產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是我國(guó)“十五”計(jì)劃中經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點(diǎn)內(nèi)容。而財(cái)政政策可以通過(guò)其對(duì)收入、支出結(jié)構(gòu)的安排，影響各類經(jīng)濟(jì)主體的行為和決策，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)揮著不可替代的作用。在我國(guó)傳統(tǒng)財(cái)政體制下，財(cái)政正是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的主體。在當(dāng)前我國(guó)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，建立公共財(cái)政框架的改革過(guò)程中，財(cái)政是否還要繼續(xù)履行支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能，怎樣更好履行，以促進(jìn)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，是財(cái)政理論和實(shí)踐中面臨的重要課題。
一、支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是公共財(cái)政的應(yīng)有之意
在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府是資源配置的主體，財(cái)政是社會(huì)投資和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主體，表現(xiàn)為生產(chǎn)型特征，并決定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整特征主要表現(xiàn)為行政指令、財(cái)政投資、追求速度，這與我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于供給短缺的狀態(tài)相適應(yīng)。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，政府對(duì)資源配置的主導(dǎo)作用逐步讓位于市場(chǎng)，市場(chǎng)成為資源配置的主體。與此同時(shí)，財(cái)政領(lǐng)域也正在向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政框架方向改革。但由于市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整失靈的客觀存在，支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為公共財(cái)政的應(yīng)有之意，具體原因有：
1．市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的范圍有限。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，生產(chǎn)資源按社會(huì)需要分配于各個(gè)生產(chǎn)部門，是由“看不見的手”來(lái)安排的，或者說(shuō)，是由以價(jià)格、利潤(rùn)為杠桿的市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的。但是，市場(chǎng)機(jī)制并非對(duì)所有的產(chǎn)業(yè)都能發(fā)揮有效的作用。例如，提供公共物品和具有“外部正效應(yīng)”的產(chǎn)業(yè)（如基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、高科技、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)），由于其投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)、項(xiàng)目回報(bào)率低或根本不具有盈利性，成為微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體不愿介入的“長(zhǎng)線”產(chǎn)業(yè)。又如，具有自然壟斷特性和不完全競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)，會(huì)以其強(qiáng)大的市場(chǎng)控制力，形成背離競(jìng)爭(zhēng)均衡水平的壟斷價(jià)格，使價(jià)格機(jī)制喪失作用，從而破壞資源的優(yōu)化配置，降低社會(huì)的總體福利（如我國(guó)電力、鐵路、通訊、醫(yī)療等公用事業(yè)長(zhǎng)期壟斷高價(jià)給消費(fèi)者帶來(lái)的福利損失）。對(duì)于所有這些市場(chǎng)機(jī)制不能發(fā)揮有效作用的產(chǎn)業(yè)，只能由國(guó)家進(jìn)行干預(yù)，才能實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化。
2．市場(chǎng)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效果有限。
從理論上講，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整通過(guò)市場(chǎng)和政府都可以推動(dòng)并完成，但單純依靠市場(chǎng)促進(jìn)資源的合理有效配置，傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也能實(shí)現(xiàn)合理配置資源，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度可能暫時(shí)得到提高，但國(guó)民經(jīng)濟(jì)的變化卻只能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)的增量上，卻不可能出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性增長(zhǎng)及經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量的提高，更不可能出現(xiàn)全方位的大規(guī)模高效增長(zhǎng)。這是因?yàn)樵谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的微觀經(jīng)濟(jì)主體——企業(yè)是以利益為先導(dǎo)的，其行為是自利的，不具有全局性和整體性。相反，在利益驅(qū)動(dòng)下，微觀個(gè)體行為的總體效果會(huì)造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的嚴(yán)重扭曲與失衡，當(dāng)不能承受國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的壓力時(shí)，將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)“瓶頸”制約范圍的擴(kuò)大，國(guó)民經(jīng)濟(jì)走向嚴(yán)重衰退。因此，即便在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)國(guó)家，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也都被作為政府彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈的基本職責(zé)之一，并在公共財(cái)政政策中加以體現(xiàn)：如美國(guó)對(duì)高科技產(chǎn)業(yè)、日本和韓國(guó)對(duì)汽車產(chǎn)業(yè)的財(cái)政扶持等。
3．我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有發(fā)展中國(guó)家的特殊性。
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)起步晚，市場(chǎng)發(fā)育不全，在許多領(lǐng)域仍存在市場(chǎng)缺位是我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目前的基本狀況，這就使得市場(chǎng)許多應(yīng)有的功能難以發(fā)揮，造成更大范圍和更高程度的市場(chǎng)失靈，從而不得不擴(kuò)大政府行為；第二，作為發(fā)展中國(guó)家，面臨的發(fā)達(dá)的外在參照系和貧弱的內(nèi)在現(xiàn)實(shí)，客觀地決定了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶有明顯的趕超性質(zhì)，必須借助政府的強(qiáng)制力量來(lái)保護(hù)和促進(jìn)本國(guó)幼小產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)和提高民族產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力；第三，發(fā)展中國(guó)家在世界經(jīng)濟(jì)體系中處于“被剝奪”的“外圍”地區(qū)，發(fā)達(dá)國(guó)家處于“剝奪”的“中心”地區(qū)，在這種不平等的國(guó)際環(huán)境中，完全依靠產(chǎn)業(yè)自身的力量很難參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)而獲得發(fā)展。所以，正如發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家托達(dá)羅所說(shuō)：“不管喜歡不喜歡，為了國(guó)家未來(lái)的幸福，第三世界的政府不可避免地要比發(fā)達(dá)國(guó)家的政府承擔(dān)更大的責(zé)任?！?br />
