金華電業(yè)局 余立軍
2008年6月28日，財政部、證監(jiān)會、審計署、銀監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》）。《內(nèi)控規(guī)范》從2009年7月1日先在上市公司范圍內(nèi)施行，鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。這個被譽為中國版的“薩班斯法案”出臺，將對我國企業(yè)內(nèi)部控制體系建設帶來深遠的影響。
現(xiàn)代內(nèi)部審計在完善公司治理、防范管理風險、改進內(nèi)部控制等方面發(fā)揮著重要的作用。2002年，美國安然、世界通信等公司的財務欺詐案件發(fā)生之后，美國國會出臺了《2002年公眾公司會計改革和投資者保護法案》（又名薩班斯法案）。該法案的“404條款”對內(nèi)部控制體系的建設提出了嚴格的要求。當前，我國的內(nèi)部審計工作正處在全面轉型的起步階段，國家電網(wǎng)公司和浙江省電力公司也明確提出“強化內(nèi)部審計監(jiān)督，實現(xiàn)審計工作由查錯糾弊向績效型、風險型審計轉變”的具體要求。《內(nèi)控規(guī)范》的頒布與實施，必將會對公司系統(tǒng)的內(nèi)部審計工作轉型產(chǎn)生積極的影響。
一、科學界定內(nèi)部控制內(nèi)涵，奠定內(nèi)部審計工作基礎
內(nèi)部控制是現(xiàn)代公司管理的重要手段，也是現(xiàn)代內(nèi)部審計發(fā)展的基礎。最初，我們對內(nèi)部控制的認識僅僅停留在會計部門內(nèi)部不相容職務相分離的崗位牽制。直到2001年6月，財政部發(fā)布了《內(nèi)部會計控制規(guī)范基本規(guī)范》及其具體規(guī)范，才對內(nèi)部控制才有了更全面的理解。該規(guī)范將內(nèi)部控制擴大到了單位內(nèi)部涉及會計工作的所有部門和人員，涵蓋了單位內(nèi)部涉及會計工作的各項經(jīng)濟業(yè)務。但這一規(guī)范所考慮的會計控制僅僅是企業(yè)內(nèi)部控制的一部分，雖然這部分很重要，但是還不全面。近期發(fā)布的《內(nèi)控規(guī)范》首次科學界定了內(nèi)部控制的內(nèi)涵，將內(nèi)部控制由狹義的會計專業(yè)控制提升為廣義的企業(yè)層面控制。該規(guī)范稱內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的，旨在實現(xiàn)控制目標的過程。內(nèi)部控制的目標是合理保證企業(yè)經(jīng)營管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經(jīng)營效率和效果，促進企業(yè)實現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略。
《內(nèi)控規(guī)范》統(tǒng)籌構建了內(nèi)部控制的基本要素，提出了以內(nèi)部環(huán)境為重要基礎，以風險評估為重要環(huán)節(jié)，以控制活動為重要手段，以信息與溝通為重要條件，以內(nèi)部監(jiān)督為重要保證等五要素的內(nèi)部控制柜架。內(nèi)部環(huán)境強調(diào)要以公司治理為核心，規(guī)范股東（大）會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層之間的職責分工，建立相互制衡的機制；設立相應的內(nèi)部控制組織協(xié)調(diào)機構和內(nèi)部監(jiān)督機構，并將內(nèi)部控制的權利和責任落實到各責任單位；從人力資源政策、企業(yè)文化和法制教育三方面來保障良好的內(nèi)部控制環(huán)境。風險評估要求企業(yè)根據(jù)控制目標，全面系統(tǒng)持續(xù)地收集相關信息，及時準確識別與控制目標相關的內(nèi)部風險和外部風險，確定相應的風險承受度。控制活動要求企業(yè)結合風險評估結果，采取不相容職務分離控制、授權審批控制、會計系統(tǒng)控制、財產(chǎn)保護控制、預算控制、運營分析控制和績效考評控制等控制措施，將風險控制在可承受的范圍內(nèi)。信息與溝通要求企業(yè)建設信息與溝通制度，通過信息的收集和傳遞、信息技術的應用和反舞弊機制的建立等措施確保信息及時溝通，促進內(nèi)部控制有效運行。內(nèi)部監(jiān)督主要明確了內(nèi)部審計機構和其他內(nèi)部機構在內(nèi)部監(jiān)督中的職責權限和工作要求，重點是查找內(nèi)部控制缺陷，定期對內(nèi)部控制的有效性進行自我評價，出具內(nèi)部控制自我評價報告，上市公司還需要將年度評價報告向社會公開批露。
