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長沙理工大學 劉 力
一、引言
習近平總書記在黨的十九大報告中提出：“建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度”。2019年6月，財政部通過了《財政核心業(yè)務一體化系統(tǒng)實施方案》，提出要積極推進預算管理一體化建設。預算管理一體化是一種現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，旨在以系統(tǒng)化思維整合預算管理的全流程，建立統(tǒng)一的預算管理規(guī)范，并將各流程的管理規(guī)則嵌入信息系統(tǒng)，全面提高預算管理的規(guī)范化、標準化和自動化水平。2020年2月，財政部發(fā)布《預算管理一體化規(guī)范（試行）》等一系列配套文件，旨在進一步推動預算管理一體化改革。
隨著國家經濟發(fā)展進入新常態(tài)，以及近兩年新冠疫情持續(xù)對經濟發(fā)展產生的不利影響，高校尤其是地方高校的財政性教育經費投入增速放緩，甚至有所降低。然而，地方高校對教育資金的需求并未減少。如何在“過緊日子”、“減錢不減事”的前提下，合理配置資源，將有限的資源真正用在“刀刃”上，保障學校教育事業(yè)內涵式發(fā)展是地方高校財務亟需解決的內容。因此，地方高校應深入推進預算管理一體化工作，充分利用系統(tǒng)化思維和信息化技術，重新梳理并優(yōu)化預算管理過程中的各業(yè)務流程，使預算資金動態(tài)可溯，全面強化預算約束，提升預算資金使用效益。
二、地方高校實施預算管理一體化的重要意義
地方高校通過實施預算管理一體化，為學校的錢袋子裝上“透視鏡”和“保險繩”，使預算資金“每一分錢”的使用情況均處于全生命周期的信息記錄和動態(tài)監(jiān)控之中。同時，利用信息化手段在統(tǒng)一的信息平臺上打造相互貫通的業(yè)務鏈和數(shù)據(jù)鏈，為領導決策提供高效的財務輔助支持，有利于實現(xiàn)地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
（一）預算管理一體化是地方高校落實過“緊日子”要求的必然選擇
隨著后疫情時代的到來，我國經濟發(fā)展進入了新常態(tài)，政府對教育經費的投入增速有所放緩，提出了過“緊日子”的要求。目前，地方高校高質量發(fā)展所需資金不足的壓力不斷加大。預算管理一體化可以通過嚴把預算編制的“入口”和資金支付的“出口”，強化支出預算管理，優(yōu)化支出結構。面對教育資金的供需矛盾，地方高?？梢酝ㄟ^落實預算管理一體化工作，緊緊圍繞學校發(fā)展戰(zhàn)略，確保預算資金用在刀刃上，在過“緊日子”的同時讓有限的資金發(fā)揮最大的使用效率。
（二）預算管理一體化是提升地方高校治理水平和治理能力的必然要求
預算管理是財務管理的核心環(huán)節(jié)，而財務管理是地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵組成部分。預算管理一體化通過規(guī)范性制度，明確各職能部門的工作流程和主體職責，以信息化手段對預算管理全過程進行及時自動記錄，同時對記錄的各類數(shù)據(jù)進行查詢、追溯、反饋和分析控制。地方高校財務部門通過實施預算管理一體化改革，可以對系統(tǒng)記錄的多維數(shù)據(jù)進行定期的綜合分析，對各部門的預算執(zhí)行和績效情況進行更加客觀科學的評估，提高學校的管理能力和管理效率，實現(xiàn)高校治理水平和治理能力現(xiàn)代化。
（三）預算管理一體化是實現(xiàn)地方高校戰(zhàn)略發(fā)展目標的重要保障
學校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的實施往往要跨越多個年度，與發(fā)展規(guī)劃相對應的預算項目從前期規(guī)劃、項目評估、項目儲備、項目實施直至項目終結也需經歷多個預算年度。預算管理一體化可以將預算項目的全生命周期與年度預算周期高效銜接，將項目整體的預算支出與項目完成情況進行匹配，按項目進程分解到各年度進行預算編制和執(zhí)行。通過項目庫的建設對預算項目進行全生命周期管理勢在必行。因此，地方高校通過預算管理一體化引導項目庫建設，可以為實現(xiàn)高校戰(zhàn)略發(fā)展目標提供重要的資金保障。
