非營(yíng)利部門(mén)對(duì)社會(huì)需求與預(yù)算響應(yīng)之關(guān)聯(lián)性研究
－以臺(tái)北市警局為例
張寶光 陳文山
中文摘要
在廿一世紀(jì)的現(xiàn)代社會(huì)中非營(yíng)利部門(mén)所扮演的角色愈來(lái)愈重要。其中，尤以龐大的政府組織最受到實(shí)務(wù)與研究上之矚目。本文采與人民生活之安危息息相關(guān)的警政部門(mén)做為研究對(duì)象，探討其預(yù)算及警力布署是否能響應(yīng)人民報(bào)案及破案之需求，以進(jìn)一步了解非營(yíng)利事業(yè)對(duì)社會(huì)資源的使用及對(duì)社會(huì)需求的滿足。主要之研究結(jié)果為，我國(guó)首都各分局無(wú)論在編列各分局刑事預(yù)算，或布署員警人力時(shí)，整體而言，均有參酌前一年度人民重大與一般刑事案件報(bào)案的社會(huì)需求加以擬定。此一實(shí)證證據(jù)亦支持我國(guó)政府在使用人民的納稅錢(qián)時(shí)，并非全無(wú)不適合之處，至少在臺(tái)北市各警政分局是如此。
關(guān)鍵詞：非營(yíng)利部門(mén)，社會(huì)需求，預(yù)算響應(yīng)，臺(tái)北市警局
非營(yíng)利部門(mén)對(duì)社會(huì)需求與預(yù)算響應(yīng)之關(guān)聯(lián)性研究
－以臺(tái)北市警局為例
壹、前言
非營(yíng)利部門(mén)在廿一世紀(jì)中所扮演的角色愈來(lái)愈重要，在現(xiàn)代社會(huì)中，非營(yíng)利部門(mén)包括醫(yī)院、大學(xué)學(xué)院、各種基金會(huì)、宗教組織、與龐大的政府組織等均是。其中，尤以政府部門(mén)的運(yùn)作與人民之生活息息相關(guān)，人民納稅給政府，并由政府替人民做事，這其間有關(guān)政府部門(mén)的無(wú)效率或官員貪污舞弊之報(bào)導(dǎo)更是時(shí)有所聞，造成人民對(duì)政府行政之不良印象。而且，近年來(lái)由于政府財(cái)政愈來(lái)愈困難，相反地，人民對(duì)政府的要求卻愈來(lái)愈多，尤其是各項(xiàng)社會(huì)福利措施或經(jīng)濟(jì)建設(shè)等，在人民的需求、政府預(yù)算編列、及政府實(shí)行績(jī)效間是否有個(gè)平衡點(diǎn)，便是各界關(guān)注的焦點(diǎn)。
政府為人民服務(wù)，其中，與民眾安危直接攸關(guān)者即為警政單位，而警政單位在保護(hù)人民之余，由于與犯罪案件站在第一線上，故所出的問(wèn)題亦不少，故本研究即以警政單位為例，特別是選取最具指針意義的我國(guó)首都各警察分局，對(duì)社會(huì)之報(bào)案與破案需求時(shí)，在預(yù)算編列上是否有適當(dāng)?shù)丶右皂憫?yīng)，或者兩者間并無(wú)顯著的關(guān)聯(lián)性，凡此皆是政府部門(mén)在積極為民服務(wù)之同時(shí)，人民所愿意知道的事實(shí)，而本研究即擬由實(shí)證的角度來(lái)了解此一議題。
本文系以臺(tái)北市政府警察局主管單位預(yù)算書(shū)、臺(tái)北市警務(wù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)及臺(tái)北市政府所提供之相關(guān)文件，采民國(guó)八十七年至八十九年間之資料，對(duì)臺(tái)北市政府所屬十四個(gè)分局之樣本進(jìn)行探討，以澄清警察機(jī)關(guān)警力及預(yù)算之配置，是否及時(shí)因應(yīng)社會(huì)需求之變化，以作為相關(guān)主管機(jī)構(gòu)之參考。主要之研究結(jié)果為，我國(guó)首都各分局無(wú)論在編列各分局刑事預(yù)算，或布署員警人力時(shí)，整體而言，均有參酌前一年度人民重大與一般刑事案件報(bào)案的社會(huì)需求加以擬定。此一實(shí)證證據(jù)亦支持我國(guó)政府在使用人民的納稅錢(qián)時(shí)，并非全無(wú)不適合之處，至少在臺(tái)北市各警政分局是如此。
貳、文獻(xiàn)回顧
一、非營(yíng)利事業(yè)之研究文獻(xiàn)
美國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)(American Accounting Association) 對(duì)非營(yíng)利組織之定義認(rèn)為區(qū)別營(yíng)利與非營(yíng)利的基礎(chǔ)，乃在于有無(wú)營(yíng)利的動(dòng)機(jī)，非營(yíng)利組織從其行動(dòng)上的含義來(lái)說(shuō)，有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：(1)無(wú)營(yíng)利的動(dòng)機(jī)；(2)無(wú)個(gè)人或個(gè)別擁有組織的權(quán)益股份或所有權(quán)；(3)組織的權(quán)益或所有權(quán)不得任意出售或交換；(4)通常都不可或被要求、直接或按比例給予資金捐助者或贊助人財(cái)務(wù)上的受益。
