財政研究2001.8
政府或有負債的風險探析
賈蘭蘭 薄松
從1998年起，我國政府實行積極的財政政策，利用國債籌資進行基礎設施建設，對擴大內需，拉動經(jīng)濟增長的作用是毋庸質疑的。2001年我國要繼續(xù)實行積極的財政政策，主要包括：一是繼續(xù)發(fā)行基礎設施建設國債；二是發(fā)行特種國債，以支持西部大開發(fā)；三是適當改善居民收入，刺激消費，擴大內需。因此，適當擴大國債規(guī)模仍然是我國目前宏觀調控政策的理性選擇之一，但國債規(guī)模的擴大在拉動民間投資與消費，促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，無疑會加大政府的財政風險。在這一點上，得到國內理論界的廣泛關注，并已建立起相應的國債風險定性與定量分析的機制。筆者認為，我國財政風險不同于一般經(jīng)濟實體的風險，財政是社會經(jīng)濟風險的最終承擔者，銀行風險與國企風險等最終都有可能轉化為財政風險。因此政府債務風險不僅僅包括國債債務風險，這種顯形的直接由信用約束帶來的風險，從更廣的角度來說，它還應包括或然的由道德約束帶來的債務風險。比如：“準國債”風險，地方政府債務風險，社會保障基金缺口風險，銀行經(jīng)營與國企經(jīng)營風險等這樣一些由政府提供或明或暗的擔保而帶來的不確定性債務風險（或有債務風險）。當然，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，要防止全部的財政風險是不可能的，但研究財政風險的目的是正確認識造成風險的各種因素的產(chǎn)生機理，并以此為基礎制定相應的解決措施。
本文僅從或有負債角度去探析一下我國目前的財政風險問題。
一、政府或有負債風險的定性分析
2000年7月1日起開始實施的《會計法》第十九條規(guī)定，“單位提供的擔保、未決訴訟等或有事項，應當按照國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定，在財務會計報告中予以說明?！被蛴惺马棞蕜t將或有負債定義為“過去的交易或事項形成的潛在義務，其存在必須通過未來不確定事項的發(fā)生或不發(fā)生予以證實；或過去的交易或事項形成的現(xiàn)時義務，履行該義務不是很可能導致經(jīng)濟利益流出企業(yè)或該義務的金額不能可靠的計量?！睋?jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)作為一個理性的決策者不僅僅要考慮現(xiàn)實的確定的經(jīng)濟因素，還要關注處理各種不確定因素。那么市場經(jīng)濟條件下，理性的政府決策者。要在決策時充分反映財政風險，就必須引入“或有”’與“隱性”政府負債等新的概念，以測度和規(guī)避不確定性風險。
或有債務的形成機制與一般確定性的債權債務關系不同，可以說是一種由過去交易或事項形成的潛在義務，它相當大程度上是以政府道德為基礎產(chǎn)生的，所以這里我們從其基本特征——“或有”、“道德約束”來探討政府或有債務風險的性質：
1．首先，應明確“或有”的內容，它本身就含有隨機的意思，政府面；臨一些隨機發(fā)生的事變，就會做出相應的支出，承擔相應的責任，這種職責承擔的概率及其負債規(guī)模取決于外生條件與內生條件。所謂外生條件是指諸如自然災害與銀行危機這樣的突然事變；所謂內生條件是指政府對某些承諾在先的項目的最終責任，比如：政府出面擔保（對農(nóng)產(chǎn)品收購的保護價）或保險的若干投資項目，一旦出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)，政府就要拿錢支付；還有若政府監(jiān)管與規(guī)制的績效一旦發(fā)生問題，造成金融秩序與市場秩序的混亂，這時中央政府在財政上也會面臨事先不曾預見到的支出壓力。
2．其次，應明確“道德約束”是相對于“信用約束”而言的，我們認為國債的實質是政府通過債務關系或信用手段取得的財政收入，這里政府憑借信用舉債，相應的就有了債權債務關系的產(chǎn)生，這里必然伴隨著信用風險。在我國由于長期實行統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制，地方政府無權發(fā)行債務，中央政府擔任著堅持社會正義與公平的道德義務。在或有債務上，中央政府不得不承擔道義責任。當各種金融投資風險出現(xiàn)時，中央必定出面營救，從而在市場上形成道德風險：以中央政府為一方（委托人），以脆弱的銀行體制、低效的國有企業(yè)、地方政府為另一方（代理人），形成一種委托代理關系，而政府又無法對銀行、國企與地方政府實行有約束力的契約關系、到頭來，一旦出現(xiàn)風險，所有代理人都會將風險向中央政府轉移，這會遠遠越出中央政府預算控制的范圍。
二、政府或有負債的成因分析
