本文是“重慶市教委人文社會科學研究項目”的階段性成果，項目編號：06JWSK057
【摘要】高校獨立法人地位的確立是我國高等教育改革和發(fā)展的必然選擇，高校法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵。本文從其內(nèi)涵、特征及構(gòu)建思路諸方面進行了探討。
一、高校法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵
?。ㄒ唬└咝７ㄈ说匚坏拇_立
法人組織是建立現(xiàn)代大學制度的基礎(chǔ)。法人是一種享有民事主體資格的組織?！睹穹ㄍ▌t》第36條規(guī)定：“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的組織”。1993年2月13日，中共中央、國務(wù)院頒布《中國教育改革與發(fā)展綱要》，提出：“在政府與學校的關(guān)系上，要按照政事分開的原則，通過立法明確高等學校的權(quán)利和義務(wù)，使高等學校真正成為面向社會自主辦學的法人實體?！?995年3月18日，《中華人民共和國教育法》頒布并于同年9月1日起施行。該法第31條規(guī)定：“學校及其他教育機構(gòu)具備法人條件的，自批準設(shè)立或者登記注冊之日起取得法人資格。”1998年8月29日頒布并自1999年1月1日起施行的《中華人民共和國高等教育法》第30條規(guī)定：“高等學校自批準設(shè)立之日起取得法人資格。高等學校的校長為高等學校的法人代表人。高等學校在民事活動中依法享有民事權(quán)利，承擔民事責任?！庇纱?，確立高校獨立法人地位是我國高等教育改革和發(fā)展的必然選擇，它直接反映了高校與政府之間法律關(guān)系的變革，體現(xiàn)了高校要求獲得辦學自主權(quán)的愿望與需求。當然，高校法人化并不意味著政府對高校不管不問，政府的宏觀調(diào)控是必不可少的，以防止出現(xiàn)專業(yè)設(shè)置重復(fù)等問題，造成資源浪費。
?。ǘ└咝７ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)的內(nèi)涵
從本質(zhì)上說，有效的治理結(jié)構(gòu)起源于利益的一致性。不同利益驅(qū)使不同的權(quán)力追求，而當多方利益相互交混在一起的時候，通過權(quán)力制衡實現(xiàn)利益合理分配和協(xié)調(diào)，就是治理的關(guān)鍵。高等學校實行法人治理，就是將高等教育由單純的政府投資轉(zhuǎn)變?yōu)閺V泛吸收社會力量多渠道投資辦學的發(fā)展模式。高校法人治理的本質(zhì)是合同關(guān)系，即以簡約的方式規(guī)范高校各利益相關(guān)者的關(guān)系，治理他們之間的交易，其功能是配置責、權(quán)、利，并以此構(gòu)建高等學校內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)體制、內(nèi)部行政體制和內(nèi)部學術(shù)體制有機聯(lián)系、協(xié)調(diào)運行的制度框架體系，正確處理高校與政府、社會的關(guān)系。
高校法人治理結(jié)構(gòu)，是指在一定的財產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)高校的教育目標，就高校內(nèi)部治理的組織結(jié)構(gòu)設(shè)置及其相互之間權(quán)力配置、制衡與激勵等所進行的制度安排以及對高校與外部利益相關(guān)者等關(guān)系進行處理的機制安排。高校法人治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵。
二、高校法人治理結(jié)構(gòu)的特征
?。ㄒ唬┓菭I利性是建立高校法人治理結(jié)構(gòu)的前提
高校與企業(yè)組織、政府組織不同，它是一種特殊的非營利組織，具有公益性和經(jīng)濟性兩個基本屬性。高等教育的非營利性是指：不以營利為目的，不存在所有者權(quán)益，以實現(xiàn)社會效益為宗旨。公共經(jīng)濟學理論認為，高等教育屬于準公共產(chǎn)品，兼有公共品和私人品的屬性，應(yīng)面向社會，不具有排他性。教育產(chǎn)品提供的是知識產(chǎn)品和教育服務(wù)，它既能提高個人素質(zhì)，又能促進社會發(fā)展，個人、國家、社會均可從中受益。雖然高等教育不以營利為目的，提供準公共產(chǎn)品，但必須實行成本補償制度，即加強成本的管理，提高準公共品的效率。高等教育的經(jīng)濟性是指大學的教育教學、科技服務(wù)等教育形式可以直接轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟的發(fā)展。因此，高校既不是政府、也不是企業(yè)，從其宗旨、目標、組織、產(chǎn)品等方面的屬性來看，高校屬于一種特殊的非營利組織。同時，高校的兩個屬性體現(xiàn)在它的目標和理念中，只有目標和理念得到很好的實現(xiàn)，高校才能真正體現(xiàn)出它的本質(zhì)屬性和特征。高校目標和理念的實現(xiàn)，離不開科學的制度安排，即治理結(jié)構(gòu)，也就是高校的法人治理結(jié)構(gòu)。
?。ǘ┟魑a(chǎn)權(quán)是建立高校法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)
