李慧 濰坊高新區(qū)財(cái)政局
[摘 要]我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)體系在理論基礎(chǔ)、會(huì)計(jì)核算、報(bào)表披露和追蹤問(wèn)效等方面存在諸多缺陷，不能全面反映政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不能為報(bào)表使用者提供正確、相關(guān)、有用的信息。因此，改革政府預(yù)算與會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)理論研究，促進(jìn)預(yù)算會(huì)計(jì)體系的改革就顯得尤為必要。
[關(guān)鍵詞]探討 預(yù)算會(huì)計(jì) 制度改進(jìn)
政府預(yù)算會(huì)計(jì)體系改革是項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要多方面的制度改革來(lái)配合，本文僅選與之最密切相關(guān)的部門預(yù)算制度及國(guó)庫(kù)集中收付制度的改進(jìn)作為闡述重點(diǎn)。
一、我國(guó)部門預(yù)算和國(guó)庫(kù)管理制度改革
（一）部門預(yù)算制度改革概述
編制部門預(yù)算是發(fā)達(dá)國(guó)家和多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的通行做法，也是當(dāng)前我國(guó)預(yù)算管理制度改革的主要內(nèi)容之一。2000 年，我國(guó)正式拉開(kāi)了部門預(yù)算改革的序幕。2000 年所有中央一級(jí)預(yù)算單位全部編制了部門預(yù)算。2001 年，除國(guó)防部、安全部和中國(guó)人民銀行等3個(gè)特殊部門外，國(guó)務(wù)院其他26個(gè)組成部門的部門預(yù)算全部上報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)審議，并且對(duì)上報(bào)的內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。截至2006年初，全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市和計(jì)劃單列市本級(jí)財(cái)政已全部實(shí)行部門預(yù)算，實(shí)行部門預(yù)算或正在進(jìn)行部門預(yù)算試點(diǎn)的地（市）本級(jí)財(cái)政共342個(gè)，占地級(jí)區(qū)劃數(shù)的81%。
與傳統(tǒng)的功能預(yù)算相比，部門預(yù)算制度改革取得了明顯成效：
首先，擴(kuò)大了預(yù)算編制范圍。以往各部門按功能編制預(yù)算，其事業(yè)費(fèi)、基建費(fèi)、行政費(fèi)等來(lái)源于不同的渠道，歸屬不同部門管理，向各自不同的資金來(lái)源單位報(bào)賬；預(yù)算編制只考慮預(yù)算內(nèi)的收支情況，基本上不考慮預(yù)算外資金和政府性基金的收支情況，割裂了預(yù)算內(nèi)外資金的聯(lián)系，導(dǎo)致沒(méi)有一個(gè)部門能掌握本部門的“家底”。實(shí)行部門預(yù)算制度后，首先確定了預(yù)算不僅要按功能分類，而且要按部門分類，要反映部門的所有收入和支出，提高了預(yù)算的綜合性和完整性。
其次，加強(qiáng)了預(yù)算的準(zhǔn)確性。傳統(tǒng)的預(yù)算編制方法是，年度支出以上年支出為基數(shù)，考慮本年變化因素，作適當(dāng)調(diào)增或調(diào)減。這種方法形式簡(jiǎn)單，便于操作，但是因缺乏科學(xué)依據(jù)，在實(shí)際執(zhí)行中往往形成只增不減的“增量預(yù)算”，且這種方法不僅導(dǎo)致部門、單位之間分配不公，還會(huì)影響財(cái)政支出的效率。部門預(yù)算實(shí)行 “零基預(yù)算”，即基本支出按定額核定，項(xiàng)目支出進(jìn)行評(píng)估，按照輕重緩急排序，根據(jù)財(cái)力可能來(lái)安排項(xiàng)目，這樣使上報(bào)的項(xiàng)目更切實(shí)際，預(yù)算信息更加準(zhǔn)確。
經(jīng)過(guò)幾年的改革，我國(guó)的部門預(yù)算編制已經(jīng)取得很大成效，但是與國(guó)際通行的規(guī)范的部門預(yù)算相比，還存在許多亟待解決的問(wèn)題。如基本支出與項(xiàng)目支出的界定缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)，給預(yù)算的編制和審核造成一些困難；預(yù)算科目改革與部門預(yù)算改革不配套，缺乏明確的對(duì)應(yīng)關(guān)系；相關(guān)的會(huì)計(jì)制度、財(cái)務(wù)管理制度改革滯后。
（二）國(guó)庫(kù)管理制度改革概述
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)庫(kù)制度實(shí)行的是設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散型收付制度，這種制度存在嚴(yán)重的弊端，因此，從2001 年開(kāi)始，我國(guó)實(shí)施了以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的國(guó)庫(kù)管理制度改革。2001年國(guó)務(wù)院確定幾個(gè)有代表性的部門進(jìn)行試點(diǎn)改革，2002 年進(jìn)一步擴(kuò)大改革試點(diǎn)范圍，財(cái)政部要求，2004 年，省級(jí)要進(jìn)一步深化、規(guī)范和完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)，地市級(jí)都要實(shí)施財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)，2005 年，各級(jí)財(cái)政部門都要按照國(guó)務(wù)院的《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》的統(tǒng)一要求和部署，全面推行和完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革。
