作者：江龍
財(cái)政研究2001.11
公共財(cái)政下財(cái)政監(jiān)督產(chǎn)生的理論溯源
江龍
一、國家、政府與公共受托責(zé)任
政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科從不同的角度分析了國家的起源，但最有影響的主要有兩種：一種是社會(huì)契約理論；另一種是掠奪或剝削論。
關(guān)于國家的起源社會(huì)契約理論有著悠久的歷史，它也是西方主流財(cái)政理論依據(jù)和基礎(chǔ)。以霍布斯、洛克、盧梭等人為代表的社會(huì)契約論認(rèn)為，國家是公民達(dá)成契約的結(jié)果．它要為公民服務(wù)，契約的達(dá)成是多重博弈的結(jié)果。由于契約限定著每個(gè)人相對(duì)他人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，因而它對(duì)經(jīng)濟(jì)增長來說十分重要。社會(huì)分工及協(xié)作受契約與交易費(fèi)的約束，契約的有效性制約著社會(huì)分工向縱深方面的發(fā)展，制度也就成為人與人之間關(guān)系的某種“契約形式”或“契約關(guān)系”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從某種程度上講就是一種契約經(jīng)濟(jì)。假設(shè)沒有國家，那么契約實(shí)施的交易費(fèi)用將相當(dāng)高，以致于過高的交易費(fèi)用將使任何契約都失去意義。
國家掠奪論或剝削論認(rèn)為，國家是某一集團(tuán)或階級(jí)的代理者，它的作用是代表該集團(tuán)或階級(jí)的利益向其他集團(tuán)或階級(jí)的成員榨取收入。掠奪性的國家將界定一套產(chǎn)權(quán)，使權(quán)力集團(tuán)的收益最大化而無視它對(duì)社會(huì)整體福利的影響，即這種產(chǎn)權(quán)制度對(duì)某一權(quán)力集團(tuán)是有益的，但并不能促進(jìn)整個(gè)社會(huì)效率的提高。從長期來看，這必然演變成無效率產(chǎn)權(quán)。
以上兩種理論所說的國家都在歷史和現(xiàn)實(shí)中找到佐證，但它們均不能涵蓋歷史和現(xiàn)實(shí)中的所有國家形式，因而不具有一般性和普遍性。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將這兩種理論有機(jī)地統(tǒng)一起來，從理論推演的角度看，國家?guī)в小捌跫s”和“掠奪”的雙重屬性。道格拉斯·C·諾斯提出了有關(guān)國家的“暴力潛能分配論”。所謂“暴力潛能”是指這樣一個(gè)范疇，它既包括軍隊(duì)、警察、監(jiān)獄等暴力工具，也包括權(quán)威、特權(quán)、壟斷機(jī)等無形資產(chǎn)。諾斯認(rèn)為，若暴力潛能在公民之間進(jìn)行平等分配，便產(chǎn)生契約性的國家；若這樣的分配是不平等的，便產(chǎn)生了掠奪性的國家，由此出現(xiàn)統(tǒng)治者和被統(tǒng)治者，即掠奪者和被掠奪者。
不同于市場(chǎng)和企業(yè)的是，國家的特點(diǎn)是它的強(qiáng)制性，即國家是在暴力方面有比較優(yōu)勢(shì)的組織，這種強(qiáng)制性的后盾是國家暴力。換言之，國家暴力是對(duì)付暴力的暴力，是一種對(duì)付非法暴力的合法暴力，這種合法性起源于每個(gè)人捍衛(wèi)自己權(quán)益，抵御別人侵害的合法權(quán)利。因此，國家暴力只有在能夠?qū)崿F(xiàn)某種社會(huì)合作，并且比其他制度（如市場(chǎng)和其他組織）更有效時(shí)，才被采用。國家暴力資源之所以能更有效地使用，在于其能達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)和防止“搭便車”問題。例如，在一個(gè)可能遭到襲擊的社區(qū)中怎樣建立防御體系的問題，“安全”對(duì)社區(qū)中的每一個(gè)成員來說都是“公共品”。如果用市場(chǎng)機(jī)制的方法來購買“安全”就有可能失敗，因?yàn)椤鞍踩币坏┍惶峁?，?duì)社區(qū)的所有成員都無法排除其中任何人享受或者說排他的成本特別大而無法實(shí)施。顯然肯定有人會(huì)采取“搭便車”的行為：不為“安全”付費(fèi)也享受安全的好處。這樣一來，整個(gè)社區(qū)會(huì)因此不能建立起有效的防御體系。這時(shí)，采取國家提供的形式，強(qiáng)制性地要求每個(gè)成員為“安全”付費(fèi)即納稅，解決“搭便車”問題就有了一種有效辦法。