公共財(cái)政的基本職能范圍是在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域發(fā)揮作用。由于上述市場(chǎng)對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的無(wú)效性，決定了支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是當(dāng)前我國(guó)公共財(cái)政的職責(zé)之一。
二、深化公共財(cái)政改革，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整
在當(dāng)前，財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)優(yōu)化的關(guān)鍵在于深化公共財(cái)政改革，明確界定政府職能，提高公共財(cái)政能力。
1．以公共性明確界定政府職能，加快政府職能轉(zhuǎn)換步伐。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府活動(dòng)的范圍是市場(chǎng)缺位和市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，在運(yùn)用財(cái)政政策手段調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，應(yīng)堅(jiān)持公共財(cái)政的基本原則：凡是市場(chǎng)能處理好的，都交給市場(chǎng)去做；在市場(chǎng)機(jī)制有效的領(lǐng)域，對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)堅(jiān)持政策的誘導(dǎo)性，而非主體性。政府有限的公共財(cái)力應(yīng)主要運(yùn)用到提供公共物品和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、高科技、高新技術(shù)等具有“外部正效應(yīng)”的產(chǎn)業(yè)，逐步退出一般性的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。避免“與民爭(zhēng)利”，最大限度地避免重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)趨同，以及缺乏比較優(yōu)勢(shì)和協(xié)作效益?zhèn)鶈?wèn)題。
2．繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制，根治產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整障礙。
我國(guó)現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的缺陷，可以說(shuō)是各地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的深層原因。繼續(xù)完善分稅制財(cái)政體制，是財(cái)政支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的必然選擇。（l）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，以“因素法”代替“基數(shù)法”。以地方人口數(shù)量、土地面積、人均GDP等客觀因素作為核定地方財(cái)政收支的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)整目前地方既得利益，是規(guī)范化分稅制改革的必然趨勢(shì)，也是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的客觀要求。（2）合理劃分稅種歸屬。總體劃分依據(jù)是：凡是關(guān)系到國(guó)民經(jīng)濟(jì)全局、有利于加強(qiáng)中央調(diào)控的劃歸中央；與地方關(guān)系密切、稅源分散的劃歸地方；與整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的稅種劃為共享稅。按照產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，企業(yè)所得稅應(yīng)劃為共享稅，以打破行政隸屬關(guān)系，由中央和地方同源課稅、分率計(jì)征，以促使中央和地方共同關(guān)心各級(jí)次企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理和經(jīng)濟(jì)效益，消除地方政府的投資沖動(dòng)、強(qiáng)化地方財(cái)源而不顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體布局的行為。
3．公共預(yù)算財(cái)力的增強(qiáng)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的可靠保證。
政府公共預(yù)算財(cái)力的不足和企業(yè)、居民負(fù)擔(dān)過(guò)重是我國(guó)目前進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中的突出矛盾。這個(gè)問(wèn)題得不到解決，各項(xiàng)政策、措施都只是流于形式。
盡快完成正稅清費(fèi)的任務(wù)，減輕經(jīng)濟(jì)主體額外負(fù)擔(dān)，增加財(cái)政預(yù)算內(nèi)財(cái)力，為產(chǎn)業(yè)升級(jí)優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。由于這類問(wèn)題的解決不可能在短期內(nèi)一蹴而就，在我國(guó)現(xiàn)階段以至今后一段較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，增強(qiáng)政府公共財(cái)力，主要應(yīng)著眼于：（1）規(guī)范財(cái)政分配制度，編費(fèi)擴(kuò)稅。一方面要通過(guò)加快“稅改費(fèi)”步伐將不合理的收費(fèi)制度納入稅收或廢除，另一方面要通過(guò)國(guó)家立法機(jī)構(gòu)規(guī)范合理收費(fèi)。（2）完善稅制、健全稅收征管，控制偷漏稅和減免稅，依法治稅，減少稅源流失。
4.靈活運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政信用等公共政策手段促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
隨著政府投資主體地位的弱化，企業(yè)投資主體地位的強(qiáng)化，減少財(cái)政直接投資已成必然。因此，財(cái)政對(duì)企業(yè)的援助、調(diào)控將主要采取間接方式。將直接投資轉(zhuǎn)化為間接手段，既符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下公共財(cái)政要求，也符合我國(guó)目前的財(cái)力狀況。財(cái)政貼息是一個(gè)非常重要的間接調(diào)控杠桿，通過(guò)對(duì)企業(yè)貸款的貼息可以引導(dǎo)社會(huì)資金流向，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。同時(shí)，運(yùn)用較少貼息資金可以引導(dǎo)較大規(guī)模企業(yè)資金運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)企業(yè)專業(yè)化協(xié)作，引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)企業(yè)技術(shù)改造等，和財(cái)政直接投資相比，可以起到“四兩撥千斤”事半功倍的作用。在配合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方面，財(cái)政信用發(fā)揮作用的領(lǐng)域主要是具有明顯的社會(huì)效益但經(jīng)濟(jì)效益不明顯、資金供給難以由市場(chǎng)解決的產(chǎn)業(yè)：如基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)工業(yè)；促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)；支持支柱產(chǎn)業(yè)等。此外，除了啟用貼息杠桿和信用杠桿的同時(shí)，還應(yīng)考慮運(yùn)用快速折舊、投資抵兔等手段推動(dòng)我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級(jí)。
（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）
