摘要】輔助原則不僅是個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家之間的位階排序，而且是一種由下至上的組織原則。通過(guò)德國(guó)、日本以及歐盟的實(shí)踐，輔助原則已經(jīng)由宗教教義轉(zhuǎn)化為憲政設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則，因?yàn)樗c憲政的人權(quán)保障、分權(quán)制衡等理念保持一致。輔助原則為地方財(cái)政自主提供正當(dāng)性基礎(chǔ)。目前，依據(jù)輔助原則，需要建立與之適應(yīng)的地方財(cái)政自主的具體制度包括，加強(qiáng)地方預(yù)算民主，完善地方稅費(fèi)制度及規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。
【關(guān)鍵詞】地方財(cái)政自主；輔助原則；憲政
一、輔助原則的緣起與嬗變
輔助原則（thePrincipleofSubsidiarity），或稱補(bǔ)充原則、補(bǔ)助原則、附屬原則，有學(xué)者認(rèn)為該思想可以追溯至亞里斯多德在《政治學(xué)》一書(shū)中關(guān)于個(gè)人與國(guó)家關(guān)系的論述，[1]（P79）但是一般認(rèn)為現(xiàn)代意義上較全面清晰的闡述，則是1931年教宗庇護(hù)十一世（PiusⅪ，1857－1939年）為紀(jì)念《新事物通諭》頒布40周年而宣告的《四十年通諭》，“褫奪個(gè)人憑自己的創(chuàng)意、用自己的辦法所能夠做到的事情，將之移轉(zhuǎn)給某個(gè)群體去做是不合法的，同樣，將下一級(jí)或較小群體能做的事情移轉(zhuǎn)給上一級(jí)或較大群體承攬也是不公正的，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害和攪亂了社會(huì)秩序。一切社會(huì)實(shí)體都應(yīng)當(dāng)輔助屬于社會(huì)整體的成員，而不是吞并它們，也不是摧毀它們?！盵2]（P456）輔助原則作為教義的提出，是羅馬教廷針對(duì)當(dāng)時(shí)自由主義的困境與集權(quán)主義的泛濫，而試圖重建社會(huì)秩序的努力，一方面是，自由主義面對(duì)日益增多的社會(huì)積弊束手無(wú)策，另一方面納粹為代表的集權(quán)主義所提交的解決方案卻無(wú)異于飲鴆止渴，將人類社會(huì)推往滅亡的不歸路。因此，在尊重個(gè)人人格的前提下，促進(jìn)人與人之間的合作，國(guó)家、社會(huì)作為個(gè)人之間合作的組織基礎(chǔ)和秩序保障，有責(zé)任和義務(wù)協(xié)助個(gè)人實(shí)現(xiàn)自我追求，同時(shí)，國(guó)家、社會(huì)也構(gòu)成湮滅個(gè)人價(jià)值和尊嚴(yán)的重要力量。輔助原則便是教廷認(rèn)為處理個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家乃至國(guó)家內(nèi)部各級(jí)政府之間復(fù)雜關(guān)系所應(yīng)遵循的“至高的社會(huì)哲學(xué)原則”，即個(gè)人首先要對(duì)自己負(fù)責(zé)，在個(gè)人無(wú)法解決的時(shí)候，可以通過(guò)自愿合作來(lái)解決共同的問(wèn)題；在自愿合作無(wú)法解決的時(shí)候，才需要強(qiáng)制，即公權(quán)力的介入；而進(jìn)入公權(quán)力的范圍之內(nèi)，也應(yīng)當(dāng)由較小的共同體承擔(dān)解決共同問(wèn)題的責(zé)任；只有在下層共同體需要更高一層支持的時(shí)候，更高一層才能予以干預(yù)，個(gè)人、社會(huì)、國(guó)家乃至國(guó)家內(nèi)部各級(jí)政府之間形成遞升的輔助關(guān)系。
