【摘要】國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為國家預(yù)算體系的一個(gè)有機(jī)組成部分，應(yīng)由財(cái)政部門編制。在確定企業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益上繳比例時(shí)，應(yīng)綜合考慮多方面的因素，同時(shí)要加強(qiáng)國有資本經(jīng)營(yíng)收益尤其是再投資的管理。
一、明確國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體
誰應(yīng)該是國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制的主體。這是一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問題，到目前為止還沒有形成統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。盡管國務(wù)院已經(jīng)明確由國資委編制央企國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但筆者認(rèn)為，這只是平衡部門權(quán)力和利益的權(quán)宜之計(jì)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)編制。主要原因如下：
?。ㄒ唬┱A(yù)算是全體國民的公共預(yù)算，現(xiàn)代政府預(yù)算由三項(xiàng)預(yù)算構(gòu)成，即公共財(cái)政預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算
按照政資分離的原則，政府公共預(yù)算的編制和實(shí)施體現(xiàn)著政府行使社會(huì)管理職能的需要；而國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則體現(xiàn)政府行使國有資本所有者職能的需要；社會(huì)保障預(yù)算作為由政府編制的反映社會(huì)保障收支規(guī)模、結(jié)構(gòu)和盈虧狀況的計(jì)劃，也體現(xiàn)著政府行使社會(huì)管理職能的需要。三個(gè)預(yù)算構(gòu)成完整的公共預(yù)算體系。盡管三者之間在活動(dòng)目的、運(yùn)作方式和收支內(nèi)容等方面存在差異，但國家作為共同的財(cái)政主體是惟一的。根據(jù)政府預(yù)算的統(tǒng)一性、完整性的原則，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制、審批與執(zhí)行不應(yīng)脫離于國家財(cái)政預(yù)算部門之外。作為政府復(fù)式預(yù)算的重要組成部分，其編制主體仍應(yīng)為國家財(cái)政部門，并納入各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算管理，同財(cái)政公共預(yù)算一并報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行。這樣既能保證國家預(yù)算的完整、統(tǒng)一，有利于預(yù)算之間的平衡與銜接，又利于國民經(jīng)濟(jì)整體協(xié)調(diào)發(fā)展。
（二）目前國有資產(chǎn)監(jiān)管部門監(jiān)管的只是部分經(jīng)營(yíng)性國有資產(chǎn)，尚不包括下列五類國有企業(yè)和資產(chǎn)
401戶金融類國有獨(dú)資和控股企業(yè)的國有資產(chǎn)；約80個(gè)部委下屬的5000余家國有企業(yè)的國有資產(chǎn)；鐵路、煙草、郵政三個(gè)行業(yè)的國有資產(chǎn)；國家外匯管理局和中央?yún)R金公司擁有的外匯儲(chǔ)備；廣電集團(tuán)及大學(xué)、醫(yī)院等非經(jīng)營(yíng)性轉(zhuǎn)型的國有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)。因此，從國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完整性來看，應(yīng)該將全部國有經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)納入預(yù)算范圍。否則，就難以稱之為真正的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算。顯然，目前的國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚難以承擔(dān)這一任務(wù)。
?。ㄈ┪覈膰薪?jīng)濟(jì)是社會(huì)主義堅(jiān)強(qiáng)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是國民經(jīng)濟(jì)的命脈
改革開放以來，盡管國有經(jīng)濟(jì)的比重有所降低，但是，國有經(jīng)濟(jì)對(duì)綜合國力的增強(qiáng)、勞動(dòng)就業(yè)、保障和提高人民生活和承擔(dān)改革成本等，起到了不可替代的作用。中共中央在“十一五”規(guī)劃中建議把“增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)控制力，發(fā)揮主導(dǎo)作用”確立為“堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度”的首要內(nèi)容。這表明，在今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，國有經(jīng)濟(jì)仍將在國民經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。國家經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)、國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力的保障以及國民經(jīng)濟(jì)各部門的協(xié)調(diào)發(fā)展等還在一定程度上依靠國有經(jīng)濟(jì)的支持。這正是中國特色社會(huì)主義的一個(gè)重要方面，因此，必須充分利用中央財(cái)政的統(tǒng)一性、權(quán)威性、規(guī)范性來有效地完成這一任務(wù)。