三、地方高校實施預算管理一體化面臨的瓶頸問題
預算管理一體化旨在通過人工智能、大數(shù)據(jù)等信息化手段，實現(xiàn)“橫向全覆蓋、縱向全貫通、數(shù)據(jù)大集中、管理大集成”的目標。近年來，地方高校的預算管理水平已經有了很大提升，一些高校甚至還實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。但目前不少地方高校的預算管理體系現(xiàn)狀與預算管理一體化的目標要求仍然存在不少差距，還面臨如下一系列亟待解決的瓶頸問題。
（一）基礎信息管理有待加強
基礎信息是根據(jù)預算管理的需要收集、整理、存儲或再加工形成的預算管理對象或管理要素的基礎檔案和數(shù)據(jù)。為便于對各類管理信息的分析利用，提高信息質量和管理效率，預算管理一體化要求預算管理各環(huán)節(jié)使用標準化、規(guī)范化、一致性和完整性的基礎信息。目前，地方高校在基礎信息管理方面普遍缺乏規(guī)范的管理機制和標準。如很多高校在人事、資產、基建、科研等職能部門都擁有各自相對獨立的信息管理平臺，但由于眾多平臺沒有進行有效地溝通聯(lián)結，財務人員在填報各類報表數(shù)據(jù)時往往需要與各職能部門聯(lián)系，做著數(shù)據(jù)重復核對與填報的體力活。由于數(shù)據(jù)來源多口徑，沒有真正做到數(shù)據(jù)的唯一性和統(tǒng)一性，因此經常出現(xiàn)賬表不一致的問題。因此，地方高校基礎信息管理亟待加強，應真正做到“數(shù)出一門”。
（二）預算項目的全生命周期管理不全面
預算項目是預算管理的基本單元，項目庫則是實施預算項目全生命周期管理的載體。預算管理一體化要求將全部預算支出以預算項目的形式納入項目庫進行規(guī)范化管理。目前，地方高校項目庫的建設還不全面，普遍只涉及特定目標類項目，人員類項目和運轉類項目尚未納入項目庫管理，然而這兩類項目支出均屬于學校每年預算編制必須安排的剛性支出。此外，地方高校預算項目全生命周期管理不完全，特別是跨年度實施的預算項目還未真正實現(xiàn)項目流、資金流的充分融合，未做到“橫到邊，縱到底”的項目監(jiān)管。
（三）預算的全口徑管理有待完善
全口徑預算是現(xiàn)代預算管理制度的核心內容，預算管理一體化要求將所有收入和支出納入預算管理，構建“全口徑”預算管理體系。目前，地方高校的辦學資金來源廣泛，雖然每年的財政生均撥款和納入專戶管理的非稅收入可以基本確定，但是年度財政專項資金、財政補助資金、科研經費等存在一定程度的不確定性，預算編制時往往無法準確預估收入并全額納入預算管理。此外，現(xiàn)階段地方高校預算管理模式普遍較為粗放，一些高校并未將二級學院和目標管理單位（如后勤服務公司、資產投資公司等）的全部收入和支出納入學校預算進行管理，限制了其對全口徑預算的管理和監(jiān)督能力。
（四）預算的全過程管理不健全
預算的全過程管理是一個包含預算編制、預算執(zhí)行、預算控制、績效評價和預算反饋在內的完整管理體系。預算管理一體化要求對預算管理系統(tǒng)的各組成部分進行有機銜接，構建預算管理全流程順向控制和逆向反饋的管理閉環(huán)。目前，地方高校預算管理全過程各業(yè)務環(huán)節(jié)協(xié)同協(xié)調管理機制尚不完善，主要是順向環(huán)環(huán)相扣的控制機制未能真正落實到位，各部門的管理系統(tǒng)在一定程度上還存在“各自為戰(zhàn)”的信息孤島。同時，預算的績效管理和控制機制尚不健全，預算執(zhí)行和績效評價結果并未真正影響各部門和項目以后年度預算編制，績效評價不好的項目沒有得到的處罰，逆向動態(tài)可溯的反饋機制也未能全面形成。
（五）預算管理的信息化程度不高