二戰(zhàn)后，天主教的輔助原則逐漸地世俗化，轉(zhuǎn)化為一般公法原則，尤其體現(xiàn)在德國(guó)、日本的給付行政、經(jīng)濟(jì)行政等理論與實(shí)踐方面。19世紀(jì)30年代，民生凋敝、經(jīng)濟(jì)衰敗，“每個(gè)人都應(yīng)該自求多?！钡纳鐣?huì)信條難以維系，德國(guó)行政法學(xué)者厄斯特•福斯多夫指出，國(guó)家應(yīng)強(qiáng)力介入個(gè)人生活，“生存照顧乃現(xiàn)代行政之任務(wù)”。但是，之后納粹以此為藉口建立集權(quán)統(tǒng)治的經(jīng)歷，促使福斯多夫在50年代幡然改悟，提出生存照顧的輔助理論，即行政權(quán)不是人民幸福的“惟一提供者”，應(yīng)由調(diào)和性的“中間團(tuán)體”發(fā)揮“社會(huì)之力”來(lái)解決成員的生存照顧問(wèn)題，國(guó)家則應(yīng)是一種補(bǔ)充功能。[3]此外，德國(guó)憲法學(xué)者彼德斯也指出，這種國(guó)家追求、實(shí)現(xiàn)公益的行為，必須在社會(huì)的個(gè)人，憑自己的努力，都無(wú)法獲得利益，也因此使公益無(wú)法獲得時(shí)，方得為之，故是一種“次要性”的“補(bǔ)助性質(zhì)”的“輔助行為”。[4]（P146）時(shí)至70年代，這種公權(quán)力提供福祉“輔助理論”已經(jīng)成為德國(guó)學(xué)界的通說(shuō)。輔助原則在德國(guó)法上另一個(gè)重要領(lǐng)域便是經(jīng)濟(jì)行政法。德國(guó)學(xué)者羅爾夫•斯特博就認(rèn)為，“輔助性原則意味著，經(jīng)濟(jì)上的個(gè)人責(zé)任與協(xié)作優(yōu)先于國(guó)家責(zé)任，私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)預(yù)先于國(guó)家所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這種情況下，輔助原則就成了私人自由優(yōu)先的代名詞，是把國(guó)家完成的任務(wù)私有化的基礎(chǔ)。只有當(dāng)私人經(jīng)濟(jì)沒(méi)有能力有序地完成某一任務(wù)時(shí)，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的調(diào)控才作為最后手段或者說(shuō)作為備用力量予以考慮。另一方面，輔助性原則在分散與集中的意義上以兩種方式涉及到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)行政組織。較低一級(jí)的聯(lián)邦各州的工作優(yōu)先于聯(lián)邦的工作，社區(qū)、地方社團(tuán)和協(xié)會(huì)的自我行政管理工作同樣優(yōu)先于國(guó)家的行政管理”。[5]（P114）除德國(guó)以外，日本也施行這一稱之為“補(bǔ)充性原則”，例如行政主體以一般納稅人的負(fù)擔(dān)所進(jìn)行的給付活動(dòng)，原則上是對(duì)私人或家庭、市町村等共同體無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)其生活上的重要利益時(shí)實(shí)施的補(bǔ)充性活動(dòng)，首先要負(fù)責(zé)的是私人或家庭、市町村等共同體，又如，政府有關(guān)機(jī)關(guān)進(jìn)行的貸款就是以補(bǔ)充性金融為原則的，禁止和民間金融機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)等。[6]（P333）
輔助原則不僅是個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家之間的位階排序，而且是一種由下至上的組織原則，歐洲一體化就是后者最具代表性和影響力的實(shí)踐。以經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和構(gòu)建共同市場(chǎng)的口號(hào)為先導(dǎo)，從建立歐洲煤鋼共同體到歐洲經(jīng)濟(jì)共同體，再到歐洲聯(lián)盟和單一貨幣，乃至正在推動(dòng)的歐洲憲法，一路走來(lái)，不斷遭遇挫折與停滯，但是歐洲更緊密的聯(lián)合日趨明顯，輔助原則已經(jīng)成為處理民族國(guó)家主權(quán)與超國(guó)家機(jī)構(gòu)權(quán)力之間矛盾的指導(dǎo)規(guī)范。19世紀(jì)70年代中期，輔助原則思想就已經(jīng)被引進(jìn)歐洲共同體，但是1991年達(dá)成的《馬斯特里赫特約》（《歐洲聯(lián)盟條約》）才首次載入輔助原則，并借助條約的生效而取得明文的法律基礎(chǔ)。