非營(yíng)利組織存在之主要目的在于彌補(bǔ)政府功能與企業(yè)功能之不足。故非營(yíng)利組織在社會(huì)上扮演一個(gè)重要之角色。由于民主政治的發(fā)展，人民智識(shí)的逐漸提高，地方政府管理的問(wèn)題更日益受到重視，進(jìn)而要求地方政府努力改善施政品質(zhì)的同時(shí)，常常對(duì)政府的產(chǎn)出與服務(wù)感到不滿。胡美琳(2001)即以臺(tái)灣南部七個(gè)縣市政府為研究范圍，來(lái)探討縣市政府在組織文化、轉(zhuǎn)換型領(lǐng)導(dǎo)與員工工作態(tài)度等研究變量間之關(guān)系。此外，李衍儒(2000)亦針對(duì)非營(yíng)利組織采購(gòu)行為，探討政府采購(gòu)法對(duì)非營(yíng)利組織的影響研究主要是以非營(yíng)利組織及政府采購(gòu)制度為研究之對(duì)象，探討非營(yíng)利組織的各種型態(tài)與其采購(gòu)行為所受采購(gòu)法之羈束，并從非營(yíng)利組織在法制應(yīng)有何種建構(gòu)之角度，以及政府采購(gòu)法立法之本旨，來(lái)分析非營(yíng)利組織采購(gòu)行為之適當(dāng)規(guī)制。
韓意勤(2001)認(rèn)為信息時(shí)代之非營(yíng)利組織其信息化成熟度普遍不足，而為了適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)型態(tài)的未來(lái)社會(huì)，同時(shí)還能夠增強(qiáng)非營(yíng)利組織之間的連結(jié)，非營(yíng)利組織需要進(jìn)行信息化改革，其目的則在于透過(guò)信息技術(shù)和工具來(lái)達(dá)成公益和利他的本質(zhì)，亦即使其能夠更加精確的掌握本身的使命、服務(wù)和資源，以有效克服高度復(fù)雜和變遷快速的外在環(huán)境。
非營(yíng)利組織在營(yíng)運(yùn)管理上的重點(diǎn)，即是針對(duì)目標(biāo)市場(chǎng)的需求，將組織資源做有效的整合，以發(fā)揮最大的效益。一個(gè)完善的非營(yíng)利組織應(yīng)具備的基本運(yùn)作程序，便是要能夠充分結(jié)合組織內(nèi)外人力、財(cái)力與物力等各方面的資源，透過(guò)一些有組織、有規(guī)劃性的活動(dòng)，來(lái)提供具有價(jià)值的服務(wù)給特定或不特定的社會(huì)群體。但Todd and Ramanathan (1994)指出非營(yíng)利組織的研究多限于財(cái)務(wù)面，而忽略非財(cái)務(wù)結(jié)果的衡量，故本文亦將探討非財(cái)務(wù)變量的影響。
二、警察人力資源
人力資源管理的成功，必能提升組織經(jīng)營(yíng)績(jī)效。而人力資源要長(zhǎng)期保持一定工作水準(zhǔn)，對(duì)組織而言，無(wú)異是一個(gè)挑戰(zhàn)，尤其警察工作是一種特殊職業(yè)，工作對(duì)象為不同背景，需求為不定的社會(huì)大眾；工作環(huán)境又是錯(cuò)綜復(fù)雜，深具高度危險(xiǎn)性；尤其工作本身更是具有多元化的特性；故要有效管理及完善運(yùn)用人力資源，是有效執(zhí)法唯一最重要的考慮，使之成為組織提高工作績(jī)效的指針。
投入警力的增加是否能提升警察的工作績(jī)效，而有效遏阻犯罪的發(fā)生或提高破案率，學(xué)者們有不同的看法。蔡俊章（1984）透過(guò)對(duì)臺(tái)北市歷年人口的剖析，及犯罪量成長(zhǎng)的情形，預(yù)估未來(lái)犯罪量之發(fā)展趨勢(shì)，并分析警力密度對(duì)犯罪遏制的效果。結(jié)論并指出警察人力資源需針對(duì)未來(lái)的社會(huì)犯罪情事作調(diào)整，否則未來(lái)刑事案件破獲量與發(fā)生數(shù)之差距會(huì)逐漸增大，因此建議建構(gòu)警力的擴(kuò)增模式，以增加警力的方式來(lái)提高破案率。
