【摘要】 文章站在宏觀層面探討會計管理體制，并指出建立政府主導型會計管理體制是我國會計管理體制改革的方向。
【關(guān)鍵詞】 會計管理體制； 會計制度改革； 政府主導型會計管理體制
一、會計管理體制及其內(nèi)容
會計管理體制是指各級會計管理部門之間及其與基層會計核算單位之間在會計工作管理方面的權(quán)責關(guān)系。從其所涉及的范圍看，會計管理體制包括兩個層面：微觀層面和宏觀層面，微觀層面就是站在企業(yè)的角度審視會計管理，具體內(nèi)容包括：會計人員管理體制、內(nèi)部會計與財務(wù)制度的制定、會計工作的領(lǐng)導體制等。微觀層面的會計管理目標是服從和服務(wù)于企業(yè)管理，與特定的企業(yè)管理和公司治理制度相適應(yīng)；宏觀層面的會計管理體制，就是站在政府角度審視會計管理，從其具體含義看，主要是指政府對會計管理的監(jiān)管。主要內(nèi)容包括：會計工作領(lǐng)導體制、會計規(guī)范制定權(quán)限的劃分、會計人員的管理機制等。基于篇幅所限，本文僅探討宏觀層面的會計管理體制，具體內(nèi)容如下：
?。ㄒ唬嫻ぷ鞯念I(lǐng)導體制
從宏觀層面看，全國的會計工作實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”的原則，即：國務(wù)院財政部統(tǒng)一領(lǐng)導和管理全國的會計工作，地方各級人民政府的財政部門分級管理本行政區(qū)域內(nèi)的會計工作。各級業(yè)務(wù)主管部門和基層單位在受上級或同級財政部門指導并遵守國家會計法規(guī)制度的前提下，有權(quán)根據(jù)本部門、本單位的實際情況靈活組織會計事務(wù)。從微觀層面看，企事業(yè)單位的會計工作歸企業(yè)管理當局主管。
?。ǘ嬕?guī)范的制定權(quán)限
在我國，會計行政法規(guī)、會計準則和統(tǒng)一會計制度的制定權(quán)限主要集中在國務(wù)院財政部，各地區(qū)、各部門可在財政部規(guī)定的前提下制定本地區(qū)、本部門的會計制度或補充規(guī)定，各企事業(yè)單位可在財政部以及地區(qū)或部門規(guī)定的前提下，制定本單位的會計核算與管理制度。
?。ㄈ嬋藛T管理機制
包括會計人員的業(yè)務(wù)管理和人事管理。在我國，會計人員的業(yè)務(wù)管理主要由財政部門負責，管理的內(nèi)容包括會計人員上崗條件的認定、技術(shù)職務(wù)的考評、年度資格的審查等。會計人員的人事管理主要由所在單位負責，管理的內(nèi)容包括職務(wù)任免、職務(wù)升遷、人事關(guān)系變動等。
二、會計管理體制對會計制度改革的制約
由會計工作領(lǐng)導體制、會計規(guī)范制訂權(quán)限和會計人員管理機制構(gòu)成的會計管理體制，對我國會計制度的改革具有強烈的制約作用，它不僅決定由誰來制定會計制度，制定何種會計制度，而且影響著會計制度的權(quán)威性及其在會計實踐中的貫徹執(zhí)行。這也正是筆者討論這一問題的原因。
會計管理體制的形成與特定的社會經(jīng)濟體制緊密相關(guān)。在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，經(jīng)濟利益主體單一，企業(yè)財務(wù)與國家財政混為一體，與此相適應(yīng)，國家對會計只能采取直接管理模式，運用行政手段對所有的會計事務(wù)進行統(tǒng)一集中管理。在我國，這種在高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制下形成的“政府強制性”會計管理體制，并沒有隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立而予以改變，而是一直延續(xù)到現(xiàn)在。其基本特征是會計工作由財政部統(tǒng)一領(lǐng)導，會計準則和會計制度由財政部統(tǒng)一制定，會計人員的業(yè)務(wù)管理也由財政部門統(tǒng)一負責?？陀^地評價，政府強制型的會計管理體制在計劃經(jīng)濟體制時期，對于保證我國會計工作的統(tǒng)一性和有序性、滿足宏觀層面上的計劃管理、維護國家的經(jīng)濟利益發(fā)揮了積極的作用。然而，隨著經(jīng)濟體制改革的深入，特別是我國加入WTO，這種管理體制的弊端日益顯現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：
第一，以政府利益為導向的會計目標不能滿足市場經(jīng)濟條件下企業(yè)各利害關(guān)系人對會計工作的多樣化需求，特別是投資人和潛在投資人的要求。
第二，與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的會計自律機制難以真正建立，會計行業(yè)組織的應(yīng)有作用得不到有效發(fā)揮，使會計管理成為政府的孤軍奮戰(zhàn)。
第三，政府對會計工作事無巨細的管理方式，不利于做到“大的方面管住管好，小的方面放開放活”。市場經(jīng)濟體制建立以來的會計實踐充分說明了這一點。