任何法人治理結(jié)構(gòu)的建立都離不開明晰的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)明晰是指以法律的形式明確大學的出資者與大學的基本財產(chǎn)關(guān)系。所謂大學產(chǎn)權(quán)，是指大學的財產(chǎn)所有權(quán)、占有權(quán)、支配權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)等權(quán)利。制度經(jīng)濟學認為，產(chǎn)權(quán)制度與市場制度的治理結(jié)構(gòu)雖然不歸屬于一個層面，卻是緊密聯(lián)系的。產(chǎn)權(quán)制度向下和它的基礎(chǔ)——市場制度發(fā)生聯(lián)系，向上和治理結(jié)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，因此產(chǎn)權(quán)制度是治理機制的基礎(chǔ)。目前，我國大學存在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)權(quán)不夠明晰等弊端。因此，建立現(xiàn)代大學法人治理結(jié)構(gòu)，應(yīng)盡快完善大學產(chǎn)權(quán)制度。１．真正實行政校分開，劃分國家教育主權(quán)和學校產(chǎn)權(quán)；２．加快高等教育投資體制改革，使大學的產(chǎn)權(quán)向多元化的方向發(fā)展，大力倡導(dǎo)各種辦學模式及其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并存，如國有民辦、公辦民助、民辦公助、股份制合作辦學、中外合作辦學、教學集團辦學等；３．明確教育產(chǎn)權(quán)責任主體，實行委托代理制，落實辦學自主權(quán)，調(diào)整處理好大學與政府、社會、市場的關(guān)系，引進競爭機制，提高辦學效率。
?。ㄈ?quán)力結(jié)構(gòu)是建立高校法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵
高校治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)為權(quán)力在管理各基層和高校內(nèi)各個不同利益群體間的分配及其相互間的權(quán)力作用關(guān)系。在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面，行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力并存，從而形成了高校在權(quán)力配置上所特有的權(quán)力二元結(jié)構(gòu)。這種二元結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了高校作為學術(shù)性社會組織的重要特征，使其與企業(yè)、政府等其他非學術(shù)性社會組織相區(qū)別。行政權(quán)力是高校內(nèi)部的管理機構(gòu)及其人員按照一定的規(guī)章制度，遵循一定的程序，對學校辦學活動進行管理的、具有一定強制性的權(quán)利；學術(shù)權(quán)力是學術(shù)人員所擁有的關(guān)于學術(shù)事務(wù)的控制權(quán)和決策權(quán)，它通過教授、專家和學者為核心組成的學術(shù)委員會、學位委員會、教授委員會等學術(shù)組織運行，以實現(xiàn)對學術(shù)事務(wù)的管理。目前高校最大的問題是權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，表現(xiàn)在國家行政權(quán)力與學校自治性行政權(quán)力的失衡以及學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡。因此，就高校內(nèi)部而言，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)是建立現(xiàn)代大學法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。
三、高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建
建立高校法人治理結(jié)構(gòu)的目的是：高校作為獨立的法人實體，在舉辦者（出資人）、決策者、管理者和教職工、學生等利益相關(guān)者之間建立起有關(guān)學校運營與權(quán)力配置的一種機制和組織結(jié)構(gòu)以及通過這種組織結(jié)構(gòu)形成權(quán)、責、利劃分，制衡關(guān)系和配套機制（決策、指揮、執(zhí)行、激勵、約束、監(jiān)督機制等）游戲規(guī)則構(gòu)成的有機整體。筆者認為，通過高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，一方面可以提高學校的組織效率；另一方面可以找到不同治理結(jié)構(gòu)的條件。高校法人治理結(jié)構(gòu)包括財產(chǎn)權(quán)制度、決策制度、管理制度、制衡機制、激勵約束機制、利益相關(guān)者共同治理等內(nèi)容，它是一個系統(tǒng)工程，是建立現(xiàn)代大學制度的核心。目前，高校法人治理董事會制度、激勵約束機制、財務(wù)管理模式等內(nèi)容是建立高校法人治理結(jié)構(gòu)急需解決的問題。
?。ㄒ唬└咝７ㄈ酥卫矶聲贫?