?。ㄋ模╊A(yù)算的編制主體與收益的使用主體是有區(qū)別的
由財(cái)政部門編制國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，并不意味著預(yù)算收益全部由財(cái)政部門決定其使用方向。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門作為履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)，在國有資本經(jīng)營(yíng)收益的使用方面，應(yīng)具有充分的話語權(quán)。應(yīng)將國有資本經(jīng)營(yíng)收益的大部分用于國有企業(yè)的增量投資或重組、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資本保值增值、國有企業(yè)改革成本的支付以及企業(yè)創(chuàng)新能力的培育等方面，這些用途應(yīng)作為國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，由財(cái)政部門在總預(yù)算中予以安排。
二、合理確定國有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳比例
我國國有企業(yè)已有二十余年沒有向國家上繳利潤(rùn)，這是一個(gè)不容置疑的事實(shí)。國有資本經(jīng)營(yíng)收益的上繳，目前在許多地方還處于試點(diǎn)階段。盡管收益上繳管理辦法還很不完善，還需要有一個(gè)不斷調(diào)整、不斷完善的過程。但是，筆者認(rèn)為，在確定向國家上繳收益比例時(shí)，如下幾個(gè)因素是應(yīng)該充分考慮的：
?。ㄒ唬┬袠I(yè)因素
壟斷性行業(yè)的企業(yè)和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)，其收益上繳的比例應(yīng)該是有區(qū)別的。因?yàn)椴煌袠I(yè)的企業(yè)，即使努力程度相同，所獲得的收益也可能是不相同的。對(duì)具有一定壟斷性行業(yè)的企業(yè)，應(yīng)確定相對(duì)較高的收益上繳比例；而對(duì)于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的企業(yè)，可適當(dāng)降低上繳收益的比例。這既有利于企業(yè)之間的公平，在一定程度上也有利于降低行業(yè)之間的收入分配差距。
?。ǘ┢髽I(yè)的組織類型
企業(yè)的財(cái)產(chǎn)組織形式不同，其收益上繳的比例應(yīng)是不同的。國有股份公司特別是國有上市公司，由于通過上市，占有了許多其他類型企業(yè)所不具備的優(yōu)勢(shì)，尤其是在融資方面的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)這些企業(yè)在上市時(shí)國家給予了一定的政策扶持，例如優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的整合、劣質(zhì)資產(chǎn)和債務(wù)剝離、機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、冗員安置等，國家為此也支付了較高的成本。因此，其收益上繳比例應(yīng)該高于其他類型的企業(yè)。
（三）區(qū)分收益的性質(zhì)
企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性利潤(rùn)與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，其性質(zhì)是不同的。企業(yè)的國有產(chǎn)權(quán)（包括資產(chǎn)、股權(quán)等）的存量，有相當(dāng)一部分是在建設(shè)發(fā)展中由國家的投入所形成的。有些存量盡管是企業(yè)在發(fā)展中靠自身積累形成的，但是，過去二十多年國有企業(yè)并沒有向其股東——國家上繳利潤(rùn)，由這些利潤(rùn)形成的存量的所有權(quán)理應(yīng)是屬于國家的。因此，國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益，應(yīng)該確定較高的上繳比例。而對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)，其上繳比例可適當(dāng)降低一些。
?。ㄋ模┘纫ＷC國家股東利益，又要兼顧企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展
我國改革開放二十多年來，宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境有了很大的改善。一方面，國有企業(yè)改革與發(fā)展取得了巨大成就；國有大中型企業(yè)從整體上走出了困境；另一方面，大多數(shù)國有企業(yè)的國際競(jìng)爭(zhēng)能力、持續(xù)發(fā)展能力特別是創(chuàng)新能力還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要相當(dāng)大的財(cái)力支持和相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間的培育。因此，在確定企業(yè)上繳利潤(rùn)比例時(shí)，應(yīng)給企業(yè)留有充分發(fā)展的財(cái)力。
總之，企業(yè)收益上繳比例的確定是一個(gè)非常復(fù)雜的問題。既要保證國家股東的利益（實(shí)則是全國人民的利益），同時(shí)也要考慮企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不能竭澤而漁；既不應(yīng)該形成新的不公平，也不宜過于繁瑣。同時(shí)上繳比例的確定也是動(dòng)態(tài)的，即使從一段時(shí)間來看是科學(xué)合理的，但經(jīng)過一段時(shí)間也可能變得不合理，那就需要調(diào)整和完善。
三、加強(qiáng)國有資本經(jīng)營(yíng)收益上繳渠道和使用的管理
國有資本經(jīng)營(yíng)收益原則上應(yīng)該用于國有企業(yè)改革與發(fā)展、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)自主創(chuàng)新能力的增強(qiáng)等方面，對(duì)國有資本經(jīng)營(yíng)收益的上繳、分配與使用，應(yīng)建立一種嚴(yán)格、合理的機(jī)制。具體包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
