內容提要：我國正在進行建立公共財政基本框架的改革，其中關鍵之處是確立我國的公共預算制度，形成正常的市場和政府的關系。前一段的改革重點集中在財政收入管理方面，今后將轉移到財政支出管理方面來，政府預算編制、國庫管理制度和預算科目體系等基礎性管理制度的改革是改革的重點。與財政收入管理相比，我國支出管理體制改革明顯滯后，而支出管理改革，特別是政府采購制度，國庫支付制度和預算科目分類體系的改革是加強支出管理的基礎。從實際情況看，我國財政支出由于改革滯后，在支出規(guī)模、支出結構和支出效益等方面急需完善，所以迫切需要改革我國的預算支出制度，用預算來規(guī)范政府的收支行為、提高財政支出的效益，因為政府預算是決定、約束、規(guī)范和監(jiān)督國家財政活動的基本制度和手段。
關鍵詞：公共財政；預算；管理；改革
一、預算支出體系及其制度安排
構建社會主義市場經濟下的公共財政預算支出體系，筆者認為應以合理界定支出范圍為前提，以完善部門預算、逐步推行零基預算和績效預算為基礎，以國庫集中收付制度、政府采購和規(guī)范化的轉移支付制度及現代化的財、稅、庫計算機網絡系統(tǒng)為配合，形成一個相互聯系、相互制約、相輔相成的有機系統(tǒng)。
1、公共支出預算范圍。公共支出預算范圍是指公共預算下資金分配使用的領域，它是由政府職能的范圍決定的。我國是發(fā)展中的社會主義大國，市場經濟下的政府職能應由市場經濟的共性和中國特色社會主義制度的特性共同決定，它至少包括以下部分：市場無法調節(jié)但政府可以做得更好的領域，經濟轉軌時培育和完善市場的任務和中國國情決定的特定任務。據此，公共預算支出的范圍可以界定為四個領域：公共服務領域、經濟發(fā)展領域、轉移支付領域和培育和完善市場的任務。
2、提高預算的科學性和合理性。我國公共支出的預算改革目前應以完善部門預算為主，創(chuàng)造條件逐步推行“零基預算”，最終實現績效預算。首先需要改革現行政府預算科目，建立新的政府收支分類。新的政府收支分類體系應包括部門分類、功能分類、經濟分類三個部分。部門分類主要明確資金管理責任者，解決“誰”的問題；功能分類主要反映政府支出的功能，明確“干什么”；經濟分類主要反映收入和支出的性質，明確收入的具體來源和支出“如何使用”。初步的收支分類改革應包括預算內收支，時機成熟后將預算內收支、預算外收支及政府行政事業(yè)單位的自有收支等都納入政府收支分類范圍。這項改革是規(guī)范財政預算管理的一項重要基礎性工作，它不僅為預算編制進一步細化和零基預算、綜合財政預算、國庫集中收付制度、政府采購制度等一系列財政預算改革的順利推行創(chuàng)造有利條件，而且也為依法治國、強化預算監(jiān)督、有效實施宏觀調控打下良好基礎。
3、完善公共支出預算的支付體系。①主要包括完善國庫集中支付制度。國庫集中支付制度就是將現行的國庫分散支付制度改為國庫集中支付制度，其核心是實行國庫單一賬戶，取消各預算單位在銀行多頭開立的賬戶，只有財政代表國庫的賬戶與單位對口。②健全政府采購制度。分散的政府采購方式削弱了支出政策效力，不利于發(fā)揮財政支出促進經濟結構調整的效應，也增加了采購成本，而且使財政資金分配與使用相脫離，財政監(jiān)督形同虛設。所以預算執(zhí)行中要強調辦公設備統(tǒng)一采購，由政府設立的采購中心采用公開招標等方式購買，再由國庫直接支付采購費用，實現預算管理和撥款兩分離的財政運行機制。③規(guī)范轉移支付制度。統(tǒng)一預算要求擴大預算范圍，把預算外資金納入預算控制，還將取消一些不合理的收費和制度外的非法收費，這勢必減少各地所取得的總收人。這需要制定一套科學的一般性轉移支付制度，我國中央對地方的轉移支付額應確定一個相對合理的指標，用法律的形式固定下來，從而在預算執(zhí)行中就可省掉一些不必要的討價還價，地方政府的預算由于中央補助規(guī)模的變動有規(guī)律也容易確定。
二、地方財政預算制度創(chuàng)新
1、 依法規(guī)范預算編制程序
我國地方財政預算編制的弊端之一是預算編制的時間較短。我國的《預算法》規(guī)定預算年度從每年的1月1日起到12月30日止，從下達預算指示到匯總預算方案，僅兩個月時間。就地方而言，待各級人代會正式批準預算后，預算執(zhí)行已差不多過去了3-4個月，使編制出的預算失去了法律的約束力。有鑒于此，可考慮對財政年度進行調整，將目前的預算年度由歷年制改為跨年制，以消除時間差，從而增加政府預算編制時間，提前編制預算草案。
2、 公開披露地方財政預算全面信息