我國高等學校目前大多是政府創(chuàng)辦并作為所有者委托校長進行管理。這種體制的所有者（委托人）權(quán)責利不夠明確也不規(guī)范，所有者的作用缺位，對管理者（校長）監(jiān)督與激勵機制缺乏，組織結(jié)構(gòu)缺乏制約與約束，涉及的各種經(jīng)濟活動仍然是低效率的。因此，借鑒現(xiàn)代企業(yè)和西方大學治理結(jié)構(gòu)的做法，建立董事會制度，明確董事會與校長的關(guān)系，是高等學校法人治理結(jié)構(gòu)的核心問題。
目前，我國社會經(jīng)濟正處在轉(zhuǎn)型期，政府舉辦的高等學校董事會的組成可以有三種形式：一是政府主導(dǎo)型，以舉辦者為主體組成董事會，政府官員擔任董事長；二是學校主導(dǎo)型，以辦學者為主體組成董事會，舉辦或投資者參加董事會，高等學校黨委書記擔任董事長；三是社會主導(dǎo)型，以關(guān)注高等教育事業(yè)、與高等學校密切聯(lián)系的社會人士組成董事會，董事長人選由舉辦者和辦學者認為適宜的有影響力的人士擔任。董事會的作用主要是制定學校的大政方針、發(fā)展目標與戰(zhàn)略規(guī)劃，通過學校年度財政預(yù)算，招聘和任免校長。據(jù)統(tǒng)計，目前我國已有100多所高校設(shè)立了不同形式的董事會或者理事會、基金會等，其中有的高校還建立了以股份制為基礎(chǔ)的法人治理結(jié)構(gòu)，中國高等教育學會2000年8月還成立了校董會研究會，這表明我國高校關(guān)注并對高校法人治理結(jié)構(gòu)進行了有益的探索和實踐。
本文原文
校長是治理結(jié)構(gòu)的一個范疇，是高等學校法人制度的一個重要方面。校長在高等學校法人治理結(jié)構(gòu)中的角色就是ＣＥＯ。校長執(zhí)行董事會決議，向董事會負責。董事會與校長的關(guān)系體現(xiàn)在以下三個方面：一是董事會并不管理學校的具體和日常行政事務(wù)，其制定的政策方針由校長去具體實施。學校的日常工作主要是校長的職責，董事會招聘校長，校長向董事會負責；二是董事會抓大事，校長管理具體事務(wù)；三是董事會的主要職能是政策治理、戰(zhàn)略管理，組織管理則授權(quán)和通過校長來實現(xiàn)。校長具體實施董事會確定的戰(zhàn)略與規(guī)劃，體現(xiàn)統(tǒng)一指揮和權(quán)責一致的管理原則。同時，在治理結(jié)構(gòu)中，學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力實施耦合，建立有效的二元決策模式。一方面，通過設(shè)立校務(wù)委員會建立行政事務(wù)制衡機制，規(guī)范行政權(quán)力；另一方面，通過設(shè)立學術(shù)委員會建立學術(shù)事務(wù)制衡機制，加強學術(shù)權(quán)力，以建立科學的決策機制和運行機制。
我國現(xiàn)代大學制度的關(guān)鍵就是科學合理地構(gòu)建高校法人治理結(jié)構(gòu)?？茖W合理的高校法人治理結(jié)構(gòu)能更好地處理國家作為投資者、政府作為管理者、學校作為辦學者之間的關(guān)系，明確三者之間的權(quán)利和責任，從而使高校辦學具有更大的適應(yīng)性和靈活性。因此，建立現(xiàn)代大學法人治理結(jié)構(gòu)，基礎(chǔ)在大學，關(guān)鍵在政府，根本在法制。
?。ǘ└咝７ㄈ酥卫砑罴s束機制
建立健全激勵約束機制是構(gòu)建高校法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。就高校而言，激勵約束機制的核心是協(xié)調(diào)舉辦者與辦學者之間的利益關(guān)系，降低兩者利益上的不一致，從而實現(xiàn)舉辦者利益的最大化。高校辦學活動的知識性、專業(yè)性和學術(shù)性等方面的特點決定了它除重視物質(zhì)激勵外，更要發(fā)揮精神激勵的作用。高校激勵制度是一個人造的縱橫交錯的動態(tài)組織系統(tǒng)，包含著具備多種相關(guān)功能的組合因素。從橫向看，高校激勵制度運行系統(tǒng)包括教師激勵系統(tǒng)、學生激勵系統(tǒng)和管理激勵系統(tǒng)，形成“教”、“學”、“管”三維坐標的激勵機制網(wǎng)絡(luò)；從縱向看，高校激勵制度運行系統(tǒng)包括政策制度激勵系統(tǒng)、思想工作激勵系統(tǒng)、人文環(huán)境激勵系統(tǒng)、民主管理激勵系統(tǒng)和質(zhì)量評價激勵系統(tǒng)等五個方面。不論是橫向組織系統(tǒng)還是縱向組織系統(tǒng)，它們都是既相互獨立、又相輔相成的辯證統(tǒng)一體。
