預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是指各級審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)本級人大審查和批準(zhǔn)的年度財(cái)政預(yù)算，對本級財(cái)政及各預(yù)算執(zhí)行部門和單位，在預(yù)算執(zhí)行過程中籌集、分配和使用財(cái)政資金的情況以及組織政府預(yù)算收支任務(wù)完成情況和其他財(cái)政收支的真實(shí)、合法、效益性所進(jìn)行的審計(jì)監(jiān)督。從某種意義上講，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，實(shí)際上也就是審計(jì)本級政府。開展同級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，已經(jīng)成為財(cái)政預(yù)算管理和監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)，是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，促進(jìn)依法理財(cái)，規(guī)范財(cái)政管理，提高公共財(cái)政資金使用效益的一項(xiàng)重要措施，也是一項(xiàng)必須堅(jiān)持的重要法律制度。從審計(jì)的對象來看，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對象涉及到本級財(cái)政部門及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、本級地方稅務(wù)部門及其直屬分支機(jī)構(gòu)、本級政府直接管理的一級預(yù)算單位、本級金庫及下一級財(cái)政等有關(guān)部門和企事業(yè)單位。縱觀預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展歷程，從其各時(shí)期審計(jì)內(nèi)容的不同側(cè)重點(diǎn)和目標(biāo)來看，可以將其大致劃分為這么幾個(gè)階段：起步階段，以收入預(yù)算為審計(jì)重點(diǎn)，主要目標(biāo)是“摸清家底、堵漏補(bǔ)缺”；發(fā)展階段，收入預(yù)算和支出預(yù)算審計(jì)并重，主要目標(biāo)是“查錯(cuò)糾弊、防微杜漸”；完善階段，以支出預(yù)算為審計(jì)重點(diǎn)，主要目標(biāo)是：“綜合監(jiān)督，促進(jìn)規(guī)范”；提高階段，以財(cái)政效益審計(jì)為重點(diǎn)，主要目標(biāo)是“參與決策、提高效益”。
預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)的基本職能，它在發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)財(cái)政改革和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展等方面都起到了積極作用。但隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深入和社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的發(fā)展顯得相對滯后和很不平衡，有的地方已經(jīng)發(fā)展到以效益審計(jì)為重點(diǎn)的“參與決策”階段了，可一些地方卻還停留在“摸清家底”的起步階段。特別是近幾年來，國家的財(cái)政收入快速增長，財(cái)政投入的各項(xiàng)建設(shè)資金和專項(xiàng)資金的數(shù)額越來越多，建設(shè)規(guī)模越來越大，而審計(jì)對這些資金的跟蹤監(jiān)督卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上形勢的步伐，審計(jì)發(fā)揮的作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到社會的期待。因此，對基層審計(jì)機(jī)關(guān)來說，更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)地深化預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容，提升審計(jì)的層次，顯得越來越迫切。正如李金華審計(jì)長所說：“今天的審計(jì)已經(jīng)不再是簡單的查賬，審計(jì)環(huán)境在變，對象在變，審計(jì)的技術(shù)和方法也在變，在變化的社會中，面向未來的審計(jì)核心戰(zhàn)略應(yīng)該是讓我們的社會更安全、讓我們的政府更高效”。財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)必須適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展趨勢。財(cái)政資金來源于老百姓的稅收，政府在行政過程中正確合理地使用老百姓的稅收，是政府對人民負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，因此，對現(xiàn)階段而言，必須由收入審計(jì)向以財(cái)政支出為重點(diǎn)的審計(jì)轉(zhuǎn)移，并逐步向效益審計(jì)轉(zhuǎn)變。但是，在一些經(jīng)濟(jì)后發(fā)達(dá)地區(qū)，對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的認(rèn)識還沒有達(dá)到應(yīng)有的高度和深度，滿足現(xiàn)狀，不思進(jìn)取，缺乏創(chuàng)新，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作還存在諸多需要我們認(rèn)真思考并加以解決的問題：
一、認(rèn)識模糊，重視不夠，水平不高
首先是對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)這一工作本身認(rèn)識模糊，從而把預(yù)算執(zhí)行審計(jì)搞成了預(yù)算收入審計(jì)?！秾徲?jì)法》規(guī)定，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)對本級預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。由此可見，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容范圍包括本級預(yù)算執(zhí)行情況與其他財(cái)政收支情況兩大塊，而每一塊又包含收、支兩個(gè)方面的內(nèi)容。對于“預(yù)算”的含義，我們可以很容易地從《預(yù)算法》中找到答案：地方各級政府預(yù)算由本級各部門（含直屬單位）的預(yù)算組成，財(cái)政預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算。由此可見，預(yù)算執(zhí)行也就包括收入預(yù)算執(zhí)行和支出預(yù)算執(zhí)行。毫無疑問，《預(yù)算法》規(guī)定的財(cái)政收入、支出預(yù)算的具體項(xiàng)目和內(nèi)容都是審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容?！捌渌?cái)政收支”，是指預(yù)算資金以外的所有其他財(cái)政性資金的管理使用情況，主要包含預(yù)算外資金、政府性基金、國有資產(chǎn)經(jīng)營收益等。由于認(rèn)識上的模糊，導(dǎo)致了預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的偏差，可以說，側(cè)重收入的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是極不完整的。