同時(shí)我們可以得出結(jié)論：稅收是對(duì)國家提供公共品成本的補(bǔ)償，或者說是為國家提供公共品所進(jìn)行的融資。公眾通過繳稅委托國家經(jīng)營（生產(chǎn)、購買、管理）公共品。當(dāng)然，國家不是按每個(gè)納稅人從公共品中享受到的利益的多少來征稅，即不存在市場(chǎng)交換中那種一對(duì)一的交換關(guān)系。但生活在國家中的每一成員如離開國家提供的公共品是難以生存的，他總是會(huì)或多或少地從公共品中受益。因而，即使他得到利益的多少與他交納稅收的多少可能是不對(duì)稱的，但他理應(yīng)為公共品提供費(fèi)用。換個(gè)角度看，如果把納稅人作為一個(gè)整體來對(duì)待，國家征稅的多少與納稅人從公共品享用中得到利益則大體上是對(duì)稱的。
以上分析易見，公眾對(duì)公共品的需要決定了國家的存在，國家的存在是通過國家職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)的，而國家的職能又是由各級(jí)政府組織來承擔(dān)的，它具體包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。立法機(jī)關(guān)制定和頒發(fā)法律，司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對(duì)案件的審理、判決、執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)履行安全防務(wù)、經(jīng)濟(jì)管理等職能?？傊?，政府組織承擔(dān)著為公眾提供包括制度、秩序、物品和勞務(wù)等在內(nèi)的公共品的職能。（這里公共品指有形的公共品和無形的公共品）。由此可見，政府實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)國家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著一種公共受托責(zé)任。
在我國，一切權(quán)力屬于人民。國家的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，它們擁有立法和監(jiān)督執(zhí)行的雙重權(quán)力，并直接向人民群眾負(fù)責(zé)，即“議行合一”。具體來說，在人民代表大會(huì)制度下，國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府是人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使行政權(quán)，人民法院行使審判權(quán)，人民檢查院行使檢察權(quán)，它們的設(shè)置、職責(zé)、權(quán)限、活動(dòng)原則均依照人大制定和頒布的憲法、法律規(guī)定去行使，并向人大負(fù)責(zé)，體現(xiàn)人民的意愿，履行公共受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任。
二、委托一代理關(guān)系與政府組織的“激勵(lì)不足”
由上述分析可以得出這樣的結(jié)論。政府就是國家的代理機(jī)構(gòu)，政府由人民選舉產(chǎn)生，接受人民委托，代理人民執(zhí)行公共事務(wù)，承擔(dān)公共受托責(zé)任，亦即提供公共品，而人民向政府納稅，這樣在人民與政府之間及政府組織內(nèi)部間便構(gòu)成了委托一代理關(guān)系。它的特點(diǎn)是，一個(gè)財(cái)產(chǎn)所有者委托財(cái)產(chǎn)經(jīng)營管理者，而經(jīng)營管理者繼而代理財(cái)產(chǎn)所有者行使職權(quán)將一部分財(cái)產(chǎn)交給下級(jí)經(jīng)營管理者進(jìn)行管理經(jīng)營，如此下去，從而出現(xiàn)多重委托一代理關(guān)系。如國務(wù)院再委托其各部委，直至到下屬各國有企業(yè)。