警力是警察機(jī)構(gòu)賴(lài)以推行作為，發(fā)展業(yè)務(wù)的原動(dòng)力。高政升（1985）認(rèn)為警力投入的目的主要在于要求降低犯罪量，提高犯罪破案率，以維持社會(huì)治安的良好，當(dāng)警察機(jī)關(guān)須擴(kuò)增警力而發(fā)現(xiàn)無(wú)適當(dāng)人員可用或?yàn)閿?shù)不足時(shí)，對(duì)犯罪遏制的效果將受到嚴(yán)重影響，因此，擬訂警力擴(kuò)增準(zhǔn)則，以遏制犯罪是有其必要。該研究并針對(duì)臺(tái)北市歷年人口，犯罪量成長(zhǎng)情形，作為推估未來(lái)犯罪量發(fā)展趨勢(shì)的基礎(chǔ)，并分析警力密度對(duì)犯罪遏制的效果，同時(shí)與世界各重要國(guó)家、大都市作一比較。其次，根據(jù)警力與犯罪遏制因果結(jié)構(gòu)關(guān)系構(gòu)建警力密度模式，對(duì)于模式參數(shù)值的推估方法也加以說(shuō)明。最后，借著警力密度模式的運(yùn)用提出一套能夠因應(yīng)人口成長(zhǎng)、犯罪量逐增，且能有效遏制犯罪的警力擴(kuò)增準(zhǔn)則。結(jié)論則指出考慮政府的財(cái)力負(fù)擔(dān)及現(xiàn)實(shí)環(huán)境因素，未來(lái)的警力擴(kuò)增準(zhǔn)則，宜采取漸進(jìn)，逐年調(diào)整擴(kuò)增警力的方式進(jìn)行。
對(duì)于影響警察人力的需求因素，劉世林、陳禮中（1980）則指出共有六大因素，分別為防治重大犯罪、處理游行示威、警察工作量、社會(huì)變遷、正常輪休與交通執(zhí)法因素等，而其中影響警察人力需求的程度以防治重大犯罪因素為最高，占17.38%；其次為處理游行示威因素，占12.66%。而此六大因素對(duì)于整體的警察人力需求有71.2%的影響程度，因此在規(guī)畫(huà)警力時(shí)應(yīng)對(duì)這些因素加以考量。
但僅僅警力數(shù)量的增加是否能夠提高警察效率，當(dāng)然除了警察預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入之外，朱孝良（1998）研究發(fā)現(xiàn)警察人力雖逐年增加，但素質(zhì)卻并無(wú)相對(duì)提升（如警察專(zhuān)科班就占83.9%），故無(wú)法真正提高警察工作效率，此外，鄭安盛（2000）亦認(rèn)為單純的警力增加，并不能提高全國(guó)警察機(jī)關(guān)之整體效能，亦不能強(qiáng)化對(duì)抗犯罪之組織。因此，應(yīng)以「質(zhì)」為著眼點(diǎn)，重「質(zhì)」而輕「量」，如何將適合、適量、適當(dāng)?shù)木烊藛T，在最適當(dāng)?shù)臅r(shí)間，配置在最適當(dāng)?shù)牡胤?，使警力得到最?jīng)濟(jì)最有效的運(yùn)用，以發(fā)揮其最大的力量，此乃警察人事管理最重要的課題，也是警察機(jī)關(guān)永續(xù)發(fā)展，長(zhǎng)?？?jī)效的關(guān)鍵所在。故研究我國(guó)警力問(wèn)題，不能僅單純地增加警力「數(shù)量」，而不顧「質(zhì)精」。蓋警察人力問(wèn)題，實(shí)有「質(zhì)」與「量」兩面，必須雙面兼顧，雙管齊下，方不失之偏倚，才是根本解決之道。
綜合各研究的看法，警察人力資源應(yīng)質(zhì)與量并重才得以發(fā)揮最大之效果，但警力的增加仍對(duì)于警察工作的績(jī)效有一定的幫助，故不可輕視警察資源的投入，而必須作一合理的配置，以使警察機(jī)關(guān)的工作績(jī)效符合社會(huì)的需求。
三、政府預(yù)算與績(jī)效評(píng)估
近年來(lái)我國(guó)財(cái)政困難常有入不敷出的現(xiàn)象，因此，政府對(duì)于預(yù)算經(jīng)費(fèi)的資源配置是否適當(dāng)，及其預(yù)算執(zhí)行之效益如何，皆為社會(huì)大眾所應(yīng)重視之問(wèn)題，以避免資源過(guò)度的浪費(fèi)或使用無(wú)效率，而造成國(guó)家財(cái)政日益困難。
Barrett and Greene (1993)認(rèn)為社會(huì)大眾在評(píng)估政府的績(jī)效時(shí)，通常著重于效果方面而忽略了效率的衡量，尤其是在人事費(fèi)用占預(yù)算高達(dá)60%時(shí)，效率評(píng)估的重要性更是提高。預(yù)算經(jīng)費(fèi)的適當(dāng)配置可提高教育、醫(yī)療方面的比例，而提升效率可采用公營(yíng)事業(yè)民營(yíng)化、提高生產(chǎn)力等方法。
Jones and Thompson (1986)研究指出若要使預(yù)算的資源配置更有效率，則政府預(yù)算的執(zhí)行必須進(jìn)行實(shí)質(zhì)的改革，因?yàn)樵诂F(xiàn)行法令規(guī)定之下，行政主管傾向?qū)⒃撃甓鹊念A(yù)算全數(shù)支出，以達(dá)到預(yù)算達(dá)標(biāo)率的要求并顯示出其執(zhí)行成效，即決算數(shù)和預(yù)算數(shù)相符時(shí)會(huì)受到獎(jiǎng)勵(lì)，反之則遭受處罰。故常有消化預(yù)算的情事發(fā)生，以免當(dāng)年度的預(yù)算未使用完畢而下年度遭到刪減的命運(yùn)，進(jìn)行下年度可能政策執(zhí)行困難，造成預(yù)定目標(biāo)無(wú)法達(dá)成。若當(dāng)年度實(shí)質(zhì)支出可能大于原始預(yù)算數(shù)時(shí)，則可以提出預(yù)算追加案，以避免發(fā)生決算數(shù)超過(guò)預(yù)算數(shù)的情況發(fā)生。