市場轉型的社會主義改革中，由于投資體制、企業(yè)體制、金融體制改革的深化，政府財政，尤其是中央政府財政面臨越來越大的或有債務風險和不確定性壓力，而政府在制定財政時如未留意這種趨勢的變化，那么風險無疑會加大。
1．“準國債”風險：所謂“準國債”是指各政府部門所發(fā)行的有財政擔保的債券，如行業(yè)主管部門債券、政府性銀行債券等。這部分債務也是由法律和合同認可的，要求及時全額償還。與國債不同的是發(fā)行準國債的各行業(yè)主管部門和政策性銀行都有除財政撥款以外的收入來源，所以，他們的借債只能部分地要求財政償還，中央政府對這一部分債務承擔著信用風險和道義風險。
2．地方政府債務風險：由于我國法律規(guī)定地方政府不能自行發(fā)債，所以，地方政府債務主要是地方政府通過地方信托投資機構在國內外的借款和地方的國有企業(yè)以財政為擔保的債務。目前，這部分債務可以說是一個“黑箱”，誰也說不清其規(guī)模有多大。這部分債券是由擔保形成的，即是或有的，不一定要償還的。這部分債務的承擔者首先應是借債的投資機構和國有企業(yè)，然后才是地方政府。只有在地方政府財政難以償還的情況下，中央財政才可能給予必要的支持。但在這種條件下，又有可能引發(fā)新的道德風險，即地方政府（以及下面將要提到的企業(yè)與發(fā)展銀行）知道反正中央政府會充當最終的支付人，便會放松自己的努力，從而使風險發(fā)行的概率大大上升。
3．社會保障基金缺口風險（主要是養(yǎng)老保險金缺口風險）；長期以來，我國社保制度實行的是廣就業(yè)、低工資、多補助的政策，社會保障所需資金全部由國家和企業(yè)包攬，個人不承擔費用且實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒有積累。在老齡化高峰逼近和社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立的新形勢下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障模式必須改革。目前，我國確立了社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累模式，但多數(shù)地區(qū)個人賬戶是“空賬”運行，實際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。為彌補歷史欠賬，支持國企改革和維持社會穩(wěn)定，對于社保資金的缺口，財政肯定是要拿出資金來彌補的。對于這部分債務，財政是不應全額負擔的，但由于歸還的時間和數(shù)額有很大的不確定性，因此潛在的風險是很大的。
4．銀行經(jīng)營風險和國企財務風險：銀行經(jīng)營風險和國企財務風險都有可能通過兩種途徑轉化為財政風險：一是由于國企和銀行經(jīng)濟效益低下，會制約財政收入的增長。二是銀行和部分國企處于國民經(jīng)濟命脈產(chǎn)業(yè)地位，財政必須予以扶持。特別是在目前我國國有經(jīng)濟的基本結構仍然是“三位一體”的情況，這種風險的轉化途徑表現(xiàn)得更明顯。1998年財政向銀行發(fā)行2700億國債給銀行注資；1999年建立資產(chǎn)管理公司向銀行發(fā)行財政擔保的債券，按面值購買銀行不良貸款，然后通過債轉股給國家經(jīng)貿(mào)委指定國有企業(yè)豁免債務。但在市場經(jīng)濟條件下，對銀行經(jīng)營風險和國企財務風險最能控制的主體當然應是其自身，國家從國民經(jīng)濟的整體利益考慮進行扶持，但不是說銀行和國企風險都要由財政承擔，這部分債務對財政來說是或有的，又是不應由財政承擔的。
以上四個方面是目前我國政府或有債務的主要內容，除此之外，還包括：為維持本國金融體系穩(wěn)定，特別是在金融危機的時候，財政對金融體系重要功能的維護力度，對所有存款人的保護，都會大大超過法律義務，也會大大超過政府保險計劃所承諾的限度，從而給財政帶來或有風險；財政對于通貨穩(wěn)定、固定匯率、中央銀行體系的支持，在危機時機可能會迫使中央財政參與國際性的援助計劃方案，這又是契約外的或有的隱性的債務；最后，再如實現(xiàn)無法預料的自然災害所引起的或有的、額外的財政風險，比如，1998年中國洪災，2000年北京沙塵暴。
目前我國政府債務無論是顯形的還是隱性的，從某種程度上說是推進經(jīng)濟改革不得不付出的代價，但這里我們分析的政府或有負債風險的形成并不是偶然的，有著深層次的原因：
1．首先，由于我國目前采取的預算管理辦法存在缺陷：一是時間跨度短，往往重視年度預算，無法考慮由政府建立養(yǎng)老金和其他政府津貼計劃，也無法分析由政府發(fā)放或擔保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風險；二是傳統(tǒng)的預算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負債的增加，也不考慮或有債務，不考慮財政的過去承諾所引發(fā)的未來成本。這種短期的，并且以現(xiàn)金流而非負債的預算管理會造成不穩(wěn)定，帶來財政成本的轉移；三是預算外收入、制度外收入的膨脹影響了財政抵御風險的能力，大量財政性資金游離于財政預算管理之外，這在法制國家是極不正常的，必須整治。