[7]條約導(dǎo)言和第3b條（合并版本第5條）規(guī)定，“決心繼續(xù)推動(dòng)建立歐洲人民間日益緊密的聯(lián)盟進(jìn)程，并在聯(lián)盟內(nèi)根據(jù)輔助原則盡可能由靠近公民層次做出決定”，“聯(lián)盟應(yīng)在本條約所授予的權(quán)限和確立的目標(biāo)界限內(nèi)采取行動(dòng)。凡不屬于專屬權(quán)限管轄的領(lǐng)域，只有成員國(guó)不能充分實(shí)現(xiàn)建議行動(dòng)的目標(biāo)，并且考慮規(guī)模或效果，只有聯(lián)盟能更好地實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，聯(lián)盟方可應(yīng)遵照輔助原則采取行動(dòng)，但是，聯(lián)盟的任何行動(dòng)不能超越實(shí)現(xiàn)本條約目標(biāo)的必要范圍”。輔助原則成為已具備聯(lián)邦制雛形的歐洲聯(lián)盟內(nèi)部的事權(quán)劃分原則，但是條約文字過(guò)于模糊空洞，諸如“歐盟目標(biāo)”以及“效果”和“增殖”檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，之后的《阿姆斯特丹條約》對(duì)《馬斯特里赫特條約》進(jìn)行修改，在所附屬的《關(guān)于適用輔助原則和比例適度原則的議定書(shū)》中，就該原則適用條件與方式予以一些更細(xì)化的規(guī)定和解釋。2003年《歐洲憲法》草案就地方自治安排形成三項(xiàng)原則：輔助原則、比例適度原則和接近性原則。輔助原則，那些未劃入專有權(quán)能的領(lǐng)域內(nèi)，只有當(dāng)、且僅在所欲采取之行動(dòng)的目標(biāo)無(wú)法由成員國(guó)——不管中央層級(jí)還是地區(qū)或地方層級(jí)——充分地實(shí)現(xiàn)，相反，基于所提議的行動(dòng)規(guī)?；蛐Ч?，可在聯(lián)盟層級(jí)更好實(shí)現(xiàn)時(shí)，聯(lián)盟才可采取行動(dòng)；比例適度原則，聯(lián)盟行動(dòng)的范圍與形式不應(yīng)超出實(shí)現(xiàn)本憲法之目標(biāo)所需要之外；接近性原則，地方與地區(qū)政府是可以最直接地對(duì)公民的要求做出反應(yīng)的政府，能使民主制度得到最認(rèn)真的實(shí)行。[1]（P245-250）
還有一些國(guó)家的法理或制度上并沒(méi)有明確提出輔助原則的概念，但是大多可以找到思想的對(duì)照物，例如庫(kù)恩哈特就指出，歐洲人所言的輔助原則就是美國(guó)人所說(shuō)的聯(lián)邦政府的“有限權(quán)力（LimitedPower）”。[1]（P127）
二、輔助原則、憲政與地方財(cái)政自主
“輔助性原則絕不是內(nèi)容空洞的流行語(yǔ)，或
者符合時(shí)代精神的口號(hào)，而倒是如同一位美人，是一項(xiàng)明智的規(guī)則，它是良好的按比例的經(jīng)濟(jì)行政政策的準(zhǔn)則。這涉及到一種發(fā)展開(kāi)放的、仍應(yīng)增添透明度的結(jié)構(gòu)原則，這種結(jié)構(gòu)原則會(huì)上升成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度的一種基石”。[5]（P115）而輔助原則之所以能夠提升為憲政設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則，一方面，如學(xué)者所指出的，“它（憲政）植根于西方基督教的信仰體系及其表述世俗秩序意義的政治思想中”，[8]（P1）另一方面，輔助原則與憲政彼此之間存在諸多通約之處，尤其是在人權(quán)保障和分權(quán)制衡方面。
