http://www.crifs.org.cn 2008年7月14日 劉知林
[摘要] 現(xiàn)階段, 村級財(cái)務(wù)治理是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)治理中全局性、基礎(chǔ)性和根本性內(nèi)容。政府行為、村治結(jié)構(gòu)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況、村民權(quán)益意識(shí)是影響改革開放以來農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制變遷軌跡的主要變量?？紤]到我國農(nóng)村組織制度的現(xiàn)行基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性以及機(jī)制的演進(jìn)規(guī)律, 今后農(nóng)村財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制的理性變遷思路為: 創(chuàng)設(shè)與“村兩委”具有等同法律地位的財(cái)務(wù)監(jiān)督組織,構(gòu)建權(quán)力制衡的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu); 實(shí)行村代會(huì)常任制, 發(fā)揮村代會(huì)的財(cái)務(wù)決策與監(jiān)督功能。
[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村財(cái)務(wù)治理; 機(jī)制變遷; 機(jī)理; 路徑
基金項(xiàng)目: 浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)發(fā)展規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)村財(cái)務(wù)和諧治理機(jī)制研究———基于浙江的經(jīng)驗(yàn)證據(jù)(07CGGL034YBX) ”、浙江省社科聯(lián)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目“基于代理與委派制的農(nóng)村財(cái)務(wù)狀況調(diào)查及其政策建議(06Z35) ”、浙江廣播電視大學(xué)重點(diǎn)規(guī)劃項(xiàng)目“農(nóng)村財(cái)務(wù)監(jiān)管機(jī)制研究(XKT - 07Z10) ”的階段性成果。
本文中“財(cái)務(wù)”是內(nèi)涵包括會(huì)計(jì)核算與財(cái)務(wù)活動(dòng)的廣義財(cái)務(wù)概念。由此, 本文的“財(cái)務(wù)治理機(jī)制”包括會(huì)計(jì)核算治理機(jī)制與財(cái)務(wù)活動(dòng)治理機(jī)制; 本文的“農(nóng)村財(cái)務(wù)治理”意指村集體經(jīng)濟(jì)組織的, 主要依靠組織內(nèi)部的財(cái)務(wù)自我、自主治理, 有別于“企業(yè)財(cái)務(wù)管理”; 本文的“機(jī)制”是指保證一個(gè)系統(tǒng)正常運(yùn)行所具備的組織、人員、制度及相互間聯(lián)系方式的集合。
一、改革開放初期至上世紀(jì)90年代初農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制變遷的簡略描述
改革開放初期至上世紀(jì)90年代初, 我國農(nóng)村進(jìn)行了一系列影響農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制變遷的政治與經(jīng)濟(jì)體制改革。如實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制; 廢除人民公社, 建立鄉(xiāng)政府; 設(shè)立村委會(huì), 實(shí)行農(nóng)村自治, 成立村民主理財(cái)小組; 實(shí)施鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略。與上述農(nóng)村政治經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的重大變革相對應(yīng),農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制也發(fā)生了相應(yīng)變化。上世紀(jì)70年代末到80年代初期, 推行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制, 生產(chǎn)大隊(duì)的集體資產(chǎn)規(guī)模銳減, [ 1 ]農(nóng)村財(cái)務(wù)治理也趨于弱化與虛化。80年代中后期,《村民委員會(huì)組織法(試行) 》施行, 農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了自治, 村委會(huì)經(jīng)村民會(huì)議授權(quán)成了農(nóng)村財(cái)務(wù)的治理實(shí)體, 同時(shí), 設(shè)立了民主理財(cái)小組, 從法律上規(guī)定了農(nóng)村財(cái)務(wù)的監(jiān)督主體, 這是我國農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制的一次重大變遷。80年代中后期至90年代初, 村辦企業(yè)、隊(duì)辦企業(yè)、農(nóng)民聯(lián)辦企業(yè)、農(nóng)民私營企業(yè)獲得大發(fā)展, 一些實(shí)力雄厚的村莊企業(yè)成為村集體的主要經(jīng)濟(jì)支柱, ① 一些村莊企業(yè)與企業(yè)主由此進(jìn)入農(nóng)村財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu), 歷史上出現(xiàn)了村企共治的財(cái)務(wù)治理機(jī)制。