其實(shí)，委托一代理概念作為一種制度最早是出現(xiàn)在法律規(guī)定中，1804年的法國民法典、1890年的德國民法典及1986年的我國《民法通則》對(duì)委托一代理作出了不同程度的規(guī)定。在法律上，代理是一種民事法律關(guān)系，代理人以委托人的名義，為委托人利益，在代理權(quán)限內(nèi)與第三人進(jìn)行的法律行為，這種行為的法律效果直接由委托人承受。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，最早提出委托一代理關(guān)系概念的羅斯（Ross）他對(duì)委托代理關(guān)系作了這樣解釋：如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生。詹森（Jensen）和麥克林(Meeckling)的定義是：“一個(gè)或一些人候托人)委托其他人（代理人）根據(jù)委托人利益從事某些活動(dòng)，并相應(yīng)地授予代理人某些決策權(quán)的契約”。由此可見，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關(guān)系，從產(chǎn)生和責(zé)任要求來看，性質(zhì)是相同的。無論何種層級(jí)形態(tài)類型的委托一代理關(guān)系，委托人都預(yù)期，同時(shí)代理人有責(zé)任（因委托人要付酬給代理人，雙方存在顯性或隱性的契約關(guān)系），通過代理人的代理行為實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化目標(biāo)。
然而，依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)人行為的假設(shè)：“效用最大化”，“有限理性”和“機(jī)會(huì)主義”，并且代理人與委托人不是同一個(gè)人，因此二者的目標(biāo)函數(shù)不完全一致，常常是有沖突的，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，代理人有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，這樣便會(huì)出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象也被稱為代理人問題。大量的研究表明，解決代理人問題的總體思路有兩條，一是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，二是建立監(jiān)督機(jī)制。前者是企業(yè)理論重點(diǎn)研究的問題。
在企業(yè)中，通過分析企業(yè)組織結(jié)構(gòu)中的委托代理關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)、合理的公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)出一種契約，使股東與經(jīng)理人的利益目標(biāo)趨于一致，在經(jīng)理人實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)最大化的同時(shí)，使委托人的利益最大化，即利潤最大化，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，來解決股東（所有者）和經(jīng)理人（經(jīng)營者）之間存在的代理人問題，其研究重點(diǎn)是如何建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制。而后者卻是本文探討的主題。嚴(yán)格地說，企業(yè)委托一代理理論并不完全適用于解釋政府組織的委托一代理關(guān)系。因?yàn)檫@一理論最基本的假定是存在著一個(gè)真正的所有者，這個(gè)所有者愿意并有能力激勵(lì)和約束代理人，以防止自身權(quán)益的流失。但是，對(duì)全民委托政府組織經(jīng)營的公共品——國家財(cái)產(chǎn)形式來說，盡管在理論上每個(gè)人都可以稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個(gè)人是在行使委托權(quán)的委托人。如前所述，正是由于公共品與私人品的性質(zhì)差異，決定了公共品必須要由政府組織來經(jīng)營管理，由于政府組織與企業(yè)組織的結(jié)構(gòu)安排差異，決定了政府組織系統(tǒng)內(nèi)解決代理人問題的辦法主要是依靠建立監(jiān)督機(jī)制，而不主要依靠激勵(lì)機(jī)制，即政府組織存在“激勵(lì)不足”，而是“監(jiān)督有效”。理由如下：