其次就是對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對象范圍認(rèn)識模糊，認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行審計(jì)就是對財(cái)政、稅務(wù)部門及本級金庫的審計(jì)。我國《預(yù)算法》規(guī)定，“中央及地方各級政府預(yù)算由政府各部門的預(yù)算組成”，“各部門預(yù)算由本部門所屬各單位預(yù)算組成”。按照《預(yù)算法》的要求，各級政府需要編制部門預(yù)算和單位預(yù)算，也就是說，本級各預(yù)算組成部門和單位都是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對象范圍。所以說，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)涵蓋的對象范圍和內(nèi)容是非常豐富的，任務(wù)是非常繁重的，影響是非常廣泛、深遠(yuǎn)的。
再次是對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的意義和重要性認(rèn)識不足。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不僅有利于進(jìn)一步完善預(yù)算編制體系及內(nèi)容，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)性和合理性，而且有利于強(qiáng)化預(yù)算約束力，實(shí)現(xiàn)“軟預(yù)算”向“剛預(yù)算”轉(zhuǎn)變，促進(jìn)各預(yù)算部門依法理財(cái)，提高資金使用效益。再就是有利于人大有針對性地履行監(jiān)督職責(zé)，人大作為我國的立法機(jī)構(gòu)，有權(quán)利也有義務(wù)對政府各部門預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，但由于受人員力量、專業(yè)知識等方面的限制，人大要對本級預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行全面的監(jiān)督，就需要通過審計(jì)部門對本級預(yù)算執(zhí)行的審計(jì)，來掌握預(yù)算的執(zhí)行情況，從而履行監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況的職責(zé)。
由于認(rèn)識的模糊，直接導(dǎo)致了對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的重視不夠，從而缺乏對這一工作的深入調(diào)研和部署。特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)，對財(cái)政、稅務(wù)部門的政策調(diào)整、運(yùn)作方式等情況缺乏必要的跟蹤了解和信息溝通，也沒有安排專人對相關(guān)信息資料進(jìn)行收集、整理、研究、分析。審前準(zhǔn)備工作的嚴(yán)重不足，以致對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作的規(guī)劃和項(xiàng)目的安排等產(chǎn)生了偏離實(shí)際、脫離重點(diǎn)等不利影響。一些人認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)年年搞，而且每年的審計(jì)對象和內(nèi)容基本都類同，而預(yù)算是由政府制定、人大批準(zhǔn)、財(cái)政部門執(zhí)行的，預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支體現(xiàn)的是政府的意志，審計(jì)部門隸屬政府，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是下級監(jiān)督上級，雖然“理直”，但無法“氣壯”，揭露問題是給政府領(lǐng)導(dǎo)的臉上抹黑，會影響政府的形象。因而對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的觀念逐步淡化，信心動搖，流露出應(yīng)付的心態(tài)，從而對預(yù)算執(zhí)行審計(jì)缺乏應(yīng)有的積極性和主動性。再加級審計(jì)機(jī)關(guān)在人事安排上經(jīng)常輪換崗位，也使得當(dāng)年的審計(jì)與以前的審計(jì)相脫節(jié)，從而對被審計(jì)單位違紀(jì)問題的構(gòu)成、程度、手段等情況缺乏統(tǒng)一規(guī)范的記錄，致使許多情況難以從整體上分析。在具體的實(shí)施過程中，為了按時(shí)完成任務(wù)，審計(jì)人員也不愿“自找麻煩”去做更深入的工作，而是例行公事般的被動應(yīng)對，按照往年的做法，依葫蘆畫瓢。每年都這樣消極應(yīng)對，倉促上馬，草草收場，致使預(yù)算執(zhí)行審計(jì)幾十年沒有長進(jìn)和突破，長期停留在起步階段的水平上。
二、思路不清，目標(biāo)不明，監(jiān)督不力
本級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的目標(biāo)是什么、重點(diǎn)在那里，應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用，在一些地方，特別是基層審計(jì)機(jī)關(guān)還不是很清楚。因此，造成基層審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)械地參照上級的方案執(zhí)行，有的則延續(xù)財(cái)務(wù)收支審計(jì)的路子，把重點(diǎn)放在財(cái)政、地稅部門本身的違規(guī)問題上，導(dǎo)致“同級審”失去應(yīng)有的作用。
從現(xiàn)在縣級預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的內(nèi)容和重點(diǎn)看，目前主要還是對財(cái)政財(cái)務(wù)收支的真實(shí)性和合法性開展審計(jì)，審計(jì)內(nèi)容單一，沒有確立與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步的明確目標(biāo)，適應(yīng)現(xiàn)代財(cái)政管理理念的績效審計(jì)還沒有起步，從一定程度上影響了審計(jì)的效果。從審計(jì)對象看，審計(jì)部門只注重對財(cái)政部門、地稅部門的審計(jì)，而對建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金、用款單位等跟蹤延伸審計(jì)不多，對財(cái)政資金的使用效果和效益問題基本上沒有涉及。
審計(jì)機(jī)關(guān)作為政府的一個(gè)職能部門，反過來要監(jiān)督政府自身，本來就存在極大的局限性，再加上本級預(yù)執(zhí)行審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的地方財(cái)政行為的不規(guī)范性和違紀(jì)問題，均與本級政府的財(cái)政意志、政府行為、財(cái)政利益密切關(guān)系；同時(shí)，為了穩(wěn)定部門利益，照顧人情關(guān)系，各利害部門甚至政府都會出面要求審計(jì)監(jiān)督不要過嚴(yán)，結(jié)果造成預(yù)算執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督不力，流于形式。曝光、處理的大多是一些既無關(guān)地方財(cái)政利益，又無關(guān)違規(guī)制約的問題。最后形成的文書是委婉、柔和的，送到人大手中的工作報(bào)告，經(jīng)過層層篩選，避重就輕，使得人大根本無從掌握完整、真實(shí)的情況，無法對政府進(jìn)行有效監(jiān)督。
