著名經(jīng)濟學家張曙光稱，2006年我國財政支出中行政事業(yè)支出浪費驚人，單官車出行和吃飯招待就達6700億元。湖北省統(tǒng)計局副局長葉青稱，我國行政成本高居世界第一，全國總收入1/4被用于公務員消費：1978年至2003年間，我國財政收入從1132億元增長到3萬億元，增幅約28倍，而同期行政管理費則從50億元上升至7000億元，增長87倍，職務消費增長140倍多，所占全國財政總收入的比例也從1978年的4％上升到2005年的24％，遠遠高于發(fā)達國家的水平。 這種狀況和發(fā)展趨勢對黨和國家的危害是顯而易見的，若不能盡快采取有效措施加以遏制，后果不堪設想。
行政事業(yè)單位行政管理費支出過大、支出結(jié)構(gòu)不合理、損失浪費嚴重、使用效益不高，主要有兩大原因，一是管理制度有漏洞。長期以來，國家為了推進財政改革，對行政事業(yè)單位公用經(jīng)費制定了許多具體的管理辦法，如對辦公用樓、公務用車、公務接待等都有一系列的制度規(guī)定，但行政管理費仍然得不到有效控制，主要在于管理制度有缺陷，在一些制度具體條文中留有許多自由裁量的空間，剛性不足，尤其是對領導干部的職務消費沒有嚴格的標準，各行其是，造成嚴重的鋪張浪費。二是制度執(zhí)行不嚴格。一些單位不嚴格按制度辦事，說一套做一套，制度形同虛設，領導意志唯上，民主管理、集體研究流于形式，經(jīng)費開支審批把關不嚴，造成上有政策，下有對策，屢禁不止，惡性循環(huán)。歸結(jié)到一個根本問題，就是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度不健全、執(zhí)行不嚴格。 因此，國家審計署李金華審計長在今年“兩會”期間接受媒體采訪時稱，為遏制官員濫用公款，鋪張浪費，國務院正制定“樓堂館所”管理辦法，將出臺官員職務消費標準，規(guī)范官員的在職消費。這表明黨和政府已經(jīng)認識到了問題的根源，決心從制度著手，從根本上解決問題。但如何才能保證管理制度科學、有效并落實到位呢？筆者認為，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制審計是解決這一問題的最重要、最有效的途徑。
內(nèi)部控制是組織為實現(xiàn)目標，保護資產(chǎn)安全完整，保證遵循國家法律法規(guī)，提高組織運營的效率及效果而采取的各種政策和程序的組合，是一個組織賴以生存和發(fā)展的前提和基礎。內(nèi)部控制制度的健全和有效與否，關系到一個組織的管理效率和發(fā)展?jié)摿Α?nèi)部控制制度是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容，也是公司治理結(jié)構(gòu)中不可缺失的組成部分。內(nèi)部審計既是內(nèi)部控制的一個部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量。內(nèi)部審計的作用不僅在于監(jiān)督單位的內(nèi)部控制是否被執(zhí)行，還在于幫助單位營造控制環(huán)境，成為內(nèi)部控制過程設計的顧問。在企業(yè)中開展內(nèi)部控制審計，已成為現(xiàn)代企業(yè)管理層和內(nèi)部審計工作者的共識。針對當前我國行政事業(yè)單位行政管理費失控的現(xiàn)狀，在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制審計同樣有著重要而現(xiàn)實的意義。
首先，推行內(nèi)部控制審計是行政事業(yè)單位改善內(nèi)部控制環(huán)境的前提和基礎。控制環(huán)境是構(gòu)成一個組織內(nèi)部控制的氛圍，反映組織內(nèi)部人員特別是管理層對內(nèi)部控制的態(tài)度，是所有控制方式與方法賴以存在與運行的環(huán)境?？刂骗h(huán)境和單位管理層的管理理念及單位的組織文化息息相關。行政事業(yè)單位要建設高效、廉政、節(jié)約的形象，就必須營造理性、嚴謹、務實的控制環(huán)境。