二、上世紀(jì)90年代中后期至90年代末的農(nóng)村會(huì)計(jì)核算機(jī)制及其變遷
上世紀(jì)90年代中后期至90年代末, 隨著農(nóng)村工業(yè)化與鄉(xiāng)村城市化的推進(jìn), 農(nóng)村集體資產(chǎn)存量日益擴(kuò)大, 村莊會(huì)計(jì)難以勝任復(fù)雜化的財(cái)會(huì)工作, [ 2 ]農(nóng)村財(cái)務(wù)侵害案件高頻發(fā)生, 村民維權(quán)意識(shí)日趨增強(qiáng), 在這一背景下, 我國陸續(xù)出現(xiàn)了以加強(qiáng)會(huì)計(jì)核算為主旨的會(huì)計(jì)核算治理機(jī)制變遷, 具有代表性的是: 聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制、村會(huì)計(jì)委派制、村會(huì)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制。
(一) 聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制
聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制是指在保證村集體資產(chǎn)所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)不變前提下, 依專門制度, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管部門組織各村會(huì)計(jì)定期集中到“村級會(huì)計(jì)處理中心”統(tǒng)一進(jìn)行會(huì)計(jì)辦公的一種會(huì)計(jì)治理機(jī)制。這一治理機(jī)制產(chǎn)生于我國上世紀(jì)90年代中期, 盛行于90年代中后期。實(shí)踐表明, 聯(lián)村集中會(huì)計(jì)制與原先分散于各村的村莊會(huì)計(jì)工作方式相比, 提高了會(huì)計(jì)人員的職業(yè)素質(zhì)與財(cái)務(wù)信息質(zhì)量。[ 3 ]它是對我國維持幾十年的村莊會(huì)計(jì)的第一次重大變革, 之后出現(xiàn)的村級會(huì)計(jì)代理制、委派制都是在此基礎(chǔ)上的變遷結(jié)果。
聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)下的一次強(qiáng)制性機(jī)制變遷。這一機(jī)制的運(yùn)行績效主要依賴于群體的行為自覺與天性賦稟, 也受制于群體優(yōu)勝者的知識(shí)狀況。同時(shí), 該機(jī)制缺乏會(huì)計(jì)責(zé)任人之外的監(jiān)督與約束, 這成了聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公機(jī)制向更優(yōu)機(jī)制變遷的重要緣由。
(二) 村級會(huì)計(jì)委派制
村級會(huì)計(jì)委派制是指由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一招聘財(cái)會(huì)人員, 經(jīng)集中培訓(xùn), 再委派到轄區(qū)各村開展財(cái)會(huì)工作的一種治理機(jī)制。村級會(huì)計(jì)委派制發(fā)韌于1989年的湖北省老河口市, 于1995年在全國漸行鋪開, 1999前后在陜西、廣東、江蘇、河南等省份廣泛推行。至今, 村級會(huì)計(jì)委派制與村級會(huì)計(jì)代理制構(gòu)成了我國村級會(huì)計(jì)核算最主要的兩種治理機(jī)制。
會(huì)計(jì)委派制運(yùn)作機(jī)制下, 一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立村級會(huì)計(jì)服務(wù)中心, 負(fù)責(zé)駐村會(huì)計(jì)的培訓(xùn)、委派、考評, 同時(shí)在縣(市)農(nóng)經(jīng)站設(shè)立財(cái)務(wù)總監(jiān), 負(fù)責(zé)服務(wù)中心的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。村一級設(shè)會(huì)計(jì)站, 負(fù)責(zé)具體的會(huì)計(jì)工作。駐村會(huì)計(jì)的人事關(guān)系隸屬于會(huì)計(jì)服務(wù)中心。[ 4 ]。村級會(huì)計(jì)委派制是委托代理理論和管理者財(cái)務(wù)思想在農(nóng)村財(cái)務(wù)治理中的運(yùn)用。相比于聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制, 委派制強(qiáng)化了來自管理與業(yè)務(wù)部門的監(jiān)督和指導(dǎo)。下面筆者試結(jié)合委托代理理論與制度變遷理論, 分析會(huì)計(jì)委派機(jī)制的變遷原因:
1. 作為事實(shí)委托人的政府擁有比村民更強(qiáng)的信息、知識(shí)與談判力優(yōu)勢;
2. 政府具有承擔(dān)高額代理與監(jiān)督成本的能力;
3. 通過選拔、培訓(xùn)、考核、委任財(cái)務(wù)監(jiān)理等激勵(lì)與約束行為, 減低了代理的敗德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇可能性;
4. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)部門等政府精英與村級會(huì)計(jì)服務(wù)中心、會(huì)計(jì)站等業(yè)務(wù)精英的協(xié)同參與, 提高了委托人的理性程度和博弈規(guī)則的效率。
基于上述原因, 村級會(huì)計(jì)委派制獲得了比傳統(tǒng)的村莊會(huì)計(jì)或聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公制更高的運(yùn)行績效。戴維斯與諾斯研究認(rèn)為: 在制度變遷過程中, “一個(gè)政府的強(qiáng)制性方案可能會(huì)產(chǎn)生極高的收益?！盵 5 ]鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)委派制是政府憑借管理者身份與強(qiáng)制力對村級會(huì)計(jì)代理行為的權(quán)力救濟(jì)。政府為此承擔(dān)了主要的組織、運(yùn)行與監(jiān)督成本, 但取得了變遷的規(guī)模效益,從而擴(kuò)大了機(jī)制變遷的總績效, 最終完成了財(cái)務(wù)核算機(jī)制從依靠內(nèi)部力量到借助外部力量的一次變遷。
(三) 村級會(huì)計(jì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 委托代理制
村級會(huì)計(jì)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 代理制是在保證村集體經(jīng)濟(jì)組織所有權(quán)、使用權(quán)、審批權(quán)、監(jiān)督權(quán)不變前提下, 經(jīng)村民會(huì)議授權(quán),由村集體委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)代理中心進(jìn)行會(huì)計(jì)代理的一種治理機(jī)制。這一機(jī)制最初發(fā)端于1998年的浙江慈溪, 并于2002年在全國鋪開。它是浙江、福建、山東、遼寧、河北等省份農(nóng)村的主要核算機(jī)制。實(shí)踐表明, 這一機(jī)制明顯提高了農(nóng)村財(cái)務(wù)治理的規(guī)范化水平, 尤其使財(cái)務(wù)的預(yù)算、控制、決策與披露功能得到了有效發(fā)揮, 也使財(cái)務(wù)公開成為可能。[ 6 ]村級會(huì)計(jì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理制實(shí)質(zhì)是通過業(yè)務(wù)代理加強(qiáng)會(huì)計(jì)外部監(jiān)督。下面筆者試對該核算機(jī)制的變遷機(jī)理作一分析。
1. 會(huì)計(jì)主體單位與業(yè)務(wù)處理單位分離以及代理會(huì)計(jì)的人事福利由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)的機(jī)制設(shè)計(jì), 擺脫了財(cái)務(wù)受托責(zé)任人對會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)處理的干擾, 也由此割斷了財(cái)務(wù)受托人與財(cái)會(huì)人員間的人事與經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。
2. 突破了機(jī)制變遷中的成本障礙。由政府組織這一機(jī)制變遷, 并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代理中心處理村會(huì)計(jì)工作, 由政府承擔(dān)了機(jī)制變遷的組織與運(yùn)行成本, 從而突破了機(jī)制變遷中的成本障礙。
3. 治理機(jī)制中引進(jìn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)計(jì)代理中心, 其功能類似于委派制中農(nóng)村會(huì)計(jì)服務(wù)中心, 屬于代表政府的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如此, 政府因其強(qiáng)制力與比較優(yōu)勢可以減少機(jī)制變遷總成本, 克服了村民無力承擔(dān)昂貴監(jiān)督成本的難題, 同時(shí), 政府可以獲得這一變遷帶來的剩余收益(如財(cái)務(wù)治理趨向規(guī)范與緩和農(nóng)村矛盾給政府帶來的利益) 。機(jī)制創(chuàng)新帶給政府的凈收益, 最終成為促成這一機(jī)制變遷的動(dòng)力源。
