財政研究2001.11
公共財政的建立與預算管理改革的探討
李京城 孫文基
預算管理是國家預算編制及預算執(zhí)行和監(jiān)督全過程中各項制度、業(yè)務規(guī)范的總和，其內(nèi)容主要包括對預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督三方面。在公共財政的框架下，預算管理的要求是：
1．預算管理的指導思想要體現(xiàn)公共性。
我國要建立的公共財政是用來滿足公共需要的，這就要求作為財政主導環(huán)節(jié)的預算也要體現(xiàn)公共性，在預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程中要以滿足公共需要作為出發(fā)點，并設計相關(guān)的制度安排保證公共性的實現(xiàn)。
2．從發(fā)達國家公共財政的經(jīng)濟看，預算編制要體現(xiàn)以下原則：
（l）公開性。指全部預算收支必須經(jīng)人代會（議會）審查批準，并向社會公布，使之置于人民監(jiān)督之下。
（2）完整性。指國家預算應包括它的全部財政收支，不準少列收支、造假賬、預算外另列預算。國家允許的預算外收支，也應在預算中有所反映。
（3）統(tǒng)一性。指國家預算是由中央級預算和地方總預算組成的。各級政府的財政收支都要列入各級預算中；下級預算都要包括在上級預算中；各級預算都要統(tǒng)一在國家預算中。
（4）可靠性。指預算收支數(shù)字的依據(jù)必須可靠，計算正確不能假定，更不能任意編造。
（5）年度性。指國家預算必須按年度編制，要列清全國的財政收支，不允許將不屬于本年度財政收支的內(nèi)容列入本年度的國家預算之中。
（6）法律性。指編制的國家預算一旦經(jīng)過國家最高權(quán)力機關(guān)批準之后，就具有法律效力，必須貫徹執(zhí)行。
3．在預算執(zhí)行過程中，要建立相應的配置、監(jiān)督、會計和報告系統(tǒng)對撥款、資金使用和預算項目執(zhí)行情況進行管理，以保證預算任務的完成，防止預算執(zhí)行過程中因政府官員的“內(nèi)部人控制”而導致預算執(zhí)行偏離公共需要的軌道。
4．按照公共財政的要求建立相應的預算監(jiān)督制度加強對預算的監(jiān)督，保證預算支出用于公共需要。
按照公共財政的要求，結(jié)合我國預算管理中存在的問題，我國的預算管理應進行如下改革：
1．明確預算管理的指導思想。
按照公共財政的要求對我國的財政收支進行全面檢討。在公共財政框架下，財政收入主要來自稅收，這就要求從理論上說明政府為何要收這個稅、那個稅，收多少稅，收這些稅和公共需要的關(guān)系是什么？不能想怎么收就怎么收、想收多少就收多少。我國目前財政收入中除了稅以外，還有大量的收費，這同樣要說明收費的理由是什么，在收稅以后，為何還要收費？如果這些收費是合理的，還要弄清楚這些收費收入是進預算內(nèi)由財政統(tǒng)一支配用于公共需要，還是進預算外由各收費單位支配用于單位需要。以訴訟費為例，法院所提供的勞務屬于公共需要，其費用理應由國家財政安排。由于并非每個法人、自然人都要去法院打官司享受公共勞務，就是每個法人、自然人去打官司，每個法人和自然人打官司的數(shù)量也并非一樣，為公平起見，法院應收訴訟費。從理論上說，這個訴訟費應歸國家所有，而不應歸法院所有，這是因為國家已經(jīng)支付了費用購買了法官的勞務；如果訴訟費歸法院所有，這就如同一個老板雇傭了一個經(jīng)理，其經(jīng)理經(jīng)營所賺取的收入歸經(jīng)理所有而不歸老板所有，恐怕天下沒有這樣的老板。
2．預算科目的改革。
根據(jù)公共財政的要求，我們認為應對預算科目進行如下改革：
（l）改變僅按行政事業(yè)單位、機構(gòu)劃分的現(xiàn)狀，增加分類的標準。新的預算科目可按部門、功能和經(jīng)濟性質(zhì)三大標準分類。部門分類主要明確資金管理的責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”的問題；經(jīng)濟性質(zhì)分類主要反映收入和支出的經(jīng)濟性質(zhì)，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。尤其需要指出的是，這種分類將把預算內(nèi)收支、預算外收支和行政事業(yè)單位自收自支部分都納人政府收支分類范圍。這項改革是規(guī)范預算管理的基礎工作，它不僅為預算編制進一步細化，推行零基預算、綜合財政預算、國庫集中收付制度、政府采購制度等一系列預算改革打下良好的基礎，而且也會為強化預算監(jiān)督、有效實施宏觀調(diào)控創(chuàng)造有利條件。更為重要的是，按部門、功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類并向社會公布后，預算的透明度和公開性將大大提高，可大大避免以權(quán)謀私，保證預算符合公共需要；同時也迫使有關(guān)部門提高預算編制的水平和質(zhì)量。