1．從政府組織性質(zhì)來看，政府組織缺乏貨幣收益表現(xiàn)，至少?zèng)]有企業(yè)意義上的股權(quán)。首先，政府組織的初始委托人——社會(huì)公眾追求的目標(biāo)是公共品享用的最大化，這種效用難以用貨幣來度量，是一種精神和物質(zhì)的感受。而企業(yè)的初始委托人——股東追求的是利潤最大化，卻可以用貨幣來度量。其次，政府組織是由官員組成，官員成為實(shí)際代理人，在效用最大化的行為假設(shè)下，官員的目標(biāo)完全可能是權(quán)力最大化，或出現(xiàn)尋租行為，或追求的是政權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)效益，政府機(jī)關(guān)往往表現(xiàn)為預(yù)算規(guī)模的最大化，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”。而企業(yè)經(jīng)理人員的目標(biāo)直接表現(xiàn)為獲酬的最大化。再次，制度規(guī)定，政府組織控制的金錢歸屬國家，形式為全民所有。官員實(shí)行的是工薪制，具有嚴(yán)格的限制，它不能象企業(yè)可以利用股利分紅、股票期權(quán)和高額資金等激勵(lì)機(jī)制，來充分地刺激個(gè)人努力工作的積極性。與官員的工資受限相反的是，企業(yè)經(jīng)理人的報(bào)酬在理論上是無限制、不封頂?shù)摹Ｔ斐蛇@種差異的一個(gè)重要原因是，公共品的產(chǎn)出效益無法用貨幣來度量，官員的業(yè)績也就無法通過貨幣來量化，進(jìn)而難以用薪水的高低差異體現(xiàn)其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官員的報(bào)酬就無法起到象企業(yè)組織經(jīng)理人員的報(bào)酬那種顯著的刺激作用，去激勵(lì)代理人努力工作。
2．從公共產(chǎn)權(quán)特征看，政府組織無法解決代理人“激勵(lì)相容”問題。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對(duì)公共產(chǎn)權(quán)解釋為：具有不可分性、非排他性、外部性和不可轉(zhuǎn)讓性等顯著特征。公共產(chǎn)權(quán)的這一特性顯然有別于其它產(chǎn)權(quán)，如公司產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)。在私有產(chǎn)權(quán)中，具典型的可分割、可分離、可轉(zhuǎn)讓的屬性，使不同的要素所有者合作組織參加現(xiàn)代股份公司的生產(chǎn)活動(dòng)成為可能。因而，在公司產(chǎn)權(quán)中，當(dāng)股東不滿意公司經(jīng)營的現(xiàn)狀或急需股票變現(xiàn)時(shí)，就可在股市上出讓股票；股東也可采用“用腳投票”的方式對(duì)公司法人的經(jīng)營決策實(shí)施有效的股權(quán)約束。進(jìn)一步說，為了緩解代理人問題，達(dá)到“激勵(lì)相容”，可以實(shí)行剩余索取權(quán)的分享。然而，這一切對(duì)公共產(chǎn)權(quán)來說都無的契約”。由此可見，經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關(guān)系，從產(chǎn)生和責(zé)任要求來看，性質(zhì)是相同的。無論何種層級(jí)形態(tài)類型的委托－代理關(guān)系，委托人都預(yù)期，同時(shí)代理人有責(zé)任（因委托人要付酬給代理人，雙方存在顯性或隱性的契約關(guān)系），通過代理人的代理行為實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化目標(biāo)。
然而，依據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)人行為的假設(shè)：“效用最大化”，“有限理性”和“機(jī)會(huì)主義”，并且代理人與委托人不是同一個(gè)人，因此二者的目標(biāo)函數(shù)不完全一致，常常是有沖突的，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，代理人有可能偏離委托人的目標(biāo)函數(shù)，這樣便會(huì)出現(xiàn)代理人損害委托人利益的現(xiàn)象，這種現(xiàn)象也被稱為代理人問題。大量的研究表明，解決代理人問題的總體思路有兩條，一是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制，二是建立監(jiān)督機(jī)制。前者是企業(yè)理論重點(diǎn)研究的問題。