三、改革開放以來農(nóng)村財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制及其變遷———以浙江為例
近年來, 隨著浙江農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施, 村集體資產(chǎn)存量與村集體收入日益增長, 這意味著權(quán)力租金與交易費(fèi)用也隨之增長。與此同時(shí), 村民的權(quán)益保障意識(shí)日益增強(qiáng), 從而對村集體財(cái)務(wù)治理提出了新課題。進(jìn)入21世紀(jì), 走在農(nóng)村改革前列的浙江農(nóng)村涌現(xiàn)了一系列以治理農(nóng)村財(cái)務(wù)為主兼治其他的財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制。從數(shù)據(jù)可得性與地緣關(guān)系考慮, 下面筆者以浙江為例, 對富有創(chuàng)新特質(zhì)與運(yùn)行績效的一些農(nóng)村財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制及其變遷進(jìn)行分析, 以期從變遷路徑中獲得機(jī)制的完善思路。
(一) 村務(wù)(財(cái)務(wù)) 民主議事機(jī)制
村務(wù)(財(cái)務(wù)) 民主議事機(jī)制產(chǎn)生于1999年的浙江溫嶺。該議事機(jī)制下, 由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委、村民代表聯(lián)合召開民主議事會(huì), 對財(cái)務(wù)收支、土地征用款分配等問題進(jìn)行討論表決,經(jīng)各方充分權(quán)衡、博弈形成代表多數(shù)民意的決議, 最終在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督下施行。據(jù)調(diào)查顯示, 該機(jī)制運(yùn)行取得了明顯的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)績效, 并榮獲第二屆中國地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)。下面試分析村務(wù)(財(cái)務(wù)) 民主議事機(jī)制的變遷機(jī)理:
1. “源于民”的變遷推力。民主議事制由具有參政能力、能代表民意的村民代表參與決策, 賦予村民代表與村兩委同等的表決權(quán), 由此實(shí)現(xiàn)了由“指令式”治理到“商討式”治理的變遷。同時(shí), 所議財(cái)務(wù)事項(xiàng)都源于“民意”, 決議汲取“民智”, 維護(hù)“民權(quán)民益”, 從而使該機(jī)制具有廣泛民意基礎(chǔ)而獲得持續(xù)變遷推動(dòng)力。
2. “源于政府”的機(jī)制運(yùn)行力。村民議事制下的財(cái)務(wù)決議由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督實(shí)施, 從而獲得了執(zhí)行強(qiáng)制力, 得到了政府對執(zhí)行力的救濟(jì), 從而保證了機(jī)制的運(yùn)行績效。
3. 為財(cái)務(wù)制衡治理創(chuàng)設(shè)了富有效力的運(yùn)作平臺(tái)。村民議事會(huì)是一個(gè)政府、村委會(huì)與村民相互制衡的平等博弈平臺(tái),也治理代理人與被代理人、管理者與代理者之間的日常談判渠道, 議事便捷靈活而成本低廉, 使這一機(jī)制比先前議事組織更具運(yùn)作效力。
(二) 財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究機(jī)制
2002年以來, 浙江省瑞安、余杭、衢江、仙居等地農(nóng)村創(chuàng)新了行之有效的農(nóng)村財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究機(jī)制。其中最有代表性的是瑞安財(cái)務(wù)治理過錯(cuò)行為賠償制和余杭財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究制。[ 7 ]?，F(xiàn)實(shí)中, 因村集體的自治性質(zhì)與部分村干部的非黨員身份, 對一些財(cái)務(wù)違法與過錯(cuò)行為難以啟動(dòng)司法程序。鑒于此,2002年5月, 瑞安市司法局、村民代表、村委會(huì)與村民主理財(cái)小組通過多次博弈談判, 最終創(chuàng)設(shè)了村級財(cái)務(wù)治理新機(jī)制。該機(jī)制的主要功能是對村委會(huì)及其成員的財(cái)務(wù)過錯(cuò)行為厘定責(zé)任形式、處理程序與賠償數(shù)額。[ 8 ]