正如《獨(dú)立宣言》所昭示的，人類為保障諸如生命權(quán)、自由權(quán)和追求幸福權(quán)等不可剝奪的權(quán)利，才建立政府，而政府賴以奠基的原則，其組織權(quán)力的方式，應(yīng)使人民認(rèn)為惟有這樣才最有可能獲得他們的安全和幸福，換言之，作為現(xiàn)代國(guó)家的基本形式，“憲政事實(shí)上已成為保護(hù)個(gè)人權(quán)利的同一語(yǔ)”。[9]（P136）事實(shí)上，在每一個(gè)基本權(quán)利中，都隱含著自治自決之要素，自治與自決系憲法人性尊嚴(yán)之核心內(nèi)涵。[10]（P12）輔助原則正是在其他任何手段之前設(shè)立最優(yōu)先的選項(xiàng)，即個(gè)人的自主，自己管理自己的事務(wù)，制訂自己的生活藍(lán)圖，決定迎接何種挑戰(zhàn)，規(guī)避何種風(fēng)險(xiǎn)。自主的前提之一就是肯定每個(gè)人有權(quán)選擇自己生活方式的權(quán)利和自由，并為自己的行為承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。[11]當(dāng)然，個(gè)人的自主不等于自由自在，存在諸多主客觀限制，最主要的，就是個(gè)人能力不足以追求所欲。輔助原則，在個(gè)人盡自己所能尋求自我發(fā)展的前提下，還鼓勵(lì)個(gè)人以團(tuán)體方式積極合作，以擴(kuò)大個(gè)人的自主，并保留國(guó)家作為最后干預(yù)手段。另外，對(duì)于他人的自主的尊重或來(lái)自他人的自主的侵犯，也需要社會(huì)或國(guó)家建立秩序予以維護(hù)。因此，德國(guó)學(xué)者考夫曼強(qiáng)調(diào)，“補(bǔ)助性原則是社會(huì)正義之一部分，公益的一部分。因?yàn)檠a(bǔ)助性原則一方面是涉及人民發(fā)展自由之法律上的衡平與另一方面涉及國(guó)家對(duì)此自由之保障與支持。衡平我們稱為正義?！盵12](P318)輔助原則就是通過(guò)個(gè)人自主優(yōu)先和社會(huì)、國(guó)家輔助的努力，將正義鑲嵌在憲政上。
保障人權(quán)是憲政的終極價(jià)值，而分權(quán)制衡則是實(shí)現(xiàn)價(jià)值追求的基本手段，分權(quán)有助于監(jiān)督權(quán)力運(yùn)作和限制權(quán)力膨脹。傳統(tǒng)觀念上，憲政分權(quán)被狹隘的理解為，立法、行政、司法三權(quán)分立，乃至孫中山先生所主張的五權(quán)分立。而輔助原則進(jìn)一步拓展憲政分權(quán)的視野，即外部分權(quán)和縱向分權(quán)。所謂外部分權(quán)，是向國(guó)家之外的個(gè)人、社會(huì)分權(quán)，是以公民權(quán)利、社會(huì)權(quán)利制約國(guó)家權(quán)力。輔助原則對(duì)個(gè)人、社會(huì)和國(guó)家進(jìn)行位階排序，并且將國(guó)家權(quán)力界定在個(gè)人和社會(huì)力所不逮的范圍，從國(guó)家面向分析，就是一種外部分權(quán)。外部分權(quán)的制度邏輯是，國(guó)家乃是“必要的惡”，個(gè)人自主和社會(huì)自治優(yōu)先于國(guó)家強(qiáng)制。所謂縱向分權(quán)，是與橫向分權(quán)并列的內(nèi)部分權(quán)形式，是國(guó)家權(quán)力在中央和地方、地方各級(jí)政府之間的分配。輔助原則所闡釋的縱向分權(quán)，不是權(quán)力制約權(quán)力以建立各級(jí)政府之間的權(quán)力均衡，而是一種由下至上的組織規(guī)則，即“應(yīng)永遠(yuǎn)將集體行動(dòng)中的每一任務(wù)置于盡可能低的政府級(jí)別。政府大量任務(wù)被分散化，并由相互競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)”。[13](P492)這種意義上的輔助原則，可稱為基層化原則或職能下屬化原則，其背后的制度邏輯在于，公共權(quán)力的下移有利于增強(qiáng)回應(yīng)性和民主參與，因?yàn)楣矝Q策越是向下，便越能傾聽(tīng)民意，公眾參與的意愿更強(qiáng)、機(jī)會(huì)越多。輔助原則確定的是一種動(dòng)態(tài)分權(quán)原則，后者的權(quán)能在于輔助前者，應(yīng)結(jié)合前者的變化，而進(jìn)行或大或小的調(diào)試。總之，輔助原則有助于擴(kuò)大和加深憲政分權(quán)的外延和內(nèi)涵，更好的彰顯人權(quán)保障這個(gè)憲政目的。