預算管理信息化是通過充分運用現(xiàn)代信息技術手段，全方位提升預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平，是實現(xiàn)預算管理一體化的必然要求。目前，地方高校信息系統(tǒng)建設雖然在財務核算和服務手段上有一定程度提升，但距離預算一體化管理對信息系統(tǒng)的建設要求還有較大差距。“制度+技術”的預算管理機制尚不健全，主要表現(xiàn)在各業(yè)務流程的自動化程度低、數(shù)據(jù)共享不完善、缺少預算執(zhí)行過程的分析模塊、預算管理最終的決策分析功能不足等方面。
四、地方高校全面實施預算管理一體化的頂層設計
地方高校全面實施預算一體化是推動學校治理體系和治理能力現(xiàn)代化、適應預算管理改革新要求的必然選擇。地方高校必須加強頂層設計，完善學校組織和制度建設，嚴格對標財政部制定的《規(guī)范》和《技術標準》，全方位保障預算一體化的實施。
（一）提供強有力的組織保障
健全長效機制，強化組織保障。預算管理一體化建設是一項系統(tǒng)管理工程。地方高校應建立由學校主要領導牽頭，相關職能部門、二級學院、財務專家和教職工代表等共同組成的預算管理一體化領導小組。領導小組應制定詳盡的工作計劃、細化任務分工、壓實崗位職責、明確督查監(jiān)管，以落實責任為龍頭，強化組織建設的閉環(huán)意識，確保預算一體化管理工作得到有效落實。
（二）提供完善的制度保障
規(guī)范管理，制度先行。地方高校實施預算管理一體化要以制度為準繩，通過信息化手段將制度規(guī)范嵌入業(yè)務流程，確保預算管理“不走樣、不變樣”，強化預算的執(zhí)行力和約束力。地方高校在制度建設上要嚴格對標財政部門預算管理一體化規(guī)范和技術標準，構筑“用制度規(guī)范人、用制度規(guī)范錢”的制度防線，為預算管理一體化的實施提供制度保障。地方高校應對基礎信息、項目庫管理、預算編制批復執(zhí)行及調整、會計核算、決算報表和財務報告等行為進行制度規(guī)范，形成“指導+約束”的科學制度體系。
五、地方高校實現(xiàn)預算管理一體化的具體措施
地方高校要實現(xiàn)預算管理一體化，還必須做好信息系統(tǒng)建設、基礎信息管理、項目庫管理、全口徑預算編制及預算全過程管理等方面的具體工作，以增強預算經費使用的透明度，實現(xiàn)資金流和業(yè)務流的融合統(tǒng)一。
（一）加強信息系統(tǒng)建設，提供先進的信息技術保障
標準化智能化的信息管理系統(tǒng)是實現(xiàn)地方高校預算管理一體化的技術保障。地方高校應結合學校實際情況，通過信息化手段將預算管理一體化系統(tǒng)與學校人事管理系統(tǒng)、資產管理系統(tǒng)、科研管理系統(tǒng)、學費收入系統(tǒng)及合同管理系統(tǒng)等業(yè)務端口進行對接，整合預算管理各業(yè)務環(huán)節(jié)，實現(xiàn)業(yè)務和數(shù)據(jù)由“各自為戰(zhàn)”到“集成集約”的嬗變，徹底消除“信息孤島”現(xiàn)象，建立涉及基礎信息管理、項目庫管理、預算編制、預算批復、預算執(zhí)行、預算調整、會計核算、決算報表和財務報告8個部分的預算一體化系統(tǒng)。同時，將學校預算、會計核算、資金結算、決算報表和財務報告等會計業(yè)務流程上下貫通，將財務數(shù)據(jù)的分析應用和管理功能納入預算管理各環(huán)節(jié)，提高數(shù)據(jù)分析利用效率，以信息化驅動預算管理現(xiàn)代化，使信息更豐富、操作更便捷、管理更規(guī)范、決策更有力。
（二）加強業(yè)務部門協(xié)同，做好地方高?；A信息管理工作
“基礎不牢、地動山搖”?；A信息管理是預算管理一體化的初始環(huán)節(jié)，對于科學編制預算、規(guī)范預算管理和強化預算監(jiān)督具有重要意義。地方高校首先應制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)表述和統(tǒng)計口徑標準，建立規(guī)范的基礎信息管理機制；其次要遵循“數(shù)出一門”的原則，加強與各職能部門信息平臺的有效聯(lián)結，保證系統(tǒng)基礎信息數(shù)據(jù)來源的唯一性與準確性，從源頭上提高基礎信息管理的科學性、規(guī)范性、一致性。舉例來說，地方高校的人員信息是指在職、離休、退休等人員信息，具體包括姓名、身份證號、工齡、職務、職級等相關數(shù)據(jù)，主要用于測算人員類項目預算、工資發(fā)放、公務卡管理等，因此在預算一體化建設過程中，要針對人員信息管理制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)表述和統(tǒng)計口徑，統(tǒng)一由人事部門填列。