現(xiàn)代內(nèi)部審計主要是通過對內(nèi)部控制風險進行評估，從而提出改進企業(yè)內(nèi)部控制的建議，以幫助企業(yè)實現(xiàn)預先制定的控制目標。完善的內(nèi)部控制體系是現(xiàn)代內(nèi)部審計的前提條件和工作基礎，同時，內(nèi)部審計也是現(xiàn)代內(nèi)部控制體系的重要組成部分。
二、明確要求設立審計委員會，確保內(nèi)部審計工作獨立客觀性
內(nèi)部審計的工作質量主要取決于審計人員的專業(yè)勝任能力和客觀的工作態(tài)度?？陀^性是一種公正的、不偏不倚的態(tài)度，它追求是誠實，這是審計人員應當自覺遵守職業(yè)道德，也是確保審計工作質量的重要保證。而獨立性是影響客觀性最主要的因素，它被視為是內(nèi)部審計的生命。雖然在實踐中要實現(xiàn)內(nèi)部審計的完全獨立是非常困難的，但所有科學的內(nèi)部控制體系都將保證內(nèi)部審計機構和人員的獨立性作為機構設置的重要原則。
《內(nèi)控規(guī)范》提出企業(yè)要在董事會下設立審計委員會，負責審查企業(yè)內(nèi)部控制，監(jiān)督內(nèi)部控制的有效實施和內(nèi)部控制自我評價情況，協(xié)調(diào)內(nèi)部控制審計及其他相關事宜。同時要加強內(nèi)部審計機構設置和人員配備，并保證其工作的獨立性。內(nèi)部審計機構對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制重大缺陷有權直接向董事會及其審計委員會、監(jiān)事會報告，在組織設計上，保證了內(nèi)部審計機構在企業(yè)中的獨立性。
三、開展內(nèi)部控制有效性評價，拓展內(nèi)部審計工作范圍
當前，我國的內(nèi)部審計工作仍然處在以查錯糾弊為主的財務合規(guī)性審計階段，審計工作主要圍繞著企業(yè)的財務收支活動來開展。從我局的情況來看，內(nèi)部審計工作的主要職責有：一是財務收支審計，二是經(jīng)濟責任審計，三是以工程結算審價和工程竣工決算審計為主的工程審計，四是配合紀檢監(jiān)察等部門開展的專項審計調(diào)查。近年來，在省公司審計部門的正確領導下，我局的內(nèi)部審計工作正在逐步向管理審計轉型，組織開展了固定資產(chǎn)管理審計、電費電價審計等專項審計，拓寬了內(nèi)部審計的工作面，提高了審計部門在企業(yè)內(nèi)部控制建設方面的地位。但內(nèi)部審計工作總體上仍然處在由財務審計為主向財務審計和管理審計并重轉型的起步階段。
《內(nèi)控規(guī)范》明確提出，企業(yè)要制定內(nèi)部控制缺陷認定標準，內(nèi)部審計機構要對企業(yè)的內(nèi)部控制開展日常監(jiān)督和專項監(jiān)督，對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制缺陷要分析缺陷的性質和產(chǎn)生的原因，提出整改方案，采取適當?shù)男问郊皶r向董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層報告。企業(yè)要定期對內(nèi)部控制的有效性進行自我評價，并出具內(nèi)部控制自我評價報告，上市公司還應向社會公眾批露年度內(nèi)部控制自我評價報告。這些條款必將促使內(nèi)部審計工作向“以風險為導向、以控制為主線、以治理為核心、以發(fā)展為目標”的新模式轉變，從而推動我國內(nèi)部審計工作的全面轉型。
《內(nèi)控規(guī)范》將在2009年7月1日開始在上市公司先行施行，同時鼓勵非上市的其他大中型企業(yè)執(zhí)行。面對新的形勢，內(nèi)部審計如何抓住這一有利契機，主動適應內(nèi)外部環(huán)境，開拓性地創(chuàng)造內(nèi)部審計工作的新局面，需要我們認真的思考和不懈的努力。