輔助原則作為一種憲政設(shè)計(jì)的基本準(zhǔn)則，對(duì)于相應(yīng)制度的解構(gòu)和建構(gòu)必將發(fā)揮積極指引作用，例如由輔助原則所推導(dǎo)而出的基層化原則就為地方財(cái)政自主提供的正當(dāng)性基礎(chǔ)。人類的行為在于滿足人性的欲求，輔助原則鼓勵(lì)每個(gè)正常的、健全的個(gè)人以自己的行動(dòng)達(dá)到自己追求的目的，這些自己的行動(dòng)有些是完全與他人無(wú)關(guān)的，而有些則是社會(huì)化的，例如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)團(tuán)體等都是個(gè)人自主追求的基本方式。但有一些欲求卻是上述手段無(wú)法滿足的，因?yàn)闈M足這些公共欲求的是具有非排他性和/或非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，輔助原則就要求國(guó)家承擔(dān)這些公共物品的供給，而公共物品的供給被視為公共財(cái)政的本質(zhì)。如果依據(jù)非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的地域性，可以進(jìn)一步細(xì)分出全國(guó)性公共物品和地方性公共物品。如果上級(jí)政府無(wú)視公共物品層級(jí)差別，干涉下級(jí)政府的供給決策，則是對(duì)輔助原則的背離，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制就是一個(gè)例子，各級(jí)地方政府都是中央政府的附屬物，任何公共物品的供給決策都是中央級(jí)別的。輔助原則要求地方各級(jí)政府在本級(jí)公共物品供給的決策應(yīng)具有自主性，即地方財(cái)政自主。首先，地方財(cái)政自主是財(cái)政支出的自主。公共物品的偏好是無(wú)法由市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制反映的，民主則是迄今發(fā)現(xiàn)的一種公共偏好表達(dá)的最好機(jī)制。但是民主的要義不是簡(jiǎn)單地多數(shù)決，決議的表決者與受影響者保持范圍上的一致性是基本前提，以所謂的“大民主”壓制“小民主”是荒謬的，例如某個(gè)城市公園的設(shè)計(jì)由全國(guó)性代議機(jī)關(guān)而不是城市代議機(jī)關(guān)決定，就不具有正當(dāng)性。其次，地方財(cái)政自主是財(cái)政收入的自主。盡管公共物品不像市場(chǎng)上私人物品的交易存在個(gè)體上對(duì)價(jià)關(guān)系，但是供給公共物品的資金如果仰賴于其他主體的恩賜，那么財(cái)政支出上的自主性值得懷疑。而且財(cái)政收入的自主也是公共物品供給責(zé)任的內(nèi)部分配，只有更多體現(xiàn)成員意志的分配決策才具有更堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性。再次，地方財(cái)政自主是財(cái)政責(zé)任自負(fù)。輔助原則的自主，除自我決定外，還包括自我負(fù)責(zé)，也只有在財(cái)政收支自主的前提下，才能追究財(cái)政上的自我責(zé)任。最后，地方財(cái)政自主也是財(cái)政上自主競(jìng)爭(zhēng)。同一級(jí)別上地方政府的財(cái)政自主形同提供不同內(nèi)容的公共物品菜單，而個(gè)人除了民主機(jī)制表達(dá)訴求外，在區(qū)域間的自由進(jìn)出也構(gòu)成地方財(cái)政間競(jìng)爭(zhēng)壓力，從而使個(gè)人的欲求受到更多的尊重和實(shí)現(xiàn)?？傊胤截?cái)政自主是地方政府自主的制度保障和衡量標(biāo)準(zhǔn)，也是憲政邏輯與輔助原則貫徹實(shí)施的重要基礎(chǔ)。
三、我國(guó)地方財(cái)政自主的制度建構(gòu)