Williams, Macintosh and Moore (1990)認(rèn)為大部分與預(yù)算和績(jī)效方面相關(guān)的實(shí)證研究，多著重于營(yíng)利事業(yè)方面，而忽略了公共服務(wù)部門(mén)。但只要該組織需要達(dá)到既定的效率與效果之目標(biāo)，則不論何種組織皆可適用管理會(huì)計(jì)的方法。公共服務(wù)部門(mén)的主管如同營(yíng)利事業(yè)之經(jīng)理人一般，必須將資源做有效的運(yùn)用，故要有客觀的基礎(chǔ)來(lái)評(píng)估。因此，政府預(yù)算的編列和執(zhí)行都應(yīng)該要符合社會(huì)的需求。
楊煜泰（1999）評(píng)估廿三個(gè)縣市地方政府警察局的行政資源運(yùn)用之績(jī)效，認(rèn)為各地方政府在編列及分配所擁有的行政資源時(shí)，并沒(méi)有依據(jù)前一期施政的結(jié)果和社會(huì)人民的需求進(jìn)行考量，來(lái)編列下一年度的行政資源。顯示各縣市政府盲目地運(yùn)用國(guó)家人民所繳納出來(lái)的資源，任意且非理性地分配所導(dǎo)致的結(jié)果。因此，地方政府應(yīng)針對(duì)社會(huì)需求的反應(yīng)，適時(shí)地調(diào)整行政資源－預(yù)算經(jīng)費(fèi)的投入，使行政績(jī)效能夠真正的顯現(xiàn)。
四、警政機(jī)關(guān)之績(jī)效評(píng)估
如何有效地掌握員工的工作表現(xiàn)，逐漸也成為一個(gè)管理上的重要問(wèn)題，而對(duì)于部屬管理才能的發(fā)展、工作態(tài)度的調(diào)整、工作滿足的提升等，皆逐漸成為管理者的首要工作之一。為達(dá)成組織的目標(biāo)，以及協(xié)助部屬個(gè)人的成長(zhǎng)與發(fā)展，因此績(jī)效評(píng)估已變成當(dāng)前甚受重視的管理工具。
王怡心（1995），以臺(tái)北市政府警察局為研究對(duì)象，來(lái)建立八個(gè)回歸模式作相關(guān)分析。研究結(jié)果顯示，臺(tái)北市警察局的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和員警編制與社會(huì)治安需求之相關(guān)性是存在的。因此，可推論為經(jīng)費(fèi)預(yù)算與員警編制的增加，使破案數(shù)增加，有助于社會(huì)治安的維護(hù)。但在目前警察機(jī)關(guān)資源有限與人事精簡(jiǎn)的情況下，增加警力已經(jīng)不是解決治安問(wèn)題的最好方法，唯有提高警察素質(zhì)和工作生產(chǎn)力，才是解決之道。
游金昌（1986）探討刑事警察偵查行為至破獲這一過(guò)程，評(píng)核其績(jī)效、可能遭遇的問(wèn)題及其癥結(jié)。刑事警察的偵查行為可以由其起點(diǎn)、過(guò)程及結(jié)果三個(gè)層面來(lái)考量。民主政府行政的要求為響應(yīng)民眾的需求，代表民眾的利益，負(fù)責(zé)完成政府所應(yīng)執(zhí)行的任務(wù)等。刑事警察因其層級(jí)及責(zé)任，在偵查執(zhí)行中要與政策相符合，遵守法律規(guī)范、偵查規(guī)范等；在偵查結(jié)果方面，要盡其最佳之能力，以完成其刑案?jìng)煞赖娜蝿?wù)。刑事警察的偵查結(jié)果－「破案」而言，一為工作量，破獲刑案的多寡；一為績(jī)效水準(zhǔn)，破獲率的高低。這兩者的意義不盡相同，在評(píng)核時(shí)其比重的高低，為值得考量的問(wèn)題。至于如何評(píng)價(jià)其相對(duì)量要性，如何賦予其合理的權(quán)責(zé)，可由實(shí)際評(píng)核實(shí)施中，不斷藉回饋資料，根據(jù)實(shí)際情況而修正，以得到較令人滿意的結(jié)果。
Todd and Ramanathan (1994) 發(fā)展出一個(gè)實(shí)證研究的模式，以美國(guó)紐約市警察局為研究對(duì)象，探討預(yù)算分配和績(jī)效結(jié)果的相關(guān)性，分析模式涵蓋了財(cái)務(wù)和非財(cái)務(wù)面的資料，運(yùn)用數(shù)種回歸模式來(lái)探討經(jīng)費(fèi)預(yù)算和警力編制是否與社會(huì)治安需求相配合，以及評(píng)估所投入的經(jīng)費(fèi)和警力所產(chǎn)生的績(jī)效。該研究顯示，紐約市警察局的經(jīng)費(fèi)預(yù)算和警力編制能符合紐約市民對(duì)治安的需求；而針對(duì)較復(fù)雜的案件，所需投入的經(jīng)費(fèi)和警力也相對(duì)增加，偵破案件所需的時(shí)間也較長(zhǎng)。其研究是將管理會(huì)計(jì)的方法運(yùn)用到非營(yíng)利事業(yè)上，雖然研究對(duì)象為紐約市警察局，但他們認(rèn)為這種分析模式可以推展到其它政府單位或非營(yíng)利事業(yè)團(tuán)體。