改革取得了一定的成效，如基本解決了財(cái)政資金繳入撥付流程繁雜的問(wèn)題，對(duì)財(cái)政資金被擠占、轉(zhuǎn)移、挪用等問(wèn)題起到一定程度的遏制作用，但是也還存在很多問(wèn)題：（1） 信息系統(tǒng)和銀行清算系統(tǒng)建設(shè)滯后，無(wú)法滿足深化改革的需要。（2） 現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)體系與國(guó)庫(kù)集中收付不配套，預(yù)算會(huì)計(jì)不能反映實(shí)施國(guó)庫(kù)集中收付制度后出現(xiàn)的新業(yè)務(wù)。國(guó)庫(kù)集中收付制度的實(shí)施，使財(cái)政資金的流向發(fā)生重大變化，如預(yù)算單位用于發(fā)放工資、購(gòu)建固定資產(chǎn)、購(gòu)買資料等所需要的財(cái)政資金不再由財(cái)政通過(guò)主管部門撥入用款單位，而是由財(cái)政部門從單一賬戶直接撥入職工工資賬戶或直接撥付給提供商品或服務(wù)的供應(yīng)商，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)無(wú)法核算和反映這類新出現(xiàn)的業(yè)務(wù)。
二、部門預(yù)算制度的進(jìn)一步改革和完善措施
根據(jù)國(guó)際部門預(yù)算的通行標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我國(guó)政府預(yù)算管理能力以及前期預(yù)算改革中存在的問(wèn)題，進(jìn)一步改革和完善部門預(yù)算制度的措施是：
首先，以宏觀經(jīng)濟(jì)框架和中期預(yù)算框架為起點(diǎn)編制部門預(yù)算。這樣做能克服單純編制年度預(yù)算所導(dǎo)致的政府受托責(zé)任的短期性、間斷性和不完整性，防止由于政府受托責(zé)任在代際之間的不恰當(dāng)轉(zhuǎn)移而影響財(cái)政政策的可持續(xù)性，使年度預(yù)算指標(biāo)的確定更有基礎(chǔ)，更加可靠。
其次，繼續(xù)推進(jìn)政府收支分類改革。政府收支分類改革是細(xì)化預(yù)算編制、規(guī)范預(yù)算管理、強(qiáng)化預(yù)算約束的重要工具。進(jìn)一步推進(jìn)政府收支分類改革既要符合國(guó)際慣例，又必須與我國(guó)預(yù)算會(huì)計(jì)體系的改革相銜接，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施。目前，要結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革、稅制改革、政府性基金項(xiàng)目等對(duì)預(yù)算科目進(jìn)行調(diào)整，以充分反映政府活動(dòng)的全貌。
最后，統(tǒng)一、規(guī)范預(yù)算編制的操作規(guī)程。預(yù)算編制操作規(guī)程應(yīng)對(duì)預(yù)算編制必須經(jīng)過(guò)的環(huán)節(jié)、各階段的時(shí)間安排、具體工作事項(xiàng)、具體操作步驟、各部門的職責(zé)權(quán)限、具體分工等做出嚴(yán)格、具體、明確、統(tǒng)一可行的規(guī)定，以確保部門預(yù)算改革的統(tǒng)一性和規(guī)范性。
三、國(guó)庫(kù)管理制度進(jìn)一步改革和完善措施
本文對(duì)國(guó)庫(kù)管理制度的改革和進(jìn)一步完善的幾點(diǎn)建議：
首先，進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算編制改革，改革政府收支分類，科學(xué)地反映各類財(cái)政收支活動(dòng)，細(xì)化預(yù)算編制，全面推行部門預(yù)算制度，逐步使所有財(cái)政資金的支付建立在明晰的預(yù)算基礎(chǔ)之上，為順利實(shí)施國(guó)庫(kù)單一賬戶制度創(chuàng)造條件。
其次，加快銀行清算系統(tǒng)建設(shè)。要改變目前我國(guó)全國(guó)性電子化銀行清算系統(tǒng)尚不完善的狀況，逐步建立健全中國(guó)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)，加快財(cái)政資金撥付的到賬時(shí)間，提高國(guó)庫(kù)單一賬戶清算效率。
再次， 建立財(cái)政管理信息系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)管理操作系統(tǒng)。主要包括：預(yù)算編制系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行管理系統(tǒng)，保證預(yù)算資金的撥付符合預(yù)算安排和支出進(jìn)度要求；收入管理系統(tǒng)，監(jiān)控稅收和非稅收征收情況；國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理系統(tǒng)，及時(shí)反映國(guó)庫(kù)每天的支出和平衡狀況；國(guó)庫(kù)收支總分類賬系統(tǒng)，做到所有收支賬目在一個(gè)系統(tǒng)中反映；債務(wù)管理系統(tǒng)，全面反映國(guó)債發(fā)行、償還和余額情況。通過(guò)上述管理系統(tǒng)，使各類財(cái)政收支在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中高效、安全、透明運(yùn)行。
最后，完善國(guó)庫(kù)監(jiān)督控制系統(tǒng)。一是要建立和完善責(zé)任機(jī)制，通過(guò)法律法規(guī)建設(shè)和管理系統(tǒng)的構(gòu)建，在國(guó)庫(kù)管理的各環(huán)節(jié)建立明確的崗位責(zé)任制，并加強(qiáng)國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部的制度性管理控制，以保證各項(xiàng)規(guī)則的順利執(zhí)行。二是要加強(qiáng)預(yù)算收支執(zhí)行系統(tǒng)各行為主體之間的協(xié)調(diào)控制。三是要建立相對(duì)獨(dú)立和相互制衡的審計(jì)監(jiān)督系統(tǒng)，通過(guò)規(guī)范的制度安排形成嚴(yán)密、高效的監(jiān)督管理運(yùn)行機(jī)制。
參考文獻(xiàn)
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