輔助原則正逐漸進(jìn)入我國(guó)憲政和財(cái)政的理論研究和制度設(shè)計(jì)中，盡管還沒(méi)有明確的概念提煉，但是一些法律和規(guī)范性文件已經(jīng)體現(xiàn)該原則的基本精神。例如2003年《行政許可法》第13條規(guī)定，即使法律允許設(shè)立行政許可的事項(xiàng)，如果可以通過(guò)，公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，或行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，可以不設(shè)行政許可，其中關(guān)于個(gè)人自治優(yōu)先、市場(chǎng)優(yōu)先、自律機(jī)制優(yōu)先規(guī)定與輔助原則如出一轍。2004年國(guó)務(wù)院《關(guān)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》則在所有行政管理領(lǐng)域予以推廣，明確指出，凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)通過(guò)自律能夠解決的事項(xiàng)，除法律另有規(guī)定的外，行政機(jī)關(guān)不要通過(guò)行政管理去解決。當(dāng)下我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段，行政管理體制改革迫在眉睫，正確處理政府間財(cái)政關(guān)系成為亟待解決的問(wèn)題，“十一五規(guī)劃”也明確要求，“調(diào)整和規(guī)范中央與地方、地方各級(jí)政府間的收支關(guān)系，建立健全與事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制”。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)改變流行的“權(quán)力上化”思路，引入輔助原則，并應(yīng)建立與之適應(yīng)的以下地方財(cái)政自主的具體制度。
第一，加強(qiáng)地方預(yù)算民主。預(yù)算是“反映政府活動(dòng)的一面鏡子”，[14](P134)預(yù)算民主就是公民及其代表對(duì)預(yù)算活動(dòng)的參與、決策與監(jiān)督，預(yù)算審批是公民表達(dá)公共偏好、相互磋商協(xié)調(diào)、形成共識(shí)的重要機(jī)制，是預(yù)算民主的核心。以預(yù)算民主審視我國(guó)預(yù)算法律制度尚存在一些亟待解決的問(wèn)題。首先，地方各級(jí)人大預(yù)算審批權(quán)缺乏保障。雖然現(xiàn)行《憲法》和《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》以及《預(yù)算法》都明確規(guī)定，地方各級(jí)人大有權(quán)審查和批準(zhǔn)本級(jí)政府預(yù)算。但是，實(shí)踐中，各級(jí)政府預(yù)算程序在層次上相互關(guān)聯(lián)，即在上一級(jí)政府預(yù)算沒(méi)有被同級(jí)人大批準(zhǔn)之前，下級(jí)政府預(yù)算不得批準(zhǔn)。[15](P137-138)這種遲延預(yù)算批準(zhǔn)的連鎖反應(yīng)，導(dǎo)致下級(jí)政府的預(yù)算效力“空窗期”過(guò)長(zhǎng)，甚至有的地方在預(yù)算年度末期才能批準(zhǔn)，而且對(duì)于上級(jí)人大審查后的預(yù)算案，下級(jí)人大也不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)修改或否決，預(yù)算審批權(quán)名存實(shí)亡，這嚴(yán)重違背輔助原則。因此，筆者建議修改相關(guān)立法，明確一級(jí)人大只能審查批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算，下級(jí)預(yù)算批準(zhǔn)后實(shí)行備案制度，上級(jí)人大常委會(huì)在下級(jí)預(yù)算與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸時(shí)，予以撤銷。其次，地方預(yù)算覆蓋面不全。諸如公共設(shè)施的使用者付費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)、稅收附加、特定目的基金、專項(xiàng)收費(fèi)以及土地使用費(fèi)等，龐大的、甚至超過(guò)預(yù)算收入的預(yù)算外收入、制度外收入逃逸于預(yù)算管理，而且越是向下，所占財(cái)政收入比重越大。