[摘要]自20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，“績(jī)效”、“績(jī)效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行。目前從績(jī)效的角度評(píng)價(jià)公共支出和預(yù)算安排的績(jī)效考評(píng)已成為西方國(guó)家進(jìn)行政府公共支出管理的一個(gè)重要手段?？?jī)效考評(píng)是績(jī)效管理的一項(xiàng)重要手段，績(jī)效審計(jì)又是績(jī)效管理、績(jī)效考評(píng)的重要組成部分。我國(guó)的財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)正分別從不同角度探索對(duì)公共支出的績(jī)效考評(píng)和績(jī)效（效益）審計(jì)工作。
一、績(jī)效考評(píng)的興起
績(jī)效是指人們行為的后果，包括業(yè)績(jī)和效果，是既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度?？?jī)效的概念最早是在工商企業(yè)的管理過(guò)程中使用。當(dāng)時(shí)是由于現(xiàn)代企業(yè)所面臨的外部環(huán)境瞬息萬(wàn)變、組織規(guī)模日益龐大、組織結(jié)構(gòu)日趨復(fù)雜，早期科學(xué)管理時(shí)代的機(jī)械效率方法已無(wú)法全面反映企業(yè)的表現(xiàn)行為及業(yè)績(jī)，管理者就將績(jī)效的概念引入到對(duì)企業(yè)的管理過(guò)程中。自20世紀(jì)二三十年代以來(lái)，“績(jī)效”、“績(jī)效管理”被引入到政府的公共管理范疇，并在八九十年代盛行于西方國(guó)家政府公共管理過(guò)程中，主要的形式是對(duì)政府公共支出的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。
目前從績(jī)效的角度評(píng)價(jià)公共支出和預(yù)算安排的績(jī)效考評(píng)已成為西方國(guó)家進(jìn)行政府公共支出管理的一個(gè)重要手段。西方國(guó)家實(shí)行政府公共支出的績(jī)效考評(píng)，主要是民眾的要求，政府自身的需要和理論發(fā)展的結(jié)果。從20世紀(jì)90年代開(kāi)始，西方各國(guó)基本上已經(jīng)建立了較為完善的政府支出績(jī)效考評(píng)制度和體系，并在政府公共支出績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐中做了有益的探索，由此引發(fā)了20世紀(jì)80年代開(kāi)始的，至今仍在進(jìn)行的西方國(guó)家的“政府再造運(yùn)動(dòng)”，即“新公共管理運(yùn)動(dòng)”。這一運(yùn)動(dòng)的目標(biāo)是建立一個(gè)“少花錢(qián)多辦事”的高效政府，其手段是建立政府部門(mén)的績(jī)效考評(píng)制度，其核心是優(yōu)化公共資源的支出結(jié)構(gòu)，提高使用效率和效益。
政府公共支出績(jī)效考評(píng)，是指在一定的時(shí)限內(nèi)，對(duì)政府公共支出的目標(biāo)、結(jié)果、影響等方面內(nèi)容進(jìn)行綜合性的考核和評(píng)價(jià)。主要是強(qiáng)調(diào)政府公共支出管理中的目標(biāo)及結(jié)果的有效性關(guān)系，形成一種新的、面向結(jié)果的管理理念和管理方式，以提高政府管理效率、資金使用效益和公共服務(wù)水平。主要內(nèi)容是制定明確合理的公共支出績(jī)效目標(biāo)，建立科學(xué)規(guī)范的績(jī)效考核指標(biāo)體系，對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度及效果實(shí)施考核與評(píng)價(jià)，并運(yùn)用考評(píng)結(jié)果，提高預(yù)算編制水平和公共管理水平。 西方國(guó)家績(jī)效考評(píng)的對(duì)象主要包括兩方面，一個(gè)是對(duì)計(jì)劃或項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，一個(gè)是對(duì)部門(mén)的年度績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，還可以對(duì)公共資金分配的決策者、資金的使用者、資金的管理者進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。如果按政府公共支出的類型分，還包括對(duì)基本支出或項(xiàng)目支出進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。
盡管績(jī)效考評(píng)的目的都是為了提高政府效率、改革政府公共管理、合理配置公共資源等，但在績(jī)效考評(píng)的實(shí)踐中，因各國(guó)政府的運(yùn)行機(jī)制不同，所采用的組織模式不盡相同，參與績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)、權(quán)限也不同。西方各國(guó)大多由國(guó)會(huì)審計(jì)機(jī)構(gòu)、政府財(cái)政部門(mén)和政府的其他組成部門(mén)等相關(guān)機(jī)構(gòu)，分別組織和承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)范圍內(nèi)的公共支出績(jī)效考評(píng)工作。其中比較典型的是美國(guó)和澳大利亞。美國(guó)對(duì)部門(mén)績(jī)效考評(píng)采取以國(guó)會(huì)審計(jì)署為主體的模式，另外參加績(jī)效考評(píng)的部門(mén)還有政府的“計(jì)劃與評(píng)價(jià)辦公室”、 “總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室”，它們從不同的方面對(duì)政府部門(mén)公共支出的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)。澳大利亞采用的是混合模式，即對(duì)部門(mén)績(jī)效考評(píng)由國(guó)會(huì)審計(jì)署執(zhí)行，而對(duì)計(jì)劃或項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)由各部門(mén)執(zhí)行。國(guó)會(huì)審計(jì)署代表國(guó)會(huì)對(duì)各部門(mén)進(jìn)行年度績(jī)效考評(píng)，必要時(shí)審計(jì)署也選擇對(duì)部分計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效考評(píng)。
二、績(jī)效考評(píng)與績(jī)效管理、績(jī)效審計(jì)的關(guān)系
績(jī)效考評(píng)、績(jī)效管理、績(jī)效審計(jì)，都是社會(huì)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。對(duì)政府公共支出進(jìn)行績(jī)效管理、績(jī)效考評(píng)和績(jī)效審計(jì)起源于20世紀(jì)三四十年代的西方發(fā)達(dá)國(guó)家，發(fā)展于20世紀(jì)七八十年代西方國(guó)家的政府再造運(yùn)動(dòng)，即新公共管理運(yùn)動(dòng)。在西方，對(duì)政府公共支出進(jìn)行績(jī)效管理是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