呂忠勛（2000）認(rèn)為警察派出所具有最接近民眾、與民眾生活息息相關(guān)之特性，因此派出所能否落實(shí)且妥善地完成其工作目標(biāo)，是影響民眾對(duì)警察機(jī)關(guān)的信任與支持的主因，作者采資料包絡(luò)分析法（DEA）來(lái)衡量工作績(jī)效，評(píng)估無(wú)法以成本及收入衡量績(jī)效的非營(yíng)利事業(yè)機(jī)構(gòu)，且其具有以多重評(píng)估指針來(lái)衡量績(jī)效的特性，可補(bǔ)強(qiáng)現(xiàn)有派出所績(jī)效評(píng)估模式單一指針的不足，并提供全面性考量派出所績(jī)效的新思維。該研究主要是建立派出所多指針效率衡量模式，并結(jié)合嘉義縣警察局六十三個(gè)分駐派出所民國(guó)八十八年上半年度之各項(xiàng)資料進(jìn)行實(shí)證研究，首先分析各派出所之整體效率、技術(shù)效率及規(guī)模效率，再針對(duì)無(wú)效率單位提供各投入項(xiàng)及產(chǎn)出項(xiàng)潛在改善值及改善幅度，并以之分析現(xiàn)行派出所在資源分配及工作執(zhí)行上之問(wèn)題癥結(jié)，最后運(yùn)用敏感度分析解釋現(xiàn)行評(píng)比制度所存在之不合理狀況；經(jīng)由前述之分析，提供警政管理階層對(duì)派出所評(píng)比制度重新考量之方向及未來(lái)研究之建議。
邢臺(tái)平（2001）以資料包絡(luò)分析法（DEA）評(píng)估組織分支相關(guān)機(jī)構(gòu)績(jī)效及成員績(jī)效，該方法主要利用實(shí)際可觀察到的投入產(chǎn)出資料，依據(jù)實(shí)際之需要選取適當(dāng)之DEA模式，并以數(shù)學(xué)線性規(guī)劃模式求解以運(yùn)算出一組最佳的投入產(chǎn)出權(quán)數(shù)。將多項(xiàng)產(chǎn)出加權(quán)總值除以多項(xiàng)投入加權(quán)值之比率計(jì)算出DMU效率值，以強(qiáng)化警察機(jī)關(guān)刑事偵防績(jī)效評(píng)估的公正性，及提供各機(jī)關(guān)提升績(jī)效的良好建議。該研究樣本為臺(tái)灣地區(qū)二十三縣市警察局，于民國(guó)84、85、86三個(gè)年度進(jìn)行刑案?jìng)煞揽?jī)效評(píng)估DEA模式實(shí)證分析。
黃富村（2001）認(rèn)為警察組織文化較不重視犯罪的預(yù)防，整個(gè)警察機(jī)關(guān)的績(jī)效指針都太強(qiáng)調(diào)偵破面及量化面的指針，而忽略預(yù)防面及品質(zhì)面的指針，造成警政機(jī)關(guān)所標(biāo)榜的治安改善績(jī)效成果與民眾所期待的治安改善觀感產(chǎn)生嚴(yán)重的落差。正確的績(jī)效評(píng)估制度需要反應(yīng)出警政的組織目標(biāo)，且不應(yīng)該用一個(gè)全國(guó)一致的績(jī)效評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該是彈性、因地制宜的不同衡量標(biāo)準(zhǔn)。
鐘升(2001) 藉由美國(guó)企業(yè)界已廣泛利用的復(fù)源績(jī)效評(píng)估制度（multi-source evaluation system）的概念，就目前現(xiàn)行的警察績(jī)效管理制度，作一分析探討，從中找尋可能的問(wèn)題與可改進(jìn)的空間。即評(píng)估者不再單單只是受評(píng)者的上司，在評(píng)核績(jī)效的過(guò)程中同時(shí)運(yùn)用多元角度的評(píng)估者，包括自己、上司、部屬、同僚甚至是顧客。此種多元角度的評(píng)量方式，恰能反映出今日管理工作的多樣化與復(fù)雜性，因警察工作亦有其復(fù)雜性與多元性。
參、研究設(shè)計(jì)
一、 樣本說(shuō)明
本研究是以臺(tái)北市警察局所屬十四個(gè)分局（中正、文山區(qū)各有二個(gè)分局，其它十個(gè)行政區(qū)各有一個(gè)分局）為研究對(duì)象，主要是基于臺(tái)北市乃國(guó)內(nèi)最具代表性之都市之一，如果以其作為分析樣本，則研究結(jié)論便可提供臺(tái)北市及其它地區(qū)警政機(jī)關(guān)作為日后決策上的參考，具有指針之意義。另外，各警察分局皆以犯罪預(yù)防及控制做為終極目標(biāo)，而各警察分局雖然所轄地區(qū)之人口及地區(qū)特性不盡相同，但其對(duì)于刑事偵防工作之資源投入及產(chǎn)出項(xiàng)目上均相當(dāng)一致。
