng)性收入。

二、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理規(guī)范

縱觀各國(guó)各地區(qū)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理，呈現(xiàn)出較大的差異性。臺(tái)灣地區(qū)政府采購(gòu)相關(guān)法律將國(guó)有企業(yè)納入政府采購(gòu)范疇，執(zhí)行政府采購(gòu)制度。WTO政府采購(gòu)協(xié)議中，附錄附件三中將公用企業(yè)或國(guó)有企業(yè)等采購(gòu)實(shí)體納入了政府采購(gòu)主體。歐盟部長(zhǎng)理事會(huì)議則將公共當(dāng)局實(shí)施主要影響的企業(yè)也納入政府采購(gòu)范疇。美國(guó)的國(guó)有企業(yè)主要為非競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)，即基本從事無(wú)利可圖或者私有企業(yè)無(wú)法可做的行業(yè)，如森林公園、博物館和公共交通等，聯(lián)邦僅有20多家類(lèi)似國(guó)有企業(yè)，企業(yè)各項(xiàng)行為受所屬領(lǐng)域的專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督，偏向于企業(yè)化的采購(gòu)，但接受專門(mén)委員會(huì)審計(jì)監(jiān)督，參與國(guó)際政府采購(gòu)則采用列舉方式出價(jià)的方式。
縱觀我國(guó)各省各地區(qū)，不同的地方有不同的做法：有些地區(qū)，如浙江省的溫州市、紹興市等地區(qū)，國(guó)資委制定了國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理辦法，對(duì)操作細(xì)則做了諸多詳盡的規(guī)定。而更多地區(qū)則沒(méi)有形成專門(mén)的制度，其中有些地區(qū)是由政府文件規(guī)定，國(guó)有企業(yè)采購(gòu)應(yīng)當(dāng)參照政府采購(gòu)進(jìn)行，接受?chē)?guó)資委及財(cái)政部門(mén)監(jiān)管，有些地區(qū)則未明確規(guī)定。2019年中國(guó)物流與采購(gòu)聯(lián)合會(huì)牽頭國(guó)內(nèi)多家國(guó)有企業(yè)聯(lián)合制定了《國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理規(guī)范》，屬于行業(yè)推薦行內(nèi)自律規(guī)范，對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)戰(zhàn)略管理、采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施管理和采購(gòu)組織形式等方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，值得國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理人員借鑒學(xué)習(xí)。

三、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)中存在的問(wèn)題

上述我們分析了國(guó)有企業(yè)采購(gòu)的特點(diǎn)以及規(guī)范，事實(shí)上，正是因?yàn)槠涮攸c(diǎn)及規(guī)范不健全，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理存在較多的問(wèn)題，集中體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。

（一）采購(gòu)效率較低，不能滿足生產(chǎn)需要

國(guó)有企業(yè)往往規(guī)模大、員工多、業(yè)務(wù)面廣，很多國(guó)有企業(yè)為集團(tuán)公司，機(jī)構(gòu)職能設(shè)置層級(jí)多。生產(chǎn)部門(mén)需要采購(gòu)的物資物料，經(jīng)過(guò)分公司、經(jīng)理層、總公司等層層審批，往往需要一個(gè)多星期甚至更長(zhǎng)時(shí)間才能完成采購(gòu)審批流程。如果金額較大，需要公開(kāi)招投標(biāo)的話，所需時(shí)間將更長(zhǎng)。繁冗漫長(zhǎng)的審批及采購(gòu)流程，滿足不了日新月異的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，導(dǎo)致出現(xiàn)采購(gòu)成本高、質(zhì)量差、采購(gòu)物資與生產(chǎn)環(huán)節(jié)脫鉤等問(wèn)題，從而影響公司的整體生產(chǎn)效率和競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力。