我國應逐步實現預算內容定期公布。要公布預算的指導原則和功能預算，以便人大代表和納稅人了解和研究討論；公布細化到一定程度的部門預算，以便對它進行有效監(jiān)督。
3、 科學測算預算收支，實行“零基預算”
在收入的預算方面，應依據歷史資料分析測算出各項收入與相關經濟變量之間的比例，作為測算該項收入的參考標準，充分考慮GDP、稅基、人口數、人均收入等因素對收入預算的影響程度，根據這些因素綜合計算得出財政收入能力，再根據未來年度的政策調整情況，測算各項預算收入。在預算的支出方面，實行“零基預算”，對各項財政支出均不以上年預算為基數，一切從零開始。
4、 要健全財政預算監(jiān)督機制
要切實健全預算監(jiān)督的法律體系和嚴格的檢查方法。借鑒國外經驗，建立類似的監(jiān)督機構監(jiān)督預算的編制和執(zhí)行。特別是要充分行使人大對各級政府預算的審批和監(jiān)督權力，增強各級人民代表大會審核預算的力度。人大應建立若干小組分項審查財政預算，應收政策的制定和預算的安排結合起來，而且提交的預算草案必須細化到“款”，“項”，并且逐漸細化到“目”，以保證人大有足夠的時間對政府提交的預算草案進行詳細的審查。
5、 地方政府要重新定位
按與國際慣例接軌和WTO的原則要求，地方政府要重新定位，確定哪些事應由政府做，哪些應由市場因素自行發(fā)揮作用，并明確各級政府的事權和財權。建議各級政府企業(yè)逐步從競爭領域撤離，重點加強公共事業(yè)、專利、高科技和國防工業(yè)的投資，如道路橋梁、供水供電、城市交通、高科技行業(yè)、煙酒專賣等行業(yè)。政府企業(yè)真正做到“有所為，有所不為”。
三、完善部門預算制度
部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。但是現階段部門預算編制還是存在不少問題，如財政與其他部門間的關系不順，缺乏部門預算編制的監(jiān)督和績效考核機制，科學的定額標準體系尚未建立等等，所以，目前部門預算編制應從以下幾方面進行完善。
1、規(guī)范預算編制程序。一是適當提前預算編制時間；二是簡化編報程序。目前從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制方法，各地可以結合當地實際，適當簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。
2、注意把握財政部門與其他部門的關系。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎上，不斷增加預算編制的主動性；二是預算編制要堅持公開、公平、公正的原則，提高項目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財政的信任、支持和配合；三是切實處理好財政與部門間的集權和分權關系?？蓪⒉糠謱ｍ椯Y金的分配權向部門適度轉移，包干使用，超支不補，就有可能變一家理財為多家理財，以提高財政資金的使用效益；四是理順財政與其他有預算分配權的部門的關系。對于計劃、科技等有預算分配權的部門，簡單地將分配權收回并不是個好辦法?？梢詫⒂媱?、科技等部門轉變?yōu)轭A算審核委員會成員單位與財政部門共同做好預算管理和資金分配工作。
3、改革人代會財政報告形式。目前的人代會財政報告內容比較空泛，且只是匯報功能預算，這與其說是一份預算報告不如說是一份預算編制說明或總結，很多代表看不懂，更看不出問題。應參照西方發(fā)達國家的習慣作法對此做根本性改革。可以先將單純的功能預算形式改為同時匯報部門預算和功能預算，在此基礎上再進一步擴展報告內容，將部門預算作為財政報告的附件一并印發(fā)并審議。只有這樣，才能確保財政資金落實到部門，落實到人頭，落實到具體項目，才能確保人大對財政預算的實質性審議。同時，預算報告要對公眾公開，要讓公眾通過不同的渠道，及時了解政府的預算政策和資金去向，從而更加有利于預算的執(zhí)行。
4、建立健全人大預算審查制度。首先要設立專司預算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經在財經委員會下設立了預算委員會，這對于加強預算審查、強化預算約束起到了積極的作用。在此基礎上，人大對預算審查批準實行三讀制。預算專業(yè)委員會首先進行一讀，就部門預算案的各個方面進行咨詢、聽證。與此同時，預算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設立的其他專業(yè)委員會對相關部門預算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預算和預算委員會的一讀初審意見進行二讀，通過后遞交到全體代表大會進入三讀程序。限于我國人民代表大會的組織狀況，一讀時應以項目審為主，三讀時應以政策審為主，即一讀時應對部門預算的具體項目進行詳細審查，而三讀時應主要就預算的總體安排和政策傾向進行審議表決。對于部門預算編制與執(zhí)行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個臨時預算，從預算年度開始到召開全體代表大會之前，按照臨時預算執(zhí)行。