2005年10月, 浙江余杭區(qū)創(chuàng)設(shè)了與瑞安過錯(cuò)賠償制類似但比后者更為有效的財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究機(jī)制。該機(jī)制的核心是, 設(shè)計(jì)了村財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人、村助理會(huì)計(jì)、代理中心會(huì)計(jì)、農(nóng)經(jīng)站長、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道分管領(lǐng)導(dǎo)等財(cái)務(wù)責(zé)任人的政治與經(jīng)濟(jì)責(zé)任追究辦法。[ 9 ]2007年的問卷調(diào)查顯示, 瑞安、余杭兩地的財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究制都取得了良好的運(yùn)行績效, 其中余杭農(nóng)村財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究制得到了農(nóng)業(yè)部的充分肯定, 并向全國推廣。
下面筆者就財(cái)務(wù)治理責(zé)任追究制的變遷機(jī)理作一分析:
1. 因信息不對稱、行為的不可觀察以及行為主體目標(biāo)的不一致, 政府對村委會(huì)、村會(huì)計(jì)、代理會(huì)計(jì)的監(jiān)督成本非常高而往往選擇放棄過程監(jiān)督。而實(shí)施責(zé)任追究是政府對財(cái)務(wù)行為的事后控制, 借此減低信息租金, 保證機(jī)制變遷成效。
2. 代理行為的行政與經(jīng)濟(jì)約束制約了道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇。之前的財(cái)務(wù)過錯(cuò)責(zé)任擔(dān)當(dāng)常常是有名無實(shí), 難見成效。兩地的治理責(zé)任追究機(jī)制設(shè)計(jì)了數(shù)倍于權(quán)力租金的經(jīng)濟(jì)制裁與相應(yīng)行政處罰,并以政府強(qiáng)制力保證實(shí)施。事實(shí)證明, 兩地的財(cái)務(wù)責(zé)任人對這一約束措施的反應(yīng)十分敏感。違約責(zé)任帶來的行政與經(jīng)濟(jì)處罰遠(yuǎn)高于違約酬金, 使財(cái)務(wù)違約報(bào)酬率為負(fù), 從而有效制約了行為人的道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇。
(三) 村務(wù)(財(cái)務(wù)) 監(jiān)委會(huì)治理機(jī)制
2004年6月, 針對農(nóng)村財(cái)務(wù)治理存在的問題, 浙江武義縣紀(jì)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委會(huì)、村民經(jīng)多次談判創(chuàng)設(shè)了“一個(gè)組織, 二套制度”的治理機(jī)制。一個(gè)組織是指以財(cái)務(wù)監(jiān)督為主旨的村務(wù)(財(cái)務(wù)) 監(jiān)督委員會(huì), 二套制度是指《村務(wù)(財(cái)務(wù)) 管理制度》與《村務(wù)(財(cái)務(wù)) 監(jiān)督制度》。在該治理機(jī)制下, 村監(jiān)會(huì)有權(quán)廢止村委會(huì)決定; 可對不稱職村委啟動(dòng)罷免程序; 可對專項(xiàng)問題提請村委會(huì)聽證; 對村委會(huì)拒絕聽證行為, 可向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道申請權(quán)力救濟(jì)。[ 10 ]該機(jī)制內(nèi)容可概括為:“政府引導(dǎo), 村代會(huì)授權(quán)、村委會(huì)實(shí)施、村監(jiān)委監(jiān)督”。①
下面試分析武義村監(jiān)委治理機(jī)制的變遷機(jī)理:
1. 機(jī)制變遷的源動(dòng)力。村監(jiān)委治理機(jī)制的變遷動(dòng)力, 一是源自村民對自身權(quán)益的強(qiáng)力訴求(之前曾有村民多次、較大規(guī)模上訪) ; 二是來自政府對解決村治危機(jī)、降低執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切愿望。
2. 政府的組織創(chuàng)新力。村監(jiān)委是在缺乏法律依據(jù)情況下, 由紀(jì)委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織與引導(dǎo)下設(shè)立的, 政府為這一機(jī)制變遷提供了良好的先決條件。
3. 機(jī)制創(chuàng)新績效大于創(chuàng)新成本。制度變遷理論認(rèn)為, 只有當(dāng)制度創(chuàng)新的預(yù)期績效大于預(yù)期成本時(shí), 行為主體才會(huì)推動(dòng)制度變遷。[ 11 ]村監(jiān)會(huì)運(yùn)行機(jī)制中關(guān)于權(quán)力公授、罷免程序、糾錯(cuò)程序和權(quán)力救濟(jì)的制度安排, 大大減低了機(jī)制的運(yùn)行成本。據(jù)該縣后陳村的調(diào)查數(shù)據(jù), 2005年后陳村村監(jiān)委機(jī)制的運(yùn)行成本是4956 元, 但卻帶來112 萬元的治理效益。[ 12 ]從2004年到2007年, 全縣的農(nóng)村財(cái)務(wù)信訪量分別比上年下降了72%、54.4%、12.4%、6% , 至今基本實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)零上訪。