（2）細化預算科目。在大的分類下，盡可能分設若干款、項、目級科目，使人們知道錢是從哪里來的，支出是誰花的、花錢干什么的以及錢是怎么花的，從而有利于人代會和人民群眾的監(jiān)督，增加預算的透明度和公開性。
3．推行科學的預算編制方法。
在收入方面，運用“標準收人測算法”編制收入預算，即根據(jù)歷史資料分析測算各項收人與相關(guān)經(jīng)濟變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標準，充分考慮相關(guān)因素對收入的影響，制定收入預算。
在支出方面，實行徹底的零基預算，推行績效預算。所謂零基預算，是指在預算編制時一切從零開始，對原有各項開支按公共財政的要求進行重新審核，而不僅僅是修改上年預算或?qū)彶樾略霾糠?。要推行零基預算，必須做好以下各項工作：第一，按照事權(quán)明確劃分各級財政的支出范圍，改進對預算外資金的管理辦法，建立實行零基預算所需的數(shù)據(jù)資料體系。第二，認真進行調(diào)查研究，弄清各預算單位實際使用和應使用的人員和資產(chǎn)。第三，區(qū)別不同單位情況制定不同的經(jīng)費標準，準確行政事業(yè)單位正常經(jīng)費定額。
零基預算在確定支出方面雖然比較公平，但它不能保證預算資金的使用效益，為克服這一缺陷，應引入西方國家普遍采用的績效預算方法。所謂績效預算，是要闡述和明確預算撥款所要達到的目標，為實現(xiàn)這些目標而設定的計劃要花多少錢，以及用哪些量化指標來衡量其在實施過程中取得的成績和完成工作的情況?？冃ьA算是一種以追求效益為目標的公共支出預算模式，要實行績效預算，必須對財政支出進行成本一效益分析，為此必須借鑒西方國家的做法建立起符合我國國情的成本一效益分析方法。
4．推行部門預算。
所謂部門預算，是由各部門編制，財政部門審核，經(jīng)政府同意后報人代會（或議會）審議通過的、全面反映部門所有收入和支出的預算。從我國的實際情況看，部門預算是一個綜合預算，既包括主管部門的預算，又包括下屬單位的預算；既包括一般預算收支計劃，又包括政府基金預算收支計劃；既包括正常經(jīng)費預算，又包括專項支出預算；既包括財政預算內(nèi)收支計劃，又包括預算外收支計劃；在預算內(nèi)收支計劃中，既包括財政部門直接安排的預算撥款，又包括有預算分配權(quán)部門安排的資金。
實行部門預算，對于建立公共財政框架具有重要的意義：第一，實行部門預算后，將預算編制到部門、項目，大大增加了預算的透明度。公開性和約束力；將財政資金按公共財政的要求一次性規(guī)范地分解，由此可以有效地規(guī)范政府的管財行為、財政的理財行為和部門的用財行為。第二，將所有財政資金一次性公開、公正。透明地進行分配，經(jīng)過部門建議、財政審核、政府決策、人大審議以及社會各界監(jiān)督等多個環(huán)節(jié)，有利于預算分配過程中的規(guī)范操作，切實有效地保證資金分配符合公共財政的要求，有利于民主理財，防止因內(nèi)部人控制所產(chǎn)生的腐敗行為和財政分配偏離公共需要的軌道。第三，實行部門預算有利于將分散的預算變成統(tǒng)一的預算，維護預算的完整性。
5．改進預算編制程序。
財政部門匯總預算單位的情況，形成自己的預算編制草案后，應在各級人代會經(jīng)過一套嚴格的、實質(zhì)性的修正、改進等步驟和程序。各級人大要建立專門的預算工作委員會（而不是現(xiàn)在人代會期間那種形式化的審查委員會）并給預算工作委員會足夠的審查時間逐條地提出修改意見。為了增加預算的公開性和透明度，在預算審查期間，要在相關(guān)媒體上公布預算的內(nèi)容，讓廣大公民了解預算的內(nèi)容。然后可由各級人大的預算工作委員會主持召開預算聽證會，接受公眾質(zhì)詢。
6．調(diào)整預算編制時間。
鑒于我國目前預算編制時間過短、年初無預算可依和改革后預算編制任務繁重的情況，應將預算編制的時間提前。把預算編制的時間提前到上年初并在上年未完成下年度的預算審批工作。
7．提高預算執(zhí)行的嚴肅性。
為了保證預算的公共性，僅僅進行預算編制的改革是不夠的，還必須加強預算執(zhí)行的嚴肅性。為了保證預算執(zhí)行的嚴肅性，要做好以下兩方面的改革：