5、完善定員定額標準。制定定員定額標準要遵循以下幾個原則。一是財力可能與行政事業(yè)發(fā)展相結合。在當前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業(yè)單位履行職能、維持機構正常運轉的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財力基礎上；二是公平公正原則。這一原則首先要求結合當地的實際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。在核定定額標準時，應主要采用標準計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數據。三是定員定額項目數量適度。中央及部分地區(qū)將工資性支出也列入定額項目，隨著預算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應逐步取消對工資性支出的定額管理，據實核定安排。其他定額項目，在測算時應越細越好，在安排下達時，應粗細適度，宜粗不宜細，把支出的自主權留給部門和單位。
6、實行修正的收付實現制會計基礎。由于我國的預算會計環(huán)境已發(fā)生較大變化，對現行預算會計進行改革，已成為當務之急。凡是以收付實現制為基礎的賬簿記錄已不能滿足部門預算改革需要，無法真實反映經濟業(yè)務事項的，應部分引入權責發(fā)生制。為了適應編制部門預算的需要，應將固定資產購建業(yè)務納入行政、事業(yè)單位的會計核算中，并對行政、事業(yè)單位的固定資產采取折舊政策，真實反映各單位的資產存量及使用情況。
7、完善各項配套措施。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度。實行部門預算解決的是預算的統(tǒng)一性、完整性和嚴肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題；這三個部分相輔相成，只有配套聯動，共同推進，才能取得預期的改革效果。
四、政府采購制度的完善與創(chuàng)新
1、 目前政府采購工作中存在的問題
一是對政府采購工作的認識還有待于進一步提高；二是現行的財政預算管理體制和運行機制與全面實施政府采購的客觀要求不適應；三是政府采購的運作尚欠規(guī)范，缺乏有效的監(jiān)督管理機制；四是政府采購管理機構設置和力量配備與法律規(guī)定的任務及要求不相適應。這些問題的存在，對我們推動政府采購工作向縱深發(fā)展產生了一定程度的影響，為高質量地完成工作任務帶來了阻礙，對此我們要予以高度重視。
2、 完善政府采購制度的構想
① 加強政府采購制度建設，健全地方性政府采購法規(guī)制度體系
要以《政府采購法》的發(fā)布實施為契機，按照依法行政和依法理財的原則，在實踐中不斷總結經驗，抓緊組織研究和制訂相關的規(guī)章制度。一是制定《政府采購法》的配套管理辦法，如政府采購方式適用條件、采購合同管理和監(jiān)督、采購合同范本、招標投標管理、政府采購行政投訴受理程序、政府采購電子商務管理、采購人員行為規(guī)范等；二是擴大服務采購范圍和規(guī)模的專項管理辦法，結合服務采購的特殊性，對會議、印刷、公務用車保險、加油、維修等經常性的服務采購項目，有針對性地研究制定專項管理辦法。
② 依法完善政府采購機構建設，規(guī)范政府采購組織管理體系
依法對現行集中采購管理體制進行調整。要按照財政部確定的時間表，依照政事分開、管理與執(zhí)行分離的原則，分開設立政府采購管理機構和集中采購機構，做到職能分離、人員分開。要充實和加強政府采購監(jiān)督管理機構的力量，更好地履行對政府采購活動運行過程和政府采購代理機構的監(jiān)督管理職責。各級政府采購管理機構和采購代理機構也要進一步強化內部控制和內部監(jiān)督制度建設，增強風險意識和職業(yè)道德觀念，提高隊伍的政治素質和業(yè)務技能，規(guī)范政府采購工作人員行為，堅決杜絕政府采購工作中以權謀私、違規(guī)操作等問題的發(fā)生。