這部分資金的收集和使用傾向于隨意性、武斷性或不可預(yù)見(jiàn)性，容易產(chǎn)生腐敗，但是更重要的是，財(cái)政民主原則被破壞，不容公眾置喙。筆者認(rèn)為，各類收支應(yīng)一并納入預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算的完整性和統(tǒng)一性，讓政府的“錢(qián)袋子”真正掌握在公眾手中。最后，地方預(yù)算審議能力不足。部分原因來(lái)自我國(guó)兼職代表制的內(nèi)在缺陷，代表缺乏預(yù)算審議應(yīng)具備的專業(yè)知識(shí)，問(wèn)政時(shí)間相對(duì)不足。單一進(jìn)行代表的業(yè)務(wù)和技能的培訓(xùn)是治標(biāo)不治本的方法，在現(xiàn)行代表制度難以改變的情況下，應(yīng)當(dāng)建立具有專業(yè)化、常任制的預(yù)算審議機(jī)構(gòu)對(duì)人大代表予以組織協(xié)助，并且目前人大內(nèi)設(shè)的各專業(yè)委員會(huì)也應(yīng)當(dāng)對(duì)口領(lǐng)域的預(yù)算審批中發(fā)揮主導(dǎo)作用。此外，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長(zhǎng)預(yù)算審議期間，做到預(yù)算審議的公開(kāi)透明，讓一年一次的預(yù)算審議成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。
第二，完善地方稅費(fèi)制度。財(cái)政收入占GDP比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入比重的兩個(gè)下降，中央財(cái)政狀況相當(dāng)拮據(jù)、困難，是94年分稅制改革重要起因之一，數(shù)據(jù)顯示，至2005年，中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重已由1993年的22%提高到55%以上，分稅制改革的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。1994年以及之后的陸續(xù)改革措施也使財(cái)權(quán)上收，加上事權(quán)下放，導(dǎo)致地方預(yù)算缺口加大，而且目前分稅制改革并沒(méi)有觸及省級(jí)以下各級(jí)政府財(cái)政收入劃分，由于缺乏制度規(guī)范，下級(jí)財(cái)政成為上級(jí)財(cái)政的唐僧肉，而被任意宰割，基層財(cái)政最為脆弱，2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅甚至成為一些地方財(cái)政危機(jī)的引爆點(diǎn)。因此，必須進(jìn)行全面改革地方稅制，形成各級(jí)政府相對(duì)比較合理、穩(wěn)定、充沛財(cái)政收入來(lái)源。但是由輔助原則分析，稅收受益權(quán)并不是問(wèn)題的全部答案，還應(yīng)當(dāng)授予地方部分的稅收立法權(quán)。理論上，關(guān)于地方稅收立法權(quán)有兩種極端模式，一種是地方不享有任何稅收立法權(quán)，即狹隘的稅收法定主義，另一種是地方政府擁有完全的立法權(quán)。前者立法權(quán)過(guò)分集中于中央，不能適應(yīng)各地區(qū)的實(shí)際情況，更剝奪地方居民對(duì)自己事項(xiàng)的決策，后者不利于建立全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，給稅收逃避提供機(jī)會(huì)，因此，世界各國(guó)的地方稅制都是介于兩者之間的。由《立法法》、《稅收征管法》條文，我國(guó)似乎是前者模式，但是實(shí)踐中，94年分稅制改革將筵席稅、屠宰稅的開(kāi)征、停征權(quán)下放省一級(jí)，[16](P152)有的稅收法律法規(guī)也將減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅等稅收基本要素的決定權(quán)授予地方政府，因此我國(guó)現(xiàn)行地方稅制屬于偏向后者型。