本文系綿陽市科技局重點(diǎn)科研項(xiàng)目《非營利組織新績效預(yù)算管理模式研究》系列文章之一（2005DR001-5）
【摘要】在非營利組織中引入新的管理機(jī)制，建立績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，有助于提高其使用資金和服務(wù)的質(zhì)量，收到良好的社會效益，從而實(shí)現(xiàn)非營利組織的可持續(xù)發(fā)展。本文對此進(jìn)行深入闡述。
近年來，隨著社會需求的多樣化，我國非營利組織得到了迅速發(fā)展，并在社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)中扮演著越來越重要的角色。其活動廣泛分布于經(jīng)濟(jì)、教育、文化、衛(wèi)生、科技、體育、環(huán)保、社會福利、社會中介和法律服務(wù)等領(lǐng)域，發(fā)揮著不可替代的重要作用，已成為與人民生活息息相關(guān)的重要社會力量。非營利組織在體制轉(zhuǎn)軌中存在諸多的問題，要使其更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的有效發(fā)展，就必須從制度和管理上下功夫。
一、非營利組織的特征
非營利組織（Non-profits Organization）是指不以營利為目的、主要以精神產(chǎn)品或各種服務(wù)形式向社會公眾提供服務(wù)的非政府的各種組織機(jī)構(gòu)的簡稱。西方學(xué)者把它稱為第三部門。如果把政府視為第一部門、市場（營利部門或企業(yè)）視為第二部門，那么相對于前兩個(gè)部門而言，非政府和非營利組織則稱之為第三部門。常見的非營利組織有各種社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、社區(qū)發(fā)展合作組織、志愿者組織、國有醫(yī)院、學(xué)校和研究院（所）等。非營利組織與企業(yè)、政府等其他社會組織相比，具有很多特殊性。
（一）非營利性
非營利組織不是為其擁有者謀求利潤，但這并不是其不產(chǎn)生利潤，而是所產(chǎn)生利潤的用途必須遵循服務(wù)于公眾的基本宗旨，不能在其所有者或管理者中進(jìn)行分配，這是與企業(yè)追求利潤最大化為目的的最大區(qū)別。
?。ǘ┙M織性
非營利組織必須是建立在一定制度化基礎(chǔ)上的正式組織，有常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)和管理體制，具備法人資格。
?。ㄈ┟耖g性
非營利組織必須與政府組織分離，有自己的獨(dú)立決策權(quán)，不為政府所控制。
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非營利組織和政府部門存在著許多相似之處，它們的資金來源可能都是財(cái)政預(yù)算資金，有可能將社會公益性而不是營利性作為組織的目標(biāo)；非營利組織實(shí)行自我管理，自我監(jiān)控，內(nèi)部的治理程序不受制于政府、私營企業(yè)或其他非營利組織。
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非營利組織成員活動的目的是為公眾利益服務(wù)，因此它具有公益性。
?。┵Y金或資源來源的特殊性
非營利組織的資金或資源提供者將資金或資源交給該組織，目的在于保持和加強(qiáng)該組織為整個(gè)社會或特定團(tuán)體提供商品或勞務(wù)的能力，任何單位或個(gè)人不因?yàn)槌鲑Y而擁有非營利組織的所有權(quán)。
總的來說，非營利組織的特征可概括為提供公共服務(wù)，不以營利為目的，經(jīng)營期間不獲取回報(bào)，承擔(dān)一定的受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任，清算時(shí)資產(chǎn)提供者不獲取清償財(cái)產(chǎn)。
二、績效預(yù)算管理是非營利組織可持續(xù)發(fā)展要求的必然
?。ㄒ唬┛冃ьA(yù)算的定義
績效預(yù)算是要闡述和明確請求撥款所要達(dá)到的目標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)而設(shè)定的計(jì)劃需要花費(fèi)多少錢以及用哪些量化指標(biāo)來衡量其在實(shí)施每項(xiàng)計(jì)劃的過程中取得的成績和完成工作的情況?？冃ьA(yù)算由績、效、預(yù)算三個(gè)要素構(gòu)成?！翱儭笔侵肛?cái)政性資金支出要達(dá)到的目標(biāo)；“效”是指用具體指標(biāo)評估完成目標(biāo)的情況和取得的成績；“預(yù)算”是指財(cái)政為這一支出目標(biāo)提供的撥款額度。1949年美國首次提出了這種預(yù)算方法，稱為performance Budgeting，是政府部門按所完成的各項(xiàng)職能進(jìn)行預(yù)算，干多少事，撥多少錢?？冃ьA(yù)算已成為西方發(fā)達(dá)國家主要的預(yù)算模式，我國正逐步引入績效預(yù)算方法，并將其融入到預(yù)算管理中。