（二）采購(gòu)項(xiàng)目盲目開(kāi)展，造成國(guó)有資產(chǎn)流失

很多國(guó)有企業(yè)政企關(guān)系尚未厘清，名義上為獨(dú)立的企業(yè)法人，實(shí)際上更像是政府機(jī)關(guān)的附屬企業(yè)，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)并無(wú)決策實(shí)權(quán)，而是政府決策的執(zhí)行者。如某某政府領(lǐng)導(dǎo)，為了提升當(dāng)?shù)芈糜涡б?，異想天開(kāi)決定模仿外地成功經(jīng)驗(yàn)開(kāi)展某文旅項(xiàng)目，于是便將文旅項(xiàng)目建設(shè)開(kāi)發(fā)交辦給當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)，啟動(dòng)資金則由財(cái)政撥付或以國(guó)有資產(chǎn)作為抵押融資，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)命后大興土木大肆建設(shè)，文旅項(xiàng)目建成后卻效果一般生意冷清門(mén)可羅雀，效益根本無(wú)從談起。

（三）采購(gòu)管理欠成熟，缺少專業(yè)人才

一方面，社會(huì)各界一般將進(jìn)入國(guó)有企業(yè)工作作為取得鐵飯碗的象征，特別是近年在行政機(jī)關(guān)逢進(jìn)必考，國(guó)有企業(yè)工作崗位成了很多關(guān)系戶想方設(shè)法削尖腦袋的香餑餑，采購(gòu)崗位本來(lái)具有較強(qiáng)的專業(yè)性，對(duì)員工各方面要求相對(duì)較高，但實(shí)際上，大部分國(guó)有企業(yè)都缺少專業(yè)采購(gòu)人才。據(jù)調(diào)查，國(guó)有獨(dú)資及國(guó)有控股企業(yè)取得CPM和CSPM證書(shū)的比例還不到10%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)外企業(yè)水平。另一方面，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理一般由公司領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算，作為精通業(yè)務(wù)的經(jīng)理中層難以發(fā)揮真正作用，很多國(guó)有企業(yè)的績(jī)效管理和成本管理等關(guān)系企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的關(guān)鍵管理缺位，也造成了企業(yè)采購(gòu)管理效益低下。

（四）財(cái)務(wù)管理不嚴(yán)謹(jǐn)，風(fēng)險(xiǎn)隱患較多

國(guó)有企業(yè)作為國(guó)字頭企業(yè)，具有一般民營(yíng)企業(yè)無(wú)法獲得的社會(huì)公信力，但是現(xiàn)實(shí)中，很多國(guó)有企業(yè)采購(gòu)工作中，仍然存在諸如無(wú)采購(gòu)資金來(lái)源即開(kāi)展采購(gòu)，采購(gòu)項(xiàng)目資金混用，超預(yù)算、超合同采購(gòu)，違規(guī)舉債進(jìn)行采購(gòu)等現(xiàn)象。有些國(guó)有企業(yè)存在認(rèn)為自己是替政府辦事，出事了總有政府兜底的財(cái)政幻覺(jué)，大手大腳不講原則不計(jì)成本，導(dǎo)致出現(xiàn)很多供應(yīng)商供貨后不能及時(shí)取得合同款項(xiàng)等問(wèn)題，損害了當(dāng)?shù)氐臓I(yíng)商環(huán)境。

（五）監(jiān)管工作不嚴(yán)密，導(dǎo)致廉潔問(wèn)題發(fā)生

最近幾年，中石油腐敗窩案，華潤(rùn)集團(tuán)原董事長(zhǎng)落馬，國(guó)有企業(yè)腐敗違紀(jì)案件頻發(fā)，且涉案金額巨大、影響面廣。受到政策等方面原因，很多地方政府將許多本屬于政府職能范圍內(nèi)的工作，也交給國(guó)有企業(yè)來(lái)執(zhí)行，從而規(guī)避政策風(fēng)險(xiǎn)，如政府辦公樓建設(shè)、辦公設(shè)備添置、義務(wù)教育學(xué)校建設(shè)，甚至政府工作人員福利發(fā)放等，都通過(guò)國(guó)有企業(yè)出面進(jìn)行，名義上是節(jié)約了許多麻煩，實(shí)際上因?yàn)楸O(jiān)管不力等原因，易造成超標(biāo)準(zhǔn)超規(guī)模采購(gòu)，甚至規(guī)避了政府采購(gòu)監(jiān)管，造成了財(cái)政資金的濫用和浪費(fèi)，更為權(quán)力尋租、貪污腐敗鋪上了溫床。特別是采購(gòu)過(guò)程中，部分工作人員玩忽職守、利益輸送，拿著國(guó)家的錢(qián)充實(shí)自己的小金庫(kù)，不法分子大肆行權(quán)，相應(yīng)的內(nèi)外部監(jiān)管卻未配套跟上，導(dǎo)致出現(xiàn)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算虛高，驗(yàn)收與需求不一致，采購(gòu)結(jié)果不能滿足實(shí)際生產(chǎn)需要等問(wèn)題，嚴(yán)重影響正常經(jīng)營(yíng)秩序，導(dǎo)致不良社會(huì)影響，還造成國(guó)有資產(chǎn)的流失浪費(fèi)。