?。ㄒ唬┟鞔_國有資本經(jīng)營(yíng)收益的使用方向
由國資委根據(jù)一定時(shí)期國家財(cái)力的大小（如國有資本經(jīng)營(yíng)收益的多少）和國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位與作用的要求，初步確定國有資本經(jīng)營(yíng)收益用于國有企業(yè)改革與發(fā)展、國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有資產(chǎn)保值增值、企業(yè)自主創(chuàng)新能力的增強(qiáng)等各個(gè)用途上的支出規(guī)模，然后會(huì)同財(cái)政部門根據(jù)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)目的要求，綜合平衡后確定收益使用的具體方向和規(guī)模，由財(cái)政部門形成國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，然后報(bào)同級(jí)人大會(huì)議批準(zhǔn)后執(zhí)行。
?。ǘ┙匈Y本預(yù)算收益管理的國庫集中收付制度
國庫集中收付制度是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的財(cái)政資金管理制度。國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算可以充分利用這一成果，形成國有資本預(yù)算收益管理的國庫集中收付制度。在這種國庫集中收付制度中，由中國人民銀行管理的國庫承擔(dān)“出納”職責(zé)，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收益直接納入國庫管理，人民銀行根據(jù)預(yù)算和國資部門開具的資金具體使用計(jì)劃，通過代理銀行進(jìn)入全國銀行清算系統(tǒng)進(jìn)行實(shí)時(shí)清算，預(yù)算資金直接劃撥到收款人的銀行賬戶；國資部門擔(dān)任“會(huì)計(jì)”的職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)督資金的上繳和支付。實(shí)行國有資本預(yù)算收益管理的國庫集中收付模式，分離資金的使用權(quán)和控制權(quán)，有利于強(qiáng)化對(duì)預(yù)算資金的監(jiān)督，防止腐敗。同時(shí)資金集中于中國人民銀行下屬的國庫管理，有利于防止大量資金沉淀、提高資金使用的效率。
?。ㄈ┘訌?qiáng)對(duì)國有資本經(jīng)營(yíng)收益資本性投資的管理
1.建立健全企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)收益的資本性投資管理機(jī)構(gòu)。即國資委專設(shè)一個(gè)職能部門，負(fù)責(zé)所屬企業(yè)國有資本經(jīng)營(yíng)收益的資本性投資支出的程序化管理和組織工作，如制定相關(guān)政策法規(guī)、發(fā)布投資信息、組織項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目后評(píng)價(jià)和重大事故責(zé)任追究等。
2. 建立科學(xué)、嚴(yán)密的管理流程。（1）國資委根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策和國有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的要求、市場(chǎng)信息等，確定長(zhǎng)遠(yuǎn)投資方向，并公布相關(guān)信息；（2）擬訂年度投資指南，國資委根據(jù)上述投資規(guī)劃和當(dāng)前國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，經(jīng)過綜合平衡，擬定出年度的投資規(guī)模和投資方向指南；（3）投資決策，分為自上而下（根據(jù)年度投資方向指南，國資委提出重大戰(zhàn)略意義的項(xiàng)目并面向產(chǎn)業(yè)型控股公司和投資型控股公司進(jìn)行招標(biāo)、投標(biāo)）、自下而上（企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需要，提出項(xiàng)目，進(jìn)行申報(bào)）兩種形式，最終國資委審核批準(zhǔn)；（4）項(xiàng)目實(shí)施與監(jiān)控，對(duì)企業(yè)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管理；（5）投資后評(píng)價(jià)，項(xiàng)目執(zhí)行完畢，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出改進(jìn)意見和對(duì)策。
3.設(shè)立國有資本經(jīng)營(yíng)收益投資活動(dòng)的運(yùn)作平臺(tái)。在國資監(jiān)管層和企業(yè)經(jīng)營(yíng)層中間設(shè)立營(yíng)運(yùn)層，完善國有資產(chǎn)監(jiān)管的“三級(jí)架構(gòu)”。國資委通過營(yíng)運(yùn)層來具體運(yùn)作企業(yè)資產(chǎn)，包括投資控股公司和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，負(fù)責(zé)對(duì)價(jià)值形態(tài)的國有資本的投資和經(jīng)營(yíng)。國資委直接面對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司或投資控股公司，投資控股公司和國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司根據(jù)國資委授權(quán)，負(fù)責(zé)完成國資委委托投資管理事項(xiàng)，進(jìn)行國有資產(chǎn)再投資，培育新興產(chǎn)業(yè)以及處置不良資產(chǎn)等。
本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請(qǐng)以PDF格式閱讀原文。
本文原文