?。ǘ┛冃ьA(yù)算評價(jià)方法對非營利組織的作用
非營利組織種類繁多，不同類型的組織采取的管理方法不同，但目的卻一致，其側(cè)重點(diǎn)是從關(guān)注組織的“過去”轉(zhuǎn)向了關(guān)注組織的“發(fā)展”，關(guān)注組織使命與員工崗位工作的關(guān)聯(lián)性、績效合同、績效完成過程及績效結(jié)果，把財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)、效率指標(biāo)與效益指標(biāo)、長期指標(biāo)與短期指標(biāo)結(jié)合了起來，實(shí)施動態(tài)調(diào)整，從而推動非營利組織的發(fā)展。非營利組織的社會團(tuán)體多是由政府職能部門轉(zhuǎn)變而來，收入的主要來源是依靠政府的財(cái)政撥款和補(bǔ)貼，實(shí)行“核定收支、定額定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用”的預(yù)算管理辦法。隨著改革的不斷深入，國家不再是非營利組織收入的惟一提供者，除財(cái)政撥款和專項(xiàng)補(bǔ)貼外，還有非營利組織的會費(fèi)收入、用于公益事業(yè)的營業(yè)性收入以及私人的捐贈收入等等。
對于不斷加大的投入，非營利組織必須打破過去“重投入、輕效益”的做法，引入科學(xué)的管理方法，加強(qiáng)對資金及其資源的管理。目前，更適合非營利組織特征的管理方法是較為先進(jìn)的績效預(yù)算評價(jià)方法體系。該方法體系不僅對其“過程——效率”進(jìn)行管理，更重要的是能對其“結(jié)果——效益”運(yùn)用科學(xué)的方法加以客觀公正的評價(jià)，與組織目標(biāo)是相一致的。
績效預(yù)算評價(jià)方法的運(yùn)用，對于非營利組織的可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用：
1.績效預(yù)算評價(jià)方法可以較大幅度地提高非營利組織資金的使用效率
非營利組織引入績效預(yù)算管理的主要目的就是要提高資金的使用效率。效率是指人們在生產(chǎn)中投入與產(chǎn)出或成本與收益之間的比例關(guān)系。效率的高低取決于一定成本下收益的多少或一定收益下成本的大小，即：成本／收入＝效率?；ㄙM(fèi)了一定的人力和物力能夠提供最多最好的產(chǎn)品和服務(wù)是效率高的表現(xiàn)。就非營利組織來說，每單位收入所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或所耗用的成本，均可作為重要的績效評價(jià)指標(biāo)，如社會福利機(jī)構(gòu)在募集收入過程中所消耗的成本等。就大部分非營利組織來說，非營利活動所需要的開支與能募集的資源之間存在著巨大的缺口，如果所獲得的收入使用效率不高，或無效使用資源都將導(dǎo)致社會整體資源的不合理配置，從而降低社會整體福利水平，也將會面臨著被淘汰的命運(yùn)。因此，非營利組織只有通過建立績效預(yù)算評價(jià)方法體系，從非營利組織效率角度實(shí)施科學(xué)評價(jià)，從而使收入發(fā)揮最大的效用，獲得最大的價(jià)值，才能更好地生存和得到可持續(xù)發(fā)展。
2.績效預(yù)算評價(jià)方法對非營利組織運(yùn)營效益進(jìn)行評價(jià)，可以較大幅度地提高其組織的滿意度
對營利組織來說，經(jīng)濟(jì)效益的最大化是其追求的目標(biāo)；對非營利組織來說，社會效益是其追求的目標(biāo)，社會效益是否達(dá)到了預(yù)期的效果，在很大程度上可以通過服務(wù)對象的滿意度得到體現(xiàn)。以服務(wù)對象滿意度為中心也應(yīng)是非營利組織追求的最高目標(biāo)，服務(wù)對象滿意反映了服務(wù)對象對服務(wù)或產(chǎn)品價(jià)值的一種主觀感受。組織在強(qiáng)調(diào)效率性的績效指標(biāo)時(shí)，如果無法兼顧產(chǎn)品或各種服務(wù)的質(zhì)量，必然導(dǎo)致服務(wù)對象滿意度的降低，從而使組織的發(fā)展缺乏恒久的生命力。因此，運(yùn)用績效預(yù)算評價(jià)方法，對非營利組織資源利用的過程進(jìn)行有效管理，在提高資金使用效率的同時(shí)兼顧組織產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，可以提高服務(wù)對象的滿意度，從而使其組織運(yùn)營的結(jié)果達(dá)到最佳。
（三）績效預(yù)算評價(jià)是非營利組織的一種管理手段