2．其次，隨著市場經(jīng)濟的變革，我國長期以來的那種統(tǒng)收統(tǒng)支財政體制也要求變革，但由于缺乏成熟的法律體制規(guī)范，以及微觀經(jīng)濟主體的風險意識淡薄，形成了以中央為一方，其他經(jīng)濟主體如地方政府、銀行、企業(yè)為另一方的一種不確定的委托代理關系，其內在蘊涵著巨大的或有債務危機，使中央財政不得不面臨潛在的壓力。
企業(yè)、銀行、政府“三位一體”的國有經(jīng)濟結構決定著財政為銀行和國企提供隱性的債務擔保，但由于國有企業(yè)經(jīng)營效率不高，其資產(chǎn)的流動性尤其是變現(xiàn)能力差，再加上風險意識淡薄，無疑會造成企業(yè)債務向銀行債務轉移，銀行債務向政府債務轉移的結果，在這樣一個委托代理關系系統(tǒng)內部，財政始終必須承擔社會道義責住以及由此而產(chǎn)生的風險。改革至今，必須改變這種現(xiàn)狀，今后除對于處于國民經(jīng)濟命脈的國有企業(yè)進行必要的資金支持以外，對于競爭性行業(yè)的企業(yè)，國家只能以社會管理者的身份征收稅收和以資本所有者的身份取得收益，不再干預企業(yè)的具體經(jīng)營活動，對國企債務也僅以企業(yè)所有的資產(chǎn)為限負有限責任，不能再無休止地指令銀行對國有銀行貸款和對企業(yè)貸款提供擔保，這樣只會使今后的財政不堪重負。
三、政府或有負債風險控制分析
市場經(jīng)濟下政府或有負債的產(chǎn)生有著不可抗拒的因素，其風險不同于一般的財政風險，有著其特殊性，政府作為一個理性的決策者，就必須充分認識這種或有的財政風險。
目前，主張將或有負債顯性化的人士認為，這樣做等于政府事先對風險作了承諾，人們的僥幸心理會下降，潛在各方增加政府或有負債的可能性減小，其道德風險會降低。但反對的意見卻不這樣認為，在某些領域政府不可能真正做到“甩手不管”，因此中央財政的道德風險卻不一定會減小，這里分歧主要在于政府承諾的可信度。因此，芝加哥大學經(jīng)濟系著名教授Robert Townwnson提出一個“有限承諾”理論，認為應分辨不同的項目，找出什么領域政府對隱性負債做出承諾，并且找出最合理的承諾限度。現(xiàn)在理論界對或有負債是否在預算體制中予以考慮仍存在爭議，IMF提出的《提高財政事務透明度的準則》中提到“財務報表公布時，年度財政預算應說明或然負債、征稅支出、準財政
行為的性質及其財政重要性?！?br />
在我國或有負債的存在和發(fā)展與國有企業(yè)、國有銀行體制問題息息相關，因此，我國必須建立起一個處理或有負債的預算框架，充分認清或有負債的規(guī)模。首先，在預算體制改革的過程中我們可以借鑒會計上對不確定性經(jīng)濟業(yè)務處理的原則：如謹慎性原則——對或有債務的規(guī)模作出恰當?shù)墓烙?；中性原則——建立起或有債務信息系統(tǒng)，以期降低或有風險。其次，可以在預算決策之外，專門準備一份材料，提供預算中所包含的或有負債和其他隱性財政風險的背景信息。如：計算出各種財政負債的可能成本，再分別乘以它們各自承諾兌現(xiàn)的概率，設Xi為第I種財政負債的可能成本，Pi為其兌現(xiàn)的概率，則∑XiPi（Xi）就為預算所面臨的風險均值的額度，但這需要建立關于財務狀況和風險比較完整的賬戶，而事實上我國政府現(xiàn)在沒有精確的綜合的財務報表，這有一定的難度。再次，應整治政府預算外與制度外收入：如費改稅和建立基金預算，將確有必要保留的收入項目以一定形式納入預算管理的軌道，成為財政能統(tǒng)一管理和調度的資金，這有利于緩解預算資金分配的壓力，規(guī)范政府收入秩序，提高財政活動透明度以及抵御或有風險的能力。
此外，我們還應建立起一個處理財政或有負債的法律框架，對中央與地方的支出與負債責任的劃分在法律上更明確地予以規(guī)范。目前，可以賦予地方政府適度的債務融資權力，即允許地方政府根據(jù)本地實際情況發(fā)行一定數(shù)量的公共工程建設債券，同時要求地方政府對其承擔償還責任，使發(fā)行主體的預期風險與預期收益相對稱，這種通過規(guī)范的債務籌資要比其采取“亂收費、亂集資、亂攤派”辦法籌資要強得多；同時，還必須全面清理整頓地方政府融資行為，徹底解決地方政府融資各行其是、多頭管理、無效失控的不合理狀況，逐步建立起規(guī)范的地方政府公債制度，這不僅能提高地方政府財政能力，而且有利于減少地方政府對中央財政無償撥款的依賴，從而減少中央財政的壓力。
作者單位：西南財經(jīng)大學