在樣本期間的選擇上，由于民國(guó)86年以前并未公布各分局警力之?dāng)?shù)字，故采有正式公布各分局警力資料的86至89年為樣本期間。研究之?dāng)?shù)據(jù)系來(lái)自86至89年臺(tái)北市政府警察局主管分預(yù)算機(jī)關(guān)別歲出計(jì)劃匯計(jì)表，及臺(tái)北市警務(wù)統(tǒng)計(jì)年報(bào)等兩個(gè)來(lái)源。
重大刑案與一般刑案的定義是依據(jù)內(nèi)政部警政署函頒「刑案等級(jí)偵防權(quán)責(zé)區(qū)分表」規(guī)定，重大刑案包括暴力犯罪案件、重大竊盜案件和汽車(chē)失竊案件；一般案件即普通刑案，也就是指重大刑案以外的案件。
二、 研究變量
由于本研究系探討警政機(jī)關(guān)為響應(yīng)社會(huì)列報(bào)給警政機(jī)關(guān)之各種刑案需求中，為能偵破人民所列報(bào)之案件以符合人民之期望，警政機(jī)關(guān)所編列辦案之預(yù)算（其中當(dāng)然包括了員警之人力需求），并經(jīng)由市議會(huì)審議通過(guò)者是否能與人民之期望相符。當(dāng)然，市議會(huì)系同時(shí)考慮多項(xiàng)相關(guān)因素所決定，其相關(guān)因素如前期之重大或一般刑案之報(bào)案數(shù)、前期之破案績(jī)效、政府之財(cái)政情況等。
歸納而言，本文之應(yīng)變量有兩個(gè)，其一為每年市議會(huì)所核定各分局之刑事預(yù)算數(shù)，選擇刑事預(yù)算數(shù)之主要理由為此預(yù)算與各刑事案件之破案努力間具較明確之因果關(guān)系，此一變量亦是Todd and Ramanathan (1994)與王怡心(1995)所建議者。其二為員警人數(shù)，警力數(shù)量之大小，尤其是刑警人員之?dāng)?shù)量應(yīng)與破案間之關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)，然限于資料之可取得性，故此處僅以各分局之員警總?cè)藬?shù)代表之。
在人民對(duì)警局破案需求的因素中，本文亦沿用Todd and Ramanathan (1994)與王怡心(1995)之建議，采取重大刑案與一般刑案之前期報(bào)案數(shù)，做為人民破案需求的代理變量。此外，無(wú)論是警局在編列概算或議會(huì)在核定警局預(yù)算時(shí)，警局之破案績(jī)效亦通常被列為重要之參考因素，為排除此一因素之干擾，故此處將前期之辦案績(jī)效納為模式之控制變量，以吸收其對(duì)預(yù)算編列之效果，前期之辦案績(jī)效則以整體刑案之破案率為代理變量。
三、 估計(jì)模型
由于對(duì)臺(tái)北市各分局之研究期間長(zhǎng)達(dá)四年，且有14個(gè)分局，具有多期間及多部門(mén)的列聯(lián)資料屬性(panel data)，故在分析模式的選擇上，系使用混合(pooling)數(shù)據(jù)處理模式進(jìn)行計(jì)量分析。列聯(lián)資料雖可提供較多之樣本數(shù)、增加自由度和有關(guān)個(gè)別分局特征之資料，以及區(qū)別出屬于相同時(shí)間個(gè)別分局間之差異與不同時(shí)間分局內(nèi)之差異，但卻經(jīng)常存在未觀察到的各分局異質(zhì)之特性，且這些無(wú)法觀察的特性將會(huì)影響到各分局預(yù)算編列之形成。在列聯(lián)資料分析的計(jì)量方法中，一般都是以固定(fixed)及隨機(jī)(random)效果模型來(lái)處理各部門(mén)未觀察到之特性效果(關(guān)于panel data 模型之討論，參見(jiàn)Hsiao et al.(1996)及楊志海等(1999)。因此研究中將并同測(cè)試共同(common)、固定(fixed)、及隨機(jī)(random)效果等三種不同之模式截距項(xiàng)假設(shè)，以了解各分局資料之特性。
在回歸系數(shù)符號(hào)之預(yù)期上，首先，由于各分局之刑事預(yù)算與員警人數(shù)之編列，主要系響應(yīng)人民對(duì)破案之需求，故人民對(duì)一般及重大刑案之報(bào)案數(shù)愈多，其所擬編之刑事預(yù)算數(shù)自然愈多，警力之需求亦愈多，故預(yù)期前期一般及重大刑案之報(bào)案數(shù)與刑事預(yù)算之大小及員警數(shù)均為正向關(guān)系。影響各分局刑事預(yù)算之回歸估計(jì)模式如下所示：
(1)
(2)
其中：
Budget t：各分局每年之刑事預(yù)算數(shù)，
Felonyt-1：各分局前一年接獲重大刑事之報(bào)案數(shù)，
Misdem t-1：各分局前一年接獲一般刑事之報(bào)案數(shù)，
Fmct-1：各分局前一年整體刑案之破案率，
Police t：各分局每年之實(shí)際員警數(shù)(人)。
肆、實(shí)證結(jié)果
一、敘述統(tǒng)計(jì)量