第四，不符合政府主導與行業(yè)自律相結(jié)合的會計管理國際慣例。
可見，政府強制型的會計管理體制越來越不適應(yīng)市場經(jīng)濟的規(guī)律和會計國際化的趨勢?！罢巧珶o處不在，行政干預無所不包”的特征逐漸成為會計制度改革和發(fā)展的阻力，從一定程度上講，甚至成為制約社會經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此，根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，適應(yīng)生產(chǎn)力水平多層次、所有制結(jié)構(gòu)多樣化、會計信息市場化的趨勢,建立與市場經(jīng)濟要求和現(xiàn)代企業(yè)制度相吻合、與國際會計慣例相協(xié)調(diào)的新型會計管理體制勢在必行。
三、改革會計管理體制的基本思路
站在宏觀層面分析，任何一種會計管理體制的形成或選擇，都有其客觀原因和必然性，不同的社會經(jīng)濟環(huán)境造就不同的會計管理模式，目前世界各國的會計管理模式大致歸為三種類型：一是行業(yè)自律型。其基本特征是會計職業(yè)團體功能強大，政府對會計工作很少干預，會計規(guī)范的制定主要由民間會計職業(yè)組織完成，會計工作的監(jiān)督主要依靠會計中介機構(gòu)。這種會計管理體制主要在美英等國采用；二是政府主導型。其基本特征是政府掌握會計管理主導權(quán)的同時，充分調(diào)動民間會計職業(yè)團體的積極性，會計規(guī)范主要由政府部門在法律的指導下制定或干脆通過法律形式體現(xiàn)，會計工作的監(jiān)督由政府和會計中介機構(gòu)共同完成。這種會計管理體制主要在大陸法系國家采用；三是政府強制型。其基本特征如前所述。它形成于前蘇聯(lián)的計劃經(jīng)濟體制時期，我國從建國初始學習蘇聯(lián)模式采用這種管理體制直到現(xiàn)在。
從各國會計管理的實際情況看，20世紀90年代中期之前，行業(yè)自律型體制曾被推崇為會計管理的理想模式。自從美國出現(xiàn)“安然”、“世通”等一系列會計丑聞后，人們對這種會計管理模式提出了質(zhì)疑，美國會計界、企業(yè)界和政府都在重新考慮會計的管理問題，特別是如何加強政府對會計的管理。2001年美國國會頒布的“薩班斯法案”，強調(diào)必須加大政府的干預力度，明確指出了政府管理會計的目的和手段，結(jié)束了行業(yè)自律型會計管理體制的“輝煌”，踏上了政府管理與行業(yè)自律相結(jié)合的征程。至于以我國為代表的政府強制型會計管理體制存在的弊端及改革的必要性，前文已作闡述?？梢?，在三種管理體制中，唯有政府主導型管理體制通過半個多世紀的實踐證明，確實行之有效，且代表了會計管理體制的發(fā)展趨勢。因此，筆者認為，我國會計管理體制的改革方向應(yīng)當是實現(xiàn)政府強制型向政府主導型的轉(zhuǎn)變。具體地講，應(yīng)從以下三個方面著手：
一是在保證財政部對全國會計工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導的前提下，適當下放會計管理的權(quán)限。會計規(guī)范的制定，如屬法律規(guī)范，由政府有關(guān)部門征求各方面意見后制定和頒布；如屬技術(shù)規(guī)范（如會計準則），應(yīng)當在財政部的統(tǒng)一組織和領(lǐng)導下，由政府管理機構(gòu)、會計學術(shù)團體和會計實務(wù)界共同制定；如屬內(nèi)部會計規(guī)范（如內(nèi)部會計制度、內(nèi)部控制制度等），完全由各單位自行制定。
二是理順會計工作的監(jiān)督權(quán)限。建立以國家會計監(jiān)督為主導，以社會會計監(jiān)督為主體、以內(nèi)部會計監(jiān)督為基礎(chǔ)的會計監(jiān)督體系，明確各級會計監(jiān)督機構(gòu)的對象、范圍、內(nèi)容和方式，充分調(diào)動會計中介機構(gòu)的積極性，逐步形成社會會計監(jiān)督的主體格局，滿足各種利害關(guān)系人的需求。
三是將會計人員的業(yè)務(wù)管理權(quán)限適當下放給人員所在單位或行業(yè)組織。政府通過法律法規(guī)實施宏觀指導和調(diào)控，不再具體負責會計人員的上崗條件審查、技術(shù)資格認定和考核等工作。特別在企業(yè)，必須明確會計人員的單一身份，停止政府向企業(yè)委派會計人員的做法，使會計人員真正成為企業(yè)的管理人員，完全接受所在單位的領(lǐng)導，服務(wù)于企業(yè)經(jīng)營管理的需要。
總之，構(gòu)建政府主導型的會計管理體制，不僅適應(yīng)會計管理的國際發(fā)展趨勢，有利于推動我國會計制度的全面改革，實現(xiàn)統(tǒng)一會計制度為核心的會計規(guī)范體系向會計準則為核心的會計規(guī)范體系的轉(zhuǎn)化，而且有助于社會主義市場經(jīng)濟體系的建立和現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)的完善