（l）實行國庫集中收付制度。
國庫集中收付制度是對財政資金進行集中收繳和支付的管理制度。這種制度具有以下三個基本特點：一是財政統(tǒng)一開設國庫單一賬戶，各預算單位不再沒有銀行賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，所有財政支出根據(jù)部門預算均集中到商品或勞務供應者；三是建立高效的預算執(zhí)行機構(gòu)、科學的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機制。
根據(jù)樓繼偉副部長的觀點，我國國庫集中收付制度的框架是：按照政府預算級次，由中國人民銀行開設國庫單一賬戶，并根據(jù)收付的需要選擇代理銀行，建立國庫單一賬戶體系，所有財政性資金都逐步納入各級政府預算統(tǒng)一管理，財政收入直接繳入國庫或財政指定的商業(yè)銀行開設的單一賬戶體系，財政性支出均從國庫單一賬戶體系直接支付到商品或勞務的供應者。其具體設想是：大額收入直接入國庫，零星小額收入先進入財政開設的集中匯繳戶，然后限量、限時與國庫清繳，逐步取消預算外專戶，并入國庫。取消各單位開設的預算支出賬戶，對大額財政資金，如工資、大型建設、修繕項目支出由國庫實行直接支付；對小額和零星支出實行財政授權(quán)支付，并定時、定量與國庫清算，賬戶資金使用情況定時向財政報賬。
（2）完善政府采購制度。
從1998年以來，我國的政府采購已由試點轉(zhuǎn)向全面推行階段，政府采購制度的基本框架已基本形成。但目前政府采購的規(guī)模小、范圍窄、采購隊伍的專業(yè)化水平不高，缺乏統(tǒng)一的政府采購操作規(guī)程，政府采購工作計劃性不強。針對我國目前政府采購存在的問題，進一步完善我國政府采購工作的重點是：
第一，加強法規(guī)制度建設，做到有法可依。根據(jù)國際經(jīng)驗，政府采購立法不僅是制定一部《政府采購法》，而且要制定包括政府采購合同的特殊條款、政府采購標準范本、供應商、中介機構(gòu)準入、政府采購市場資格保購人員行為準則、采購行政投訴的受理程序等在內(nèi)的一系列涉及政府采購的法律法規(guī)，形成一個完備的法律法規(guī)體系。
第二，選擇適合國情的政府采購模式和采購方式。根據(jù)我國的特點，我國應選擇半集中半分散采購模式，即財政部門直接負責對部分商品的采購，其他則由各支出單位自行采購。究竟哪些商品實行集中采購，哪些商品實行分散采購，主要按采購金額的大小而定，具體標準可在調(diào)查研究的基礎上確定。我國政府采購的采購方式應以公共招標為主、其他方式為輔。公共招標的透明性高，可防止在購買過程中產(chǎn)生“暗箱操作”現(xiàn)象；由于參加投標的企業(yè)多，可以保證政府以最低價來完成采購任務，從而有助于提高財政支出的效益。招標法的最大缺點是所需時間長，一些急需的物資不宜采用這種方法，這時可采用選擇性招標采購、尋求采購和單一來源采購等采購方式。
第三，建立和完善政府采購的配套措施，主要包括：一是逐步實行政府采購預算。政府采購預算是將部門預算中可用政府采購方式購買商品和勞務單列出來的預算。各行政、事業(yè)單位每年應把需要采購的商品和服務的項目、數(shù)量上報到財政部門，由財政集中采購的部分形成政府采購預算，財政不再進行撥款，而是在集中采購過程中把款項支付給供應商，實行國庫集中支付。二是建立政府采購的信息系統(tǒng)。為落實政府采購的公開、公正、公平原則，政府采購信息要提前公布。為此，財政部應規(guī)定《政府采購信息管理辦法》，并指定相應的媒體作為公告指定媒體。三是為提高政府采購效率，應開發(fā)政府采購網(wǎng)絡系統(tǒng)以利用因特網(wǎng)的優(yōu)勢來降低政府采購成本。
8．加強預算監(jiān)督。
目前，我國的預算監(jiān)督工作要做以下兩方面的工作：一是切實改變重收入、輕支出，重分配、輕監(jiān)督的狀況，堅持依法理財、依公共需要理財。要建立多層次、全過程的預算監(jiān)督體系，做到內(nèi)外監(jiān)督相結(jié)合，行政監(jiān)督與社會監(jiān)督相結(jié)合，事前、事中、事后監(jiān)督相結(jié)合，專項和重點監(jiān)督相結(jié)合。二是創(chuàng)新管理機制。本著分權(quán)、制約的原則，形成預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的運行機制，加大預算監(jiān)督的力度。
9．修改《預算法》。
隨著我國預算管理的改革，其改革的內(nèi)容與原來的《預算法》會產(chǎn)生沖突。為此，必須對《預算法》進行修改，以適應改革的需要。