如表1所示，臺(tái)北市各警察分局平均之每年刑事預(yù)算為$52,686,024，但其最大值及最小值的差距約達(dá)五倍之多，顯示出各分局間之規(guī)模差異不小。另由各分局之員警人數(shù)大小亦可獲得規(guī)模差異較大之現(xiàn)象，其最大值為509人，而最小值為167人，其差距亦達(dá)三倍之多。
相對(duì)而言，在刑案之報(bào)案數(shù)方面，一般刑案之報(bào)案數(shù)(2,398件)遠(yuǎn)高于重大刑案之報(bào)案數(shù)(380件)，此亦相當(dāng)符合一般之直覺(jué)。最后，在刑案的破獲率方面約有八成。
表1 敘述統(tǒng)計(jì)量（1997-2000）
平均數(shù) 標(biāo)準(zhǔn)差 最小值 最大值
Budget 52,686,024 18,572,269 24,297,031 106,600,572
Police 315.63 92.29 167 509
Felony 380.160 197.6022 101 906
Misdem 2,398.625 1,578.817 498 6,724
FMC 0.79 0.30 0.49 1.71
Budget：各分局每年刑事警察業(yè)務(wù)預(yù)算(元)
Police：各分局每年之實(shí)際員警數(shù)(人)
Felony：重大刑案報(bào)案數(shù)(件)
Misdem：一般刑案報(bào)案數(shù)(件)
Fmc：刑案破獲率
為進(jìn)一步了解各研究變量在年度間之變動(dòng)情形，本研究將表1之匯總數(shù)據(jù)依不同年度之?dāng)?shù)值分別計(jì)算其年度別的敘述統(tǒng)計(jì)量列于表2之中。由表2可知，人民所列報(bào)之案件有逐年增加之趨勢(shì)，尤其一般刑事案件之增加率最高，如2000年約為重大刑事案件10倍之多，且各年之變異性亦相當(dāng)大。為響應(yīng)人民列報(bào)案件之增加，相對(duì)而言，無(wú)論是刑事預(yù)算或各分局員警之人數(shù)，在各年間均呈現(xiàn)相對(duì)穩(wěn)定之情況，只有刑事預(yù)算數(shù)有較多之增加量，但2000比1999年增加許多預(yù)算，系因?yàn)榫幜幸荒臧腩A(yù)算之故，并非響應(yīng)人民報(bào)案數(shù)的急遽增加。由表2大概可略知，警政部門(mén)在響應(yīng)人民之破案需求時(shí)，可能有潛在的力不從心之現(xiàn)象，尤其是針對(duì)一般的刑事案件而言更是如此。
表2 敘述統(tǒng)計(jì)量（1997-2000）：分年別
1997 1998 1999 2000
Budget 45,271,450(14,488,690) 47,266,071(14,800,883) 48,738,071(14,003,805) 69,468,505(20,573,724)
Police 314.14(93.31) 313.07(95.68) 317.43(96.29) 317.86(94.27)
Felony 362.571(186.5384) 436.2857(230.7598) 362(198.989) 359.7857(181.7311)
Misdem 1,591(909.0565) 1,437.429(800.5988) 3,125.143(1,609.976) 3,440.929(1,746.631)
Fmc 0.77(0.24) 0.77(0.25) 0.84(0.36) 0.77(0.36)
注：各變量之意義同于表1。
二、各刑案之報(bào)案數(shù)與預(yù)算響應(yīng)關(guān)系之實(shí)證結(jié)果
本文之研究目的系為探討人民列報(bào)給各警政機(jī)關(guān)之刑事案件的破案需求，與各警政機(jī)關(guān)是否編列適當(dāng)預(yù)算響應(yīng)之關(guān)系，有關(guān)前期一般與重大刑案之報(bào)案數(shù)與當(dāng)期刑事預(yù)算、實(shí)際員警人數(shù)間之回歸估計(jì)結(jié)果分別列示于表3及表4之中。由于樣本資料為12個(gè)分局，各分局均有4年之資料，故回歸系數(shù)的估計(jì)系采混合資料估計(jì)法進(jìn)行。由表3可知，以北市各分局之刑事預(yù)算對(duì)代表人民期望警局破案需求之前一年接獲重大刑案之報(bào)案數(shù)(Felonyt-1)與一般刑案之報(bào)案數(shù)(Misdem t-1)進(jìn)行回歸，并在各分局前一年整體刑案破案率之控制下，模式之解釋力除了共同效果模型外，其余固定效果及隨機(jī)效果模型均有91%以上之解釋能力，其中又以隨機(jī)效果的模型對(duì)資料的配適程度最高(91.6%)。再進(jìn)一步觀察各估計(jì)模式之系數(shù)時(shí)，發(fā)現(xiàn)除了固定效果的前一年接獲重大刑案之報(bào)案數(shù)未達(dá)統(tǒng)計(jì)顯著水準(zhǔn)外，其余各估計(jì)模型中的各自變量均為5%下顯著為正的解釋因素。綜合前二項(xiàng)之估計(jì)結(jié)果，可推論出臺(tái)北市所屬各分局在民國(guó)86至89年間，在籌編及核定各分局之刑事預(yù)算時(shí)，確有依據(jù)前一年接獲重大刑事之報(bào)案數(shù)與一般刑事之報(bào)案數(shù)加以研判，而且可預(yù)測(cè)性極高。換言之，警政機(jī)關(guān)有依人民之破案需求而以預(yù)算編列適切地加以響應(yīng)。