4. 機(jī)制運(yùn)行的持續(xù)動(dòng)力。在村監(jiān)委治理機(jī)制下, 村監(jiān)委是一個(gè)與“村兩委”同等政治地位的監(jiān)督組織, 而村委會(huì)只是一個(gè)純粹的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。由此, 村民通過村監(jiān)委傳導(dǎo)財(cái)務(wù)治理意志, 使村民的治理參與由選舉延伸到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程。這使該機(jī)制充分體現(xiàn)了民意, 從而獲得了機(jī)制運(yùn)行的持續(xù)動(dòng)力。
5. 創(chuàng)設(shè)了互為制衡的、邊界清晰的權(quán)力關(guān)系。村監(jiān)委權(quán)力由村代會(huì)公授, 委員由村代會(huì)直選, 村監(jiān)委依制行權(quán), 實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村財(cái)務(wù)由“內(nèi)部監(jiān)督”向“外部監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。同時(shí),在這一機(jī)制框架下, 財(cái)務(wù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)有著清晰的邊界, “三權(quán)”在同一機(jī)制框架內(nèi)各司其責(zé)并互為制衡。我國現(xiàn)階段農(nóng)村財(cái)務(wù)治理存在的一個(gè)普遍現(xiàn)象是: 因權(quán)力缺乏制衡、權(quán)力邊界不清、組織與制度供給不足、悖離民意、交易費(fèi)用高昂等而導(dǎo)致治理機(jī)制變遷失敗。而武義縣村監(jiān)委機(jī)制較好地解決了上述問題。從村監(jiān)委機(jī)制運(yùn)行3年來的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)績效考察, 該機(jī)制對我國村治結(jié)構(gòu)的新一輪變革具有重大的借鑒價(jià)值, 是我國農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制變遷史上的一個(gè)里程碑。
四、基本結(jié)論與建議
1. 改革開放以來, 我國農(nóng)村財(cái)務(wù)治理機(jī)制變遷與農(nóng)村政策、農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段以及村民的治理參與意識(shí)存在密切聯(lián)系。
2. 農(nóng)村會(huì)計(jì)核算機(jī)制從村莊會(huì)計(jì)到聯(lián)村會(huì)計(jì)集中辦公再到會(huì)計(jì)委派制最終到會(huì)計(jì)代理制的路徑變遷, 政府干預(yù)漸次增強(qiáng), 機(jī)制運(yùn)行績效也趨提高; 以浙江為樣本的財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制從民主理財(cái)小組到民主議事制再到財(cái)務(wù)責(zé)任追究制最終到監(jiān)委會(huì)制度的路徑變遷, 民主程度總體漸次趨高,權(quán)力制衡趨強(qiáng), 治理績效趨優(yōu)。是政府引導(dǎo)型向村民主型的漸進(jìn)式變遷, 也是虛化放任治理向組織化、制度化治理的漸進(jìn)式變遷。
3. 核算與制衡治理機(jī)制的每一次成功變遷, 都得力于政府部門適時(shí)介入與適當(dāng)推動(dòng)(不是越位包辦) 。這表明“民意訴求+政府牽引”的誘制性變遷是當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)治理變遷的優(yōu)選解。政府的重視和全程參與是機(jī)制向優(yōu)變遷的重要條件,但政府行為須遵循“民意”, 汲取“民智”, 合乎“民心”。
4. 政府代辦的會(huì)計(jì)核算治理機(jī)制不符合農(nóng)村自治要義。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期特點(diǎn)與制度效應(yīng)的遞減規(guī)律要求, 運(yùn)行十多年的現(xiàn)行會(huì)計(jì)核算機(jī)制已到了調(diào)整、轉(zhuǎn)型與升級時(shí)期,應(yīng)向著體現(xiàn)村莊自治、強(qiáng)化民主監(jiān)督、保障信息質(zhì)量的方向變遷與完善。
5. 基于上述機(jī)制變遷分析, 考慮到我國農(nóng)村組織制度的現(xiàn)行基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的階段性以及機(jī)制的演進(jìn)規(guī)律, 透露出財(cái)務(wù)制衡治理機(jī)制的理性變遷思路: 一是創(chuàng)設(shè)與“村兩委”具有等同法律地位的財(cái)務(wù)監(jiān)督組織, 構(gòu)建權(quán)力制衡的財(cái)務(wù)治理結(jié)構(gòu); 二是實(shí)行村代會(huì)常任制, 發(fā)揮村代會(huì)的財(cái)務(wù)決策與監(jiān)督功能。
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文章來源：經(jīng)濟(jì)體制改革 （責(zé)任編輯： XL）