③ 大力推進部門預算編制和國庫集中收付，規(guī)范政府采購預算執(zhí)行
在建立政府采購預算制度方面，對財政性資金安排的購買性支出，要按照依法制定的集中采購目錄和采購限額標準等有關規(guī)定，細化具體采購品目，形成列明預算科目、采購資金數額、采購資金構成、品目名稱、采購數量、規(guī)格型號等內容的政府采購預算；發(fā)揮政府采購的整體優(yōu)勢和規(guī)模優(yōu)勢，最大限度地提高政府采購資金的使用效益。
在建立政府采購資金專戶管理制度方面，政府采購管理機構、集中采購機構和國庫管理機構要密切協作，進一步強化政府采購資金的管理。集中采購項目資金，要經集中采購機構確認和政府采購管理機構審核后，按照合同約定由政府采購資金專戶直接撥付供應商。
④ 健全政府采購信息發(fā)布系統(tǒng)，提高政府采購工作的透明度
進一步規(guī)范政府采購信息公告行為，建立健全多媒介、多層次、高速度的政府采購信息發(fā)布渠道，公開政府采購市場業(yè)務，實現政府采購管理機構、經辦機構、招標代理機構、供應商、采購單位之間及時的交互式的聯絡，進一步增強政府采購的公開性和透明度。按照財政部的部署和要求，已單獨設立網站的要積極創(chuàng)造條件，與財政部的政府采購網做到互聯共通，在電子檔案和數據信息方面完全一致，而不是目前的簡單的鏈接。
⑤ 完善招標代理機構服務評價制度，規(guī)范采購招標評標行為
對政府委托招標代理機構代理招標的，要對招標代理機構履行約定義務情況進行評價并建立招標代理機構間的競爭機制，在招標代理機構的選擇上，要以服務質量、誠信度和招標成本為主要標準擇優(yōu)選定，促進招標代理機構嚴格自律。要繼續(xù)完善政府采購專家評標制度，評標委員會組成中專家必須達到法定比例。對評標委員會專家成員的資格要認真審核，嚴格執(zhí)行實際工作經驗、業(yè)務熟悉程度、專業(yè)水準、技術職稱等方面的規(guī)定標準。各級政府采購管理機構要加強專家?guī)旖ㄔO和管理，評標委員會專家成員原則上采取隨機方式由政府采購管理機構建立或認定的專家?guī)熘谐槿?，并對評標委員會成員實行動態(tài)管理，進一步規(guī)范政府采購評標行為管理。
⑥ 健全和完善政府采購監(jiān)督體系，規(guī)范政府采購監(jiān)督檢查工作
健全政府采購監(jiān)督約束機制是提高采購活動透明度的關鍵環(huán)節(jié)，也是實現政府采購“公開、公平、公正”原則的切實保證。健全政府采購監(jiān)督約束機制，必須充分發(fā)揮財政、監(jiān)察和審計等部門的職能作用，將監(jiān)督的關口前移，進一步強化“防”和“堵”，確保有效的監(jiān)督體現于采購活動全過程。日常工作中，政府采購管理機構一是要建立定期報告制度，及時向監(jiān)察和審計等部門通報政府采購工作情況；二是要堅持與監(jiān)察部門共同監(jiān)管制度，規(guī)模較大的政府采購項目實際運作，邀請監(jiān)察部門全過程參與，切實履行對采購活動的監(jiān)督職能；三是要配合審計部門建立定期檢查制度，對各單位執(zhí)行政府采購制度情況、政府采購預算安排和政府采購資金使用情況等進行監(jiān)督檢查，確保政府采購資金按計劃使用和資金運行安全、完整；四是進一步完善特約監(jiān)督員制度，充分發(fā)揮特約監(jiān)督員的監(jiān)督作用，加強對政府采購活動組織和操作行為的社會監(jiān)督；五是建立健全供應商投訴機制，明確供應商投訴的條件和要求，建立受理和處理供應商投訴程序，及時對供應商投訴做出處理，維護供應商合法權益，維護公平競爭。通過建立起主體多元、方式多樣的政府采購監(jiān)督體系，提高政府采購監(jiān)督的整體效能，確保政府采購活動依法規(guī)范運作。
參考文獻：
[1]胡克剛.美國現代預算制度建設對我國預算制度改革的啟示［J］.改革研究，2002.
[2]陳小悅.政府預算與會計改革［M］.北京：中信出版社，2002.
[3]陸建華.財政金融教程上）［Ｍ］.上海：上海遠東出版社，2002.
[4]陳春潔，李曉東.中國入世問題報告［Ｍ］.北京：中國社會科學出版社，2002.
[5]邴志剛.做好10項工作［Ｎ］，中國財經報，2005-2-1.
[6]王保安.《加快制度創(chuàng)新 促進全面小康［Ｎ］.光明日報.2003-07-01.
[7]財政部會計資格評價中心.財務管理［Ｍ］.北京：中國財政經濟出版社，2004，9.