（三）健全項目庫管理制度，實現(xiàn)項目全生命周期管理
預算管理一體化改革的核心是建立以項目為源頭的預算管理機制。地方高校應樹立“先謀事后排錢”理念，堅持“先有項目再安排預算”的原則，將全部預算支出都以預算項目的形式納入項目庫。項目庫管理要建立常態(tài)化的項目申報和評審論證制度。項目須通過專家評審才能入庫，從源頭阻止“壞項目”進入項目庫。入庫項目應根據(jù)當年預算資金的使用情況，按照“輕重緩急”原則進行篩選立項。立項項目在實施過程中財務和審計部門要協(xié)同項目實施單位對項目進行實時監(jiān)控和績效評價，根據(jù)監(jiān)控和評價結果決定項目是否繼續(xù)進行或提前終止（見圖1）。
同時，項目庫中的各類預算支出應根據(jù)預算管理一體化要求，按照各類預算支出的性質和用途分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目，對各類項目進行細化分類，學校財務部門要協(xié)同項目業(yè)務歸口管理部門實施項目全生命周期管理（見表1）。
（四）強調以收定支，推進全口徑預算管理
全口徑預算管理要求把學校所有收支全部納入統(tǒng)一管理，全面掌握資金的使用狀況，提高資金使用效益和資產配置效率（見圖2）。
地方高校在預算編制過程中必須將學校全部收入與支出納入預算，并對納入預算的全部收入支出進行有效分類，將收入分為學?？山y(tǒng)籌支配收入和學校不可統(tǒng)籌支配收入（已有特定用途的資金收入），支出分為人員類支出、運轉類支出和特定目標類支出。編制預算時要加強各類收入與支出的有效匹配，按照收入支出的分類精準地量入為出。學?？山y(tǒng)籌支配收入主要用于學校人員類支出、運轉類支出以及學校統(tǒng)籌資金安排的必要的項目支出，同時應確保該部分支出不留資金缺口；學校不可統(tǒng)籌支配收入嚴格按照用途用于特定目標的項目支出。通過收支的有效分類，規(guī)避資金使用過程中產生結構性矛盾，充分保障學校的人員類和運轉類支出，同時防止擠占挪用專項支出資金，避免造成地方高校的隱形赤字預算。（見表2）。
（五）梳理業(yè)務流程，實現(xiàn)全過程預算管理
預算全過程管理是預算一體化管理的主要內容，強調形成預算過程的管理閉環(huán)，實現(xiàn)預算管理“順向可控，逆向可溯”的全流程管理目標。首先，地方高校應全面梳理預算管理的各業(yè)務流程，將預算申報、預算編制、預算批復、預算執(zhí)行、預算調整、跟蹤監(jiān)控、績效評價、結果反饋等各環(huán)節(jié)整合貫通，實現(xiàn)對預算過程的“順向可控”。其次，要建立預算績效管理機制，要將績效管理結果與預算調整和預算資金安排掛鉤，優(yōu)化預算資源配置，提升預算資金使用效率和政策實施效果。同時，將預算績效管理結果納入部門績效考評和干部年度考核體系，充分調動各部門履職盡責積極性，實現(xiàn)對預算管理的“逆向可溯”。打造預算全過程的管理閉環(huán)，確保業(yè)務規(guī)范得到層層落實，真正實現(xiàn)預算管理“橫向到邊、縱向到底”（見圖3）。
六、結語
地方高校全面實施預算管理一體化是對學校財務系統(tǒng)進行升級再造，執(zhí)行中需要遵循系統(tǒng)性、科學性、整體性、反饋性和開放性等基本原則，強化預算管理體系各組成部門的有機銜接，構建預算管理全流程的管理閉環(huán)，推動預算系統(tǒng)與外部環(huán)境的深度交互。地方高校通過預算管理一體化建設，圍繞“精準、剛性、平衡、績效”的預算管理目標，統(tǒng)籌利用學校資源，實現(xiàn)項目全生命周期管理，使預算資金的每一項支出都能做到“心中有數(shù)”，不僅提高花錢水平，更要提高辦事能力，以此推進地方高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