四、國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理策略應(yīng)對(duì)

如前文所述，我國(guó)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)兼具實(shí)現(xiàn)公共職能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的雙重特征，這種特點(diǎn)要求國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)管理，需要兼顧公益、公平和效率，同時(shí)還要配合國(guó)家宏觀調(diào)控職能實(shí)現(xiàn)。最近隨著我國(guó)加入GPA協(xié)議協(xié)商，政府采購(gòu)法修訂工作也在緊鑼密鼓進(jìn)行，征求意見(jiàn)版的政府采購(gòu)法更是將政府采購(gòu)主體修改為：本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織和其他采購(gòu)實(shí)體，為了自身履職或者提供公共服務(wù)的需要，使用財(cái)政性資金或者其他國(guó)有資產(chǎn)，以合同方式取得貨物、工程和服務(wù)的行為，包括購(gòu)買(mǎi)、租賃、委托、政府和社會(huì)資本合作等?？梢钥闯?，此處所指“其他實(shí)體”包括了國(guó)有企業(yè)。筆者相信，隨著新政府采購(gòu)法的修訂，國(guó)有企業(yè)的采購(gòu)管理也將邁入一個(gè)新臺(tái)階，筆者也在此對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理工作提出幾點(diǎn)淺薄建議。

（一）科學(xué)理性定位，健全采購(gòu)工作制度

俗話說(shuō)，欲成大事，制度先行。一是要厘清政企關(guān)系，準(zhǔn)確找好自身定位，改變吃大鍋飯的陳舊思想，積極推進(jìn)企業(yè)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，完善中國(guó)特色現(xiàn)代化企業(yè)制度，加快構(gòu)建有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)，形成靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。二是根據(jù)企業(yè)自身發(fā)展特點(diǎn)和戰(zhàn)略定位，運(yùn)用現(xiàn)代化管理經(jīng)驗(yàn)，積極采用信息化智能化方式，優(yōu)化總部職能和管理架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)管理人員能上能下，員工能進(jìn)能出。建立健全企業(yè)采購(gòu)管理工作制度，既考慮企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要的效率性，又結(jié)合實(shí)現(xiàn)公共職能的公益性?？梢越梃b參考政府采購(gòu)的公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等采購(gòu)方式，但在時(shí)效上給與靈活調(diào)整，以滿足企業(yè)現(xiàn)實(shí)需要。三要從企業(yè)總體戰(zhàn)略出發(fā)，對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)需求進(jìn)行盡職調(diào)查，采購(gòu)需求市場(chǎng)調(diào)研和可行性研究，采購(gòu)方案論證等，同時(shí)做好采購(gòu)項(xiàng)目的履約驗(yàn)收，從制度層面為提高國(guó)有企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提供堅(jiān)實(shí)保障。四是肩負(fù)起國(guó)有企業(yè)的堅(jiān)實(shí)重?fù)?dān)，對(duì)國(guó)家號(hào)召進(jìn)行的政策支持性采購(gòu)，如綠色采購(gòu)、節(jié)能型和環(huán)保型產(chǎn)品采購(gòu)、支持殘疾人企業(yè)、小微企業(yè)、支持鄉(xiāng)村振興832平臺(tái)農(nóng)產(chǎn)品采購(gòu)等，通過(guò)合理安排采購(gòu)資金，調(diào)度采購(gòu)計(jì)劃等積極響應(yīng)，為國(guó)家實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控發(fā)揮勇挑大梁的肱骨作用。