因此，現(xiàn)代大學激勵制度設(shè)計要以建立現(xiàn)代大學制度為目標，以“教”、“學”、“管”為核心，以崗位責任和業(yè)績掛鉤為原則，擴大院系辦學自主權(quán)，人事激勵制度、科研激勵制度、教學激勵制度、學生激勵制度以及年終考評制度等相互協(xié)調(diào)、相互配合，形成科學、合理、可操作的激勵制度框架。應(yīng)突出教學中心地位，向教師傾斜，特別加大拔尖人才和重大科研成果的獎勵力度，注重物質(zhì)激勵與精神激勵的結(jié)合，探索股權(quán)激勵方式和知識、管理要素參與分配的機制，全面提高教職工的積極性和創(chuàng)造性，使所有教職工有所作為，最終實現(xiàn)高校改革與發(fā)展的戰(zhàn)略目標，提高高校的核心競爭力。
?。ㄈ└咝７ㄈ酥卫碡攧?wù)管理模式
建立科學的財務(wù)管理體制和運行機制、實現(xiàn)高校資源的合理配置是高校法人治理結(jié)構(gòu)的重要保障。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和大學獨立法人地位的確立，大學的辦學環(huán)境發(fā)生了很大的變化，其財務(wù)活動也呈現(xiàn)出新的特點：一是籌資渠道多元化，打破了傳統(tǒng)的僅依靠財政撥款的籌資模式，由此高校必須關(guān)注財務(wù)風險問題；二是高校的發(fā)展戰(zhàn)略都會面臨人才競爭、設(shè)備競爭和制度的競爭；三是高校為了生存和發(fā)展及實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益雙贏的目標，必須以績效為導(dǎo)向，圍繞績效最大化的目標進行財務(wù)管理觀念、制度、內(nèi)容、方式等多方面的創(chuàng)新，以此構(gòu)建現(xiàn)代大學財務(wù)管理模式。
?。保诂F(xiàn)代大學法人治理結(jié)構(gòu)中，應(yīng)建立校長領(lǐng)導(dǎo)下的總會計師制度。高校籌資多元化格局的形成，使高校真正成為面向市場的獨立法人實體，高校的經(jīng)濟活動日趨復(fù)雜。設(shè)置總會計師專職主管學校的經(jīng)濟工作，直接對校長負責，有利于加強學校的宏觀調(diào)控，統(tǒng)一運籌資金，綜合平衡、協(xié)調(diào)各方面利益，實行科學決策，提高辦學能力和投資效益，使學校經(jīng)濟工作做到良性循環(huán)。設(shè)置總會計師制度，建立健全總會計師經(jīng)濟責任制，應(yīng)成為當前高校財務(wù)管理模式的重要內(nèi)容。
?。玻畬⒏咝５幕I資、融資和資本運營納入財務(wù)管理之中，拓展高校財務(wù)管理職能。籌資、融資和資本運營是高校主動適應(yīng)市場競爭、爭取高校生存給養(yǎng)的行為，需要有長期戰(zhàn)略、中期計劃和短期目標，要求高校的財務(wù)管理具備財務(wù)預(yù)測功能、財務(wù)決策功能、財務(wù)控制功能和財務(wù)監(jiān)督功能。因此，建議在計劃財務(wù)處的基礎(chǔ)上，設(shè)置籌資委員會和投資部，明確三者的職責，強化經(jīng)濟責任制，對貸款投資項目實行立項公開、論證公開和結(jié)果公開，自覺接受群眾、銀行和社會有關(guān)部門的監(jiān)督，使學校領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)職能部門承擔起財務(wù)安全與風險控制的責任。
?。常⒏咝Ｘ攧?wù)信息披露制度。多元化的投資模式對高校財務(wù)信息提供的廣度和質(zhì)量提出了新的要求，即要求高校在財務(wù)管理體制上重新設(shè)計更為透明的財務(wù)信息披露制度，準確、及時地向利益相關(guān)者提供財務(wù)信息。高校作為自主辦學主體對投資人承擔受托責任，有責任將其接受委托資金的使用情況提供給利益相關(guān)者。我國高校目前的財務(wù)信息提供遠不能滿足投資多元化條件下對財務(wù)信息披露的要求。因此，應(yīng)根據(jù)高校財務(wù)會計目標的要求，重新設(shè)計高校財務(wù)管理中財務(wù)信息披露的內(nèi)容和方式。即：高校財務(wù)信息披露的內(nèi)容應(yīng)增加人才成本、固定資產(chǎn)折舊、籌融資情況和償債能力等方面；披露的方式應(yīng)通過網(wǎng)絡(luò)定期向相關(guān)利益者及時披露，接受社會監(jiān)督。
本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內(nèi)容請以PDF格式閱讀原文。