表3 臺(tái)北市各警察分局刑事預(yù)算影響因素實(shí)證結(jié)果（1997-2000）
應(yīng)變量：Budget n=42
共同效果 固定效果 隨機(jī)效果
截距 16.89874(0.0000) － 16.98149(0.0000)
Felonyt-1 0.000551(0.0006) 0.000240(0.4336) 0.000448(0.0159)
Misdem t-1 0.000185(0.0000) 0.000183(0.0000) 0.000189(0.0000)
Fmc t-1 0.349013(0.0003) 0.246377(0.0232) 0.284544(0.0117)
F value 57.8708(0.0000) 219.2056(0.0000)
0.8063 0.9115 0.9160
注：各變量之意義同于表1。Budget變量系取對(duì)數(shù)后之?dāng)?shù)值。
其次，進(jìn)一步了解與各分局編制預(yù)算資源以響應(yīng)社會(huì)破案需求中緊密相關(guān)另一重要被解釋變量－即各分局之員警總?cè)藬?shù)。此處系以各分局預(yù)算資源的重要組成項(xiàng)目，即各年度員警總?cè)藬?shù)，來(lái)探討其是否亦能響應(yīng)人民的破案需求，其估計(jì)結(jié)果列于表4之中。由表4可知，其估計(jì)結(jié)果約類(lèi)似于表3，但仍有若干相異之處，在模式之解釋能力上，共同效果模式之解釋能力較低， =67.62%，但固定效果與隨機(jī)效果估計(jì)模型之解釋能力卻均高達(dá)99%以上。另外，所有自變量均為1%顯著水準(zhǔn)下顯著為正的解釋變量，因此依此估計(jì)結(jié)果，亦可推論出臺(tái)北市所屬各分局在民國(guó)86至89年間，在編列各分局之實(shí)際員警總?cè)藬?shù)時(shí)，亦確有依據(jù)前一年接獲重大刑事之報(bào)案數(shù)與一般刑事之報(bào)案數(shù)加以研判，而且可預(yù)測(cè)性極高。換言之，警政機(jī)關(guān)有依人民之破案需求而以適當(dāng)?shù)貙?shí)際員警總?cè)藬?shù)加以響應(yīng)。
綜合前述之實(shí)證結(jié)果，我國(guó)首都各分局無(wú)論在編列各分局刑事預(yù)算，或布署員警人力時(shí)，整體而言，均有參酌前一年度人民重大與一般刑事案件報(bào)案的社會(huì)需求加以共同擬定。此一實(shí)證證據(jù)亦支持我國(guó)政府在使用人民的納稅錢(qián)時(shí)，并非全無(wú)不適合之處，至少在臺(tái)北市各警政分局是如此。
表4 臺(tái)北市各警察分局警力影響因素實(shí)證結(jié)果（1997-2000）
應(yīng)變量：Police n=42
共同效果 固定效果 隨機(jī)效果
截距 166.8969(0.0000) － 292.4093 (0.0000)
Felony t-1 0.264739(0.0000) 0.035755(0.0006) 0.049960(0.0045)
Misdem t-1 0.022807(0.0017) 0.001576(0.0103) 0.002134(0.0305)
F value 43.8160(0.0000) 28493.26(0.0000)
0.6762 0.9986 0.9975
注：各變量之意義同于表1。
伍、結(jié)論
在廿一世紀(jì)的現(xiàn)代社會(huì)中非營(yíng)利部門(mén)所扮演的角色愈來(lái)愈重要，其中，尤以龐大的政府組織最受到實(shí)務(wù)與研究上之矚目。本文采與人民生活之安危息息相關(guān)的警政部門(mén)做為研究對(duì)象，探討其預(yù)算及警力布署是否能響應(yīng)人民報(bào)案及破案之需求，以進(jìn)一步了解非營(yíng)利事業(yè)對(duì)社會(huì)資源的使用及對(duì)社會(huì)需求的滿足。
主要之研究結(jié)果為，我國(guó)首都各分局無(wú)論在編列各分局刑事預(yù)算，或布署員警人力時(shí)，整體而言，均有參酌前一年度人民重大與一般刑事案件報(bào)案的社會(huì)需求加以擬定。此一實(shí)證證據(jù)亦支持我國(guó)政府在使用人民的納稅錢(qián)時(shí)，并非全無(wú)不適合之處，至少在臺(tái)北市各警政分局是如此。
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