（二）合理優(yōu)化流程，進(jìn)行精細(xì)化管理

一是根據(jù)“程序簡(jiǎn)化、管理精細(xì)、時(shí)限明確”的原則，建立完善電子化交易系統(tǒng)，優(yōu)化采購(gòu)工作平臺(tái)，整合信息資源，實(shí)現(xiàn)采購(gòu)工作標(biāo)準(zhǔn)化、采購(gòu)過(guò)程透明化，采購(gòu)效益數(shù)據(jù)化。合理利用各級(jí)信用管理平臺(tái)、政府采購(gòu)網(wǎng)站和公共資源交易中心數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)資源共享，但也要注意避免重復(fù)建設(shè)，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓人員少跑路，實(shí)現(xiàn)成本節(jié)約和效率提升。二是精細(xì)化管理?？茖W(xué)確定崗位職責(zé)權(quán)限，對(duì)于采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)需求論證，可行性論證等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，安排專人專管，集體決議通過(guò)后方可執(zhí)行，避免出現(xiàn)“決策時(shí)拍桌子，出事時(shí)拍大腿，收不了場(chǎng)時(shí)拍屁股”的三拍局面，切實(shí)做到“無(wú)預(yù)算不采購(gòu)，無(wú)效益不采購(gòu)，無(wú)資金不采購(gòu)”。完善采購(gòu)工作的績(jī)效考核體系和成本管理體系，充分發(fā)揮考核導(dǎo)向作用，運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制促進(jìn)采購(gòu)效率的提升，同時(shí)加大對(duì)違規(guī)采購(gòu)責(zé)任追究力度，完善國(guó)有企業(yè)采購(gòu)工作管理和監(jiān)督檢查鏈條，筑牢防止腐敗等違法行為的防線。三是發(fā)揮國(guó)有企業(yè)集中采購(gòu)優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)與供應(yīng)商的溝通合作，改變鐵老大的陳舊思想，本著平等互利的原則，確保采購(gòu)工作依法合規(guī)，規(guī)范有序，效益顯著。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制

國(guó)有企業(yè)的國(guó)有性質(zhì)意味著，其資產(chǎn)和收益均屬于人民，權(quán)力的運(yùn)行需要陽(yáng)光的監(jiān)督才能健康有序。對(duì)于采購(gòu)工作，通俗而言更像花國(guó)家的錢(qián)辦國(guó)家的事，其中的利益鏈條更需要有力的監(jiān)督來(lái)破除。一是建立國(guó)資委、財(cái)政、紀(jì)委和審計(jì)等部門(mén)參與的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)督協(xié)同，統(tǒng)籌內(nèi)部監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督、巡查監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督力量，建立有效的監(jiān)督協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高國(guó)資監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性和有效性。二是加強(qiáng)協(xié)同監(jiān)管，與國(guó)資委、審計(jì)等部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，圍繞項(xiàng)目資金預(yù)算、采購(gòu)工作需求制定、采購(gòu)方式確定、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目驗(yàn)收、采購(gòu)資金支付等環(huán)節(jié)開(kāi)展審計(jì)、核查，加大對(duì)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)制度的執(zhí)行情況，重大采購(gòu)項(xiàng)目的決策和實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，組織開(kāi)展重大采購(gòu)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，對(duì)違規(guī)采購(gòu)造成國(guó)有資產(chǎn)損失的進(jìn)行責(zé)任追究，加大違法違紀(jì)成本。三是進(jìn)行采購(gòu)信息公開(kāi)，采購(gòu)公告、采購(gòu)需求等關(guān)鍵信息通過(guò)網(wǎng)站公示，邀請(qǐng)潛在的更多供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)，公示采購(gòu)結(jié)果和采購(gòu)合同，使之接受社會(huì)公眾監(jiān)督，公正嚴(yán)肅處理公眾反應(yīng)的質(zhì)疑舉報(bào)等。

習(xí)總書(shū)記說(shuō)過(guò)，國(guó)有企業(yè)要深化改革，要“借東風(fēng)”，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，在競(jìng)爭(zhēng)中增強(qiáng)實(shí)力。做好國(guó)有企業(yè)采購(gòu)工作，從重審批的行政化采購(gòu)轉(zhuǎn)向更多運(yùn)用市場(chǎng)化采購(gòu)手段，從關(guān)注采購(gòu)規(guī)模轉(zhuǎn)向更加注重提升采購(gòu)效益，以深化改革為動(dòng)力，以提質(zhì)增效為目標(biāo)，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)采購(gòu)管理及財(cái)務(wù)管理工作，堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，打造適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)要求的現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)。