筆者認(rèn)為，可以進(jìn)一步擴(kuò)大地方稅收立法權(quán)，允許地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、稅源狀況、財(cái)政收支等設(shè)立新的稅種，但是受一定原則限制。與地方稅相聯(lián)系的是，地方政府收費(fèi)的權(quán)限安排。針對(duì)“亂收費(fèi)”、“費(fèi)擠稅”等亂象，有學(xué)者開(kāi)出規(guī)范收費(fèi)的藥方是“費(fèi)改稅”或“收費(fèi)管理權(quán)限上化”，筆者認(rèn)為，亂象根源是地方政府財(cái)政收支缺口的存在，況且稅與費(fèi)存在本質(zhì)區(qū)別，因此，治理收費(fèi)的方法是將費(fèi)的決定權(quán)劃歸各級(jí)地方人大，實(shí)行依法收費(fèi)。
第三，規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。盡管地方稅費(fèi)改革試圖為各級(jí)地方政府建立相對(duì)科學(xué)、合理、充沛的財(cái)政收入，但是畢竟存在各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的地方政府的財(cái)政收支難以保障匹配關(guān)系，甚至受財(cái)力的限制，不能提供基本的公共服務(wù)，依據(jù)輔助原則，上級(jí)政府應(yīng)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以支持。另外，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也是為消除公共物品的外溢性，防止地方政府提供具有較大外溢性的公共物品的不足。94年分稅制改革建立我國(guó)轉(zhuǎn)移支付的基本框架，大致包括稅收返還與體制補(bǔ)助、財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移政府。[17]其中稅收返還與體制補(bǔ)助是尊重既得利益，減少分稅制推行阻力的權(quán)宜之計(jì)，雖然有助于調(diào)動(dòng)發(fā)達(dá)地區(qū)的積極性，但是也進(jìn)一步拉大地區(qū)差距，應(yīng)當(dāng)逐步取消。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約占資金總額的1/3，但是項(xiàng)目龐雜、立項(xiàng)不規(guī)范、分配過(guò)程中尋租泛濫，“討價(jià)還價(jià)”、“人情款”。而且專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付往往附帶條件，要求配套資金，結(jié)果形成馬太效應(yīng)，一些地方政府追逐專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的指揮棒，喪失地方財(cái)政的自主性，況且有些本身屬于上級(jí)政府事務(wù)，向下級(jí)委托，就應(yīng)該無(wú)條件配套撥款，因此筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范并逐步縮小規(guī)模。財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付主要包括彌補(bǔ)貧困地區(qū)財(cái)力缺口、均衡地區(qū)間財(cái)力差距的一般性轉(zhuǎn)移支付、民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付以及農(nóng)村稅費(fèi)改革的轉(zhuǎn)移支付，筆者認(rèn)為，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的轉(zhuǎn)移支付是輔助原則對(duì)上級(jí)政府的基本要求，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，同時(shí)，為減少項(xiàng)目設(shè)立的隨意性以及增進(jìn)下級(jí)政府的合理預(yù)期，應(yīng)設(shè)計(jì)與“財(cái)政能力”、“支出需求”以及“服務(wù)績(jī)效”相關(guān)的轉(zhuǎn)移支付公式。
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