在企業(yè)中，通過分析企業(yè)組織結(jié)構(gòu)中的委托代理關(guān)系，構(gòu)建科學(xué)、合理的公司治理結(jié)構(gòu)，設(shè)計(jì)出一種契約，使股東與經(jīng)理人的利益目標(biāo)趨于一致，在經(jīng)理人實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)最大化的同時(shí)，使委托人的利益最大化，即利潤最大化，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，來解決股東（所有者）和經(jīng)理人（經(jīng)營者）之間存在的代理人問題，其研究重點(diǎn)是如何建立一種有效的激勵(lì)機(jī)制。而后者卻是本文探討的主題。嚴(yán)格地說，企業(yè)委托一代理理論并不完全適用于解釋政府組織的委托一代理關(guān)系。因?yàn)檫@一理論最基本的假定是存在著一個(gè)真正的所有者，這個(gè)所有者愿意并有能力激勵(lì)和約束代理人，以防止自身權(quán)益的流失。但是，對(duì)全民委托政府組織經(jīng)營的公共品——國家財(cái)產(chǎn)形式來說，盡管在理論上每個(gè)人都可以稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個(gè)人是在行使委托權(quán)的委托人。如前所述，正是由于公共品與私人品的性質(zhì)差異，決定了公共品必須要由政府組織來經(jīng)營管理，由于政府組織與企業(yè)組織的結(jié)構(gòu)安排差異，決定了政府組織系統(tǒng)內(nèi)解決代理人問題的辦法主要是依靠建立監(jiān)督機(jī)制，而不主要依靠激勵(lì)機(jī)制，即政府組織存在“激勵(lì)不足”，而是“監(jiān)督有效”。理由如下：
1．從政府組織性質(zhì)來看，政府組織缺乏貨幣收益表現(xiàn)，至少?zèng)]有企業(yè)意義上的股權(quán)。首先，政府組織的初始委托人——社會(huì)公眾追求的目標(biāo)是公共品享用的最大化，這種效用難以用貨幣來度量，是一種精神和物質(zhì)的感受。而企業(yè)的初始委托人——股東追求的是利潤最大化，卻可以用貨幣來度量。其次，政府組織是由官員組成，官員成為實(shí)際代理人，在效用最大化的行為假設(shè)下，官員的目標(biāo)完全可能是權(quán)力最大化，或出現(xiàn)尋租行為，或追求的是政權(quán)的穩(wěn)固和社會(huì)效益，政府機(jī)關(guān)往往表現(xiàn)為預(yù)算規(guī)模的最大化，強(qiáng)調(diào)“穩(wěn)定壓倒一切”。而企業(yè)經(jīng)理人員的目標(biāo)直接表現(xiàn)為薪酬的最大化。再次，制度規(guī)定，政府組織控制的金錢歸屬國家，形式為全民所有。官員實(shí)行的是工薪制，具有嚴(yán)格的限制，它不能象企業(yè)可以利用股利分紅、股票期權(quán)和高額資金等激勵(lì)機(jī)制，來充分地刺激個(gè)人努力工作的積極性。與官員的工資受限相反的是，企業(yè)經(jīng)理人的報(bào)酬在理論上是無限制、不封頂?shù)?。造成這種差異的一個(gè)重要原因是，公共品的產(chǎn)出效益無法用貨幣來度量，官員的業(yè)績也就無法通過貨幣來量化，進(jìn)而難以用薪水的高低差異體現(xiàn)其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官員的報(bào)酬就無法起到象企業(yè)組織經(jīng)理人員的報(bào)酬那種顯著的刺激作用，去激勵(lì)代理人努力工作。
2．從公共產(chǎn)權(quán)特征看，政府組織無法解決代理人“激勵(lì)相容”問題?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對(duì)公共產(chǎn)權(quán)解釋為：具有不可分性、非排他性、外部性和不可轉(zhuǎn)讓性等顯著特征。公共產(chǎn)權(quán)的這一特性顯然有別于其它產(chǎn)權(quán)，如公司產(chǎn)權(quán)、私有產(chǎn)權(quán)。在私有產(chǎn)權(quán)中，具典型的可分割、可分離、可轉(zhuǎn)讓的屬性，使不同的要素所有者合作組織參加現(xiàn)代股份公司的生產(chǎn)活動(dòng)成為可能。因而，在公司產(chǎn)權(quán)中，當(dāng)股東不滿意公司經(jīng)營的現(xiàn)狀或急需股票變現(xiàn)時(shí)，就可在股市上出讓股票；股東也可采用“用腳投票”的方式對(duì)公司法人的經(jīng)營決策實(shí)施有效的股權(quán)約束。進(jìn)一步說，為了緩解代理人問題，達(dá)到“激勵(lì)相容”，可以實(shí)行剩余索取權(quán)的分享。然而，這一切對(duì)公共產(chǎn)權(quán)來說都無法進(jìn)行。相反，在公共產(chǎn)權(quán)運(yùn)行中，往往遭到被侵蝕，表現(xiàn)為使用的“公地悲劇”，消費(fèi)的“搭便車”，生產(chǎn)中的“偷懶”和“內(nèi)部人控制”嚴(yán)重。因此，在公共產(chǎn)權(quán)的“激勵(lì)不足”中，加強(qiáng)對(duì)其內(nèi)、外部監(jiān)督就必不可少。
3．從管理學(xué)角度看，公共權(quán)力的激勵(lì)作用有限。在我國，權(quán)力是人民的信任與賦予，是一種體現(xiàn)為人民服務(wù)的工具或手段。但在經(jīng)濟(jì)人的有限理性和“機(jī)會(huì)主義”行為假設(shè)下，掌握權(quán)力可以滿足官員的不同需要：一是在一定程度上滿足官員個(gè)人施展其才能，體現(xiàn)其“精忠報(bào)國”的自我實(shí)現(xiàn)的需要；二是滿足控制他人或感覺優(yōu)越于他人，感覺自己處于負(fù)責(zé)地位的權(quán)力需要；三是使得官員具有職位特權(quán)，享受“在職消費(fèi)”，給官員帶來正規(guī)報(bào)酬以外的物質(zhì)利益滿足?；诠芾韺W(xué)對(duì)激勵(lì)的認(rèn)識(shí)，能滿足人的需要的因素就可以作為激勵(lì)因素，因而“權(quán)力”可以作為一種激勵(lì)機(jī)制。權(quán)力的激勵(lì)力量大小取決于權(quán)力所帶來的這些滿足的程度如何，而這些滿足的程度受政府組織結(jié)構(gòu)的制約程度影響。具體而言，一方面是權(quán)力的獲取，除官員具備必要的“德”“能”“勤”“績”外，還與和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系親密程度、職位是否有空缺等其他因素有關(guān)，常常這些其他因素起關(guān)鍵作用，這必然導(dǎo)致權(quán)力的激勵(lì)與工作實(shí)際努力的不相容。另一方面，雖然權(quán)力的取得，能帶來“在職消費(fèi)”，但任何形式的尋租行為或“權(quán)錢交易”都是政府組織制度所不允許的，官員通過權(quán)力謀取非法收入要冒大風(fēng)險(xiǎn)，其機(jī)會(huì)成本很大，他的努力程度只限于不斷送其政治生涯。顯而易見，政府組織系統(tǒng)內(nèi)權(quán)力的激勵(lì)作用非常有限。
4．從管理者的“機(jī)會(huì)主義”傾向看，掌握公共品經(jīng)營管理控制權(quán)的官員或管理者，通常易造成損害委托人利益即社會(huì)公眾利益。政府行政機(jī)關(guān)將編制完的預(yù)算計(jì)劃報(bào)經(jīng)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，在預(yù)算計(jì)劃執(zhí)行中往往存在較大的自主性，如控制著項(xiàng)目審批權(quán)，資金調(diào)撥權(quán)、投放權(quán)和使用權(quán)等等，行政機(jī)關(guān)及其官員在追求自身利益目標(biāo)最大化的驅(qū)動(dòng)下，就可能會(huì)做出偏離委托人目標(biāo)的行為，損害公眾的利益。拿財(cái)政部門來說，財(cái)政部門在政府提供公共品的工作中扮演著極為重要的角色。一方面，財(cái)政部門為籌措滿足社會(huì)公共需要的公共品所需的資金而征稅。舉債以及收取各種規(guī)費(fèi)和使用費(fèi)，表現(xiàn)為政府的收入；另一方面，財(cái)政部門為滿足社會(huì)公共需要而出資、撥款以及進(jìn)行各項(xiàng)支付，表現(xiàn)為政府的支出。進(jìn)一步而言，在政府間的轉(zhuǎn)移支付中，中央政府與地方政府間存在信息不對(duì)稱，地方政府往往出于自身利益考慮多，而表現(xiàn)出隱瞞偏好，虛假申報(bào)，企圖爭(zhēng)得更多的政府補(bǔ)助。由于財(cái)政部門進(jìn)行的兩方面的活動(dòng)行為，使其實(shí)際掌握了政府收入和支出的權(quán)力，因而，現(xiàn)實(shí)中，更易出現(xiàn)“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象，使部分人受益，卻損害了更大部分人的利益。因此，在尚未解決政府系統(tǒng)代理人問題，且權(quán)力激勵(lì)作用又有限的情況下，只有依靠建立和加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，實(shí)施嚴(yán)密和完善的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，從而最大限度地緩解委托人與代理人之間的信息不對(duì)稱，以充分體現(xiàn)公共財(cái)政的效果最大化。
三、小結(jié)
通過上述分析得出如下結(jié)論：
（l）社會(huì)公共需要是公眾在生產(chǎn)、生活和工作中的共同需要，表現(xiàn)為享受的無差異性和公共性特征，體現(xiàn)社會(huì)公共需要的物質(zhì)載體是公共品。
（2）公共品的提供方式有多種形式，但最主要的是由國家作為主體來提供，尤其是規(guī)模或范圍較大的公共品，只能通過國家公共預(yù)算來提供才是可行的。換言之，公眾對(duì)公共品的需要決定了國家的存在，國家的存在是通過國家職能的執(zhí)行得以體現(xiàn)，而國家的職能又是由各級(jí)政府組織來承擔(dān)的，它具體包括了財(cái)政管理等行政、立法、司法職能。因此，政府實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)國家或社會(huì)的代理機(jī)構(gòu)。在我國，一切權(quán)力屬于人民，國家的權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)，政府是由人民選舉產(chǎn)生，接受人民委托，代理人民執(zhí)行公共事務(wù)，亦即提供公共品，形成了公共委托責(zé)任關(guān)系。
（3）在公共受托責(zé)任關(guān)系中，便是人民與政府之間及政府組織內(nèi)部間構(gòu)成了委托一代理關(guān)系。這種代理關(guān)系按其層級(jí)形態(tài)可分為單一型。雙重型和多重型。根據(jù)詹森·麥克林的契約經(jīng)濟(jì)理論，經(jīng)濟(jì)上、意義上的委托一代理與法律制度中的委托代理關(guān)系，從產(chǎn)生和責(zé)任要求來看，性質(zhì)是相同的，都是通過代理人的代理行為實(shí)現(xiàn)委托人的利益最大化目標(biāo)。問題在于，在經(jīng)濟(jì)的“效用最大化”和“機(jī)會(huì)主義”行為假設(shè)下，代理人與委托人的目標(biāo)函數(shù)不一致，加上存在不確定性和信息不對(duì)稱，因而，便產(chǎn)生了代理人問題，即“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”。解決代理人問題的基本思路：一是設(shè)計(jì)激勵(lì)機(jī)制；二是建立監(jiān)督機(jī)制。前者是企業(yè)理論中重點(diǎn)研究課題，通過分析企業(yè)治理結(jié)構(gòu)中的委托代理關(guān)系，認(rèn)為監(jiān)督機(jī)制成本太高，而應(yīng)設(shè)計(jì)出一種契約，使股東與經(jīng)理人的利益目標(biāo)趨于一致，實(shí)現(xiàn)“激勵(lì)相容”，相比之下更易操作。而對(duì)后者的研究更符合政府經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，因?yàn)椋瑢?duì)全民委托政府組織經(jīng)營的公共品——國家財(cái)產(chǎn)形式來說，盡管在理論上每個(gè)人都可稱之為所有者，但沒有任何人能夠說自己個(gè)人是在行使委托權(quán)的委托人，即所有者“虛位”。進(jìn)一步而言，政府組織缺乏貨幣收益表現(xiàn)，沒有象企業(yè)意義上的股權(quán)，無法量化業(yè)績和依據(jù)業(yè)績調(diào)節(jié)薪金。從公共產(chǎn)權(quán)方面看，即使運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制難以解決代理人“激勵(lì)相容”問題，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的不可分，剩余索取權(quán)不可轉(zhuǎn)讓性，再加上公共權(quán)力激勵(lì)有限，和官員或管理者機(jī)會(huì)主義行為的可能性，通常易造成損害委托人即社會(huì)公眾利益。而從下級(jí)組織來看，如
在政府間的轉(zhuǎn)移支付中，由于中央政府與地方政府間存在信息不對(duì)稱，地方政府易出于自身利益考慮多，而表現(xiàn)出隱瞞偏好，虛假申報(bào)，企圖爭(zhēng)得更多的中央政府補(bǔ)助，等等。以上所述說明，在財(cái)政管理中存在“激勵(lì)不足”，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督。
作者單位：財(cái)政部駐江西省財(cái)
政監(jiān)察專員辦事處