非營利組織在很大程度上依賴于社會各部門、各階層人力、物力和財(cái)力的不斷投入，而這些投入的資源是具有稀缺性與排他性的，只有使其稀缺的資源發(fā)揮出最大的效用，非營利組織才可以生存、發(fā)展與壯大。盡管營利不是非營利組織的組織目標(biāo)，但并不意味著非營利組織因此可以不追求組織績效，相反，非營利組織如何追求更有效地利用組織資源完成組織使命，已成為其工作重點(diǎn)。由于各類組織在同類社會資源上的競爭愈來愈激烈，非營利組織自身的企業(yè)化運(yùn)作實(shí)踐仍處在不斷完善的過程中。如果非營利組織對資源的管理與運(yùn)用效率較差，必然會影響到預(yù)期結(jié)果，因此非營利組織及其績效評價(jià)成為受到廣泛關(guān)注的問題。筆者認(rèn)為，非營利組織對公共管理過程中投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果所體現(xiàn)出來的績效實(shí)施評價(jià)與認(rèn)可時(shí)，應(yīng)該通過超越財(cái)務(wù)指標(biāo)以外的若干指標(biāo)，把評價(jià)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果等方面來，并且通過績效預(yù)算評價(jià)的形式來規(guī)范組織成員的行為。因此，建立科學(xué)的非營利組織預(yù)算績效評價(jià)體系是十分重要和必要的。
?。ㄋ模┛冃ьA(yù)算評價(jià)是非營利組織的一種監(jiān)督機(jī)制
非營利組織的社會公益性及其特征決定了非營利組織應(yīng)該成為一個(gè)多重投入、多重產(chǎn)出、多重目標(biāo)、多重效率、多重效益、多重服務(wù)的復(fù)合體，其管理表現(xiàn)為復(fù)雜化，資金來源也表現(xiàn)為多樣化。多數(shù)情況下，非營利組織除國家財(cái)政撥款以外，還存在社會和個(gè)人的捐贈。非營利組織的出資者在捐出其資金所有權(quán)的同時(shí)，雖然不再擁有資金的權(quán)利，既不享有經(jīng)營管理權(quán)，也不享有收益分配權(quán)，但必然關(guān)注該筆資金的使用方向，與非營利組織的經(jīng)營管理者共同關(guān)注預(yù)期結(jié)果。非營利組織的經(jīng)營管理者只能對組織的資產(chǎn)進(jìn)行管理，不能隨意對其資產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行出售、轉(zhuǎn)讓，并且在某些情況下，必須按資源提供者的要求進(jìn)行管理。當(dāng)非營利組織的生存目標(biāo)與公益目標(biāo)發(fā)生沖突時(shí)，往往會出現(xiàn)組織的行政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于公益性支出，這時(shí)資金支出性質(zhì)就發(fā)生了轉(zhuǎn)變，即公益性資金轉(zhuǎn)變成生存性資金，失去了公益性，從而導(dǎo)致組織無法實(shí)現(xiàn)應(yīng)完成的社會使命。此時(shí)，組織也失去了生存的意義，則更談不上可持續(xù)發(fā)展。非營利組織通過績效預(yù)算評價(jià)這種科學(xué)管理手段，對組織的運(yùn)營過程和資金的使用效率和效益進(jìn)行有效的監(jiān)督和評價(jià)，并對其投入結(jié)果進(jìn)行全面考核，可以確保資金和資源按正常、有效的途徑使用，實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，使資金的運(yùn)營效果達(dá)到最佳，行使了對經(jīng)營管理者管理資金的行為的有效監(jiān)督。
三、構(gòu)建績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系是非營利組織必不可少的環(huán)節(jié)
非營利組織績效管理的關(guān)鍵是建立預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，這也是非營利組織實(shí)施績效預(yù)算管理必不可少的環(huán)節(jié)。非營利組織績效預(yù)算指標(biāo)體系的設(shè)置不僅要遵循目的原則、科學(xué)性原則、可比性原則、定量與定性相結(jié)合的原則、整體與可行性原則，還應(yīng)考慮非營利組織所面臨的特殊環(huán)境，即非營利組織的特殊性。筆者從投入、產(chǎn)出、最終結(jié)果的全過程入手，構(gòu)建非營利組織績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系評價(jià)框架（如上圖所示）。
由于非營利組織的出發(fā)點(diǎn)和最終結(jié)果都不是以營利為目的，而是努力為社會公眾服務(wù)、提高其組織在社會公眾中的滿意度，因此，建立一個(gè)多重的績效預(yù)算評價(jià)指標(biāo)體系，通過對財(cái)務(wù)預(yù)算評價(jià)指標(biāo)、資金運(yùn)作有效度和社會效益各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行分析、考評，既可以提高非營利組織的財(cái)務(wù)管理水平，同時(shí)還可以促使非營利組織健康、有效、可持續(xù)地發(fā)展，始終保持良好的社會公眾形象。