內(nèi)部控制審計站在超然獨立的立場，通過監(jiān)督和評價內(nèi)部控制制度的健全、有效，促使管理層及相關部門對內(nèi)部控制的重要性和必要性有新的正確認識并給予充分的重視，促進管理理念和組織文化的更新和升華，有效改善控制環(huán)境。一個單位有了良好的控制環(huán)境，管理層就能重視內(nèi)部控制的建設，根據(jù)單位的實際情況不斷完善內(nèi)控制度，單位內(nèi)部全體人員就能自覺遵守各項制度，保證組織目標的實現(xiàn)。尤其是在審計的基礎上不斷完善行政管理制度和經(jīng)費開支審批制度，不斷提高內(nèi)部控制制度的針對性和科學性并嚴格落實到位，從而有效地控制行政費的大幅增長和鋪張浪費。
其次，推行內(nèi)部控制審計是行政事業(yè)單位提高風險意識，加強風險管理的客觀需要。風險是單位目標無法實現(xiàn)的可能性。任何一個單位在發(fā)展過程中都會面臨來自單位內(nèi)外部的多種風險因素的影響，如：國家政策風險、行業(yè)風險、市場風險和財務風險等。風險管理是指一個單位為達到其目標而確認和分析相關風險，并在此基礎上對風險進行管理的過程。行政事業(yè)單位的目標是在一定的經(jīng)費保障下履行國家賦予的公共管理職能。這個目標既要求全面履行好職責內(nèi)的公共管理職能，又保證有限的行政經(jīng)費發(fā)揮最大的效應，二者是相輔相成互為前提的關系，要履行好職能就必須用好經(jīng)費，用好了經(jīng)費也就保證了職能的落實。風險管理的首要工作就是識別影響單位目標實現(xiàn)的各類風險因素，在此基礎上建立風險管理機制。開展內(nèi)部控制審計，就是通過審查和評價單位的內(nèi)部控制情況，確定存在的風險因素，并加以識別和分析，采取有效措施加以防范，把風險降低到最低或可允許的程度，保證組織目標的實現(xiàn)。
第三，推行內(nèi)部控制審計是行政事業(yè)單位加強交流溝通，促進信息對稱的根本途徑。內(nèi)部控制是確保管理指令得到執(zhí)行的政策和程序，是針對影響單位目標實現(xiàn)的各類風險而采取的各種措施和手段。這些政策、程序、措施和手段的全面落實，有賴于單位內(nèi)部各部門、各成員取得共識，加強協(xié)作配合，因此交流和溝通顯得格外重要。另外，與主管單位及有關聯(lián)的其他單位的交流和溝通，對加強單位的內(nèi)部控制也有促進作用。開展內(nèi)部控制審計的一個重要作用，就是強化單位內(nèi)外對內(nèi)部控制制度的理解，促進各相關單位或部門之間信息的對稱和透明，加強部門之間在授權(quán)、不相容職務相分離、獨立業(yè)務審核、資產(chǎn)和記錄的接近限制等具體控制環(huán)節(jié)的協(xié)作和配合，按照成本效益原則優(yōu)化內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)，并根據(jù)各部門溝通反饋的因管理環(huán)境或業(yè)務性質(zhì)的改變情況，適時調(diào)整、完善內(nèi)部控制系統(tǒng)，從而保證內(nèi)部控制的健全有效。
第四，推行內(nèi)部控制審計是行政事業(yè)單位改善內(nèi)部控制，加強內(nèi)部監(jiān)督制約的有效手段。內(nèi)部控制是動態(tài)的、持續(xù)的，也是不平衡的，受時間、地點、政策、具體執(zhí)行人等因素的變化而變化。內(nèi)部控制的有效執(zhí)行，僅靠各部門和相關人員的自主執(zhí)行是不夠的，常常會因為相關部門和相關人員的串通作弊或不作為而失效，因此還需要建立健全監(jiān)督機制，對內(nèi)部控制運行質(zhì)量不斷進行評估，即對內(nèi)部控制設計、運行及修整活動進行評價。這就要求不斷改善內(nèi)部控制活動，加強內(nèi)部監(jiān)督制約機制，最有效的手段就是開展內(nèi)部控制審計。內(nèi)部控制審計通過審查和評價內(nèi)部控制的健全性和有效性，評價相關部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，監(jiān)督其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度。(作者:江發(fā)林)