一、推動審計委員會的設立，保障內(nèi)部審計的相對獨立性
根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》要求，內(nèi)部審計的最高領導機構是審計委員會。根據(jù)國有企業(yè)公司治理的現(xiàn)狀，建議設立由全體領導班子成員和主要部門負責人組成審計委員會，審計委員會的負責人由行政一把手擔任。審計委員會主要負責審查批準內(nèi)部審計機構提出的年度審計計劃，授權內(nèi)部審計人員可以查閱企業(yè)所有的內(nèi)部控制資料，定期聽取內(nèi)部審計機構內(nèi)部控制情況的檢查匯報，審閱批準內(nèi)部審計機構提交的年度內(nèi)部控制自我評價報告。
二、促進內(nèi)部控制制度建設，創(chuàng)造內(nèi)部審計良好工作基礎
內(nèi)部審計與內(nèi)部控制體系是相輔相成的，內(nèi)部審計是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，而完善的內(nèi)部控制體系也是現(xiàn)代內(nèi)部審計工作的基礎。近年來，我們通過創(chuàng)一流、同業(yè)對標、質量管理體系認證等一系列工作，已初步建立了一整套較為完整的內(nèi)部控制制度，但也不能否認我們內(nèi)部控制的運行情況非常不理想。這里面有管理理念的問題，如制度主要是以職能的方式而不是以流程的方式來制定，制度之間具有天然的獨立性；有制度設計的問題，大多數(shù)內(nèi)控制度過于原則，缺乏可操作性，如缺少具體的工作步驟和流轉程序，缺少具體的質量和時限要求；也有制度運行的問題，許多制度沒有得到很好的執(zhí)行，沒有使用統(tǒng)一的表格和流程幫助執(zhí)行，更沒有通過管理信息系統(tǒng)予以固化。在這種情況下，開展內(nèi)部控制自我評價是非常困難的。在內(nèi)部審計轉型的初期，將會把大量的精力放在內(nèi)控制度的建設上，而不是對內(nèi)控制的監(jiān)督評價上。
三、樹立內(nèi)部審計新理念，確保審計部門與業(yè)務部門的目標趨于一致
內(nèi)部審計工作難以開展的原因之一，是傳統(tǒng)內(nèi)部審計的職責所造成的。傳統(tǒng)內(nèi)部審計主要履行查錯糾弊的經(jīng)濟監(jiān)督職責，這樣容易使審計部門與業(yè)務部門對立。而新的《內(nèi)控規(guī)范》構建了以風險評估為導向，以內(nèi)部控制為主線，以公司治理為目標完整的內(nèi)部控制體系，內(nèi)控制度建立和風險評估的職責在業(yè)務部門，審計機構只是對內(nèi)部控制在防范風險的有效性方面進行評價。審計機構的目標與業(yè)務部門的目標趨于一致，能消除職責設計上的沖突。審計機構在執(zhí)行內(nèi)部控制檢查時，還要注意改變一些傳統(tǒng)的做法，如出具帶有強制性的審計意見書，提出業(yè)績考核等等。當內(nèi)部審計機構的工作成為業(yè)務部門負責人和企業(yè)管理層的重要幫手時，內(nèi)部審計的作用將會得到更好的發(fā)揮。
四、加強審計人員能力建設，提高內(nèi)部審計人員專業(yè)素質
內(nèi)部審計工作的開展，需要有一支高素質的專業(yè)審計隊伍，在《內(nèi)控規(guī)范》實施后，這一需求將會顯得更加迫切。當前，我們的審計隊伍的專業(yè)結構以財務管理和工程管理兩個專業(yè)為主，主要工作圍繞財務收支審計和工程造價審計來開展，審計人員的工作理念、工作能力和專業(yè)背景與《內(nèi)控規(guī)范》的要求還有很大的差距。根據(jù)實際情況，我們要大力加強涵蓋多個專業(yè)的專職審計和兼職審計隊伍的建設。專職審計人員應具備兩方面的素質，一是扎實的專業(yè)背景和豐富的專業(yè)工作經(jīng)驗，二是現(xiàn)代內(nèi)部審計的相關知識和技能。要創(chuàng)造條件為審計人員的專業(yè)學習與培訓提供方便，鼓勵審計人員參加國際注冊內(nèi)部審計師（CIA）資格考試。要選聘部分專業(yè)骨干和專家組成兼職審計隊伍，為內(nèi)部審計工作提供培訓、咨詢、人力等方面的支持。
隨著我國《內(nèi)控規(guī)范》和其他具體規(guī)范的實施，內(nèi)部審計工作在企業(yè)的經(jīng)營管理中一定會發(fā)揮越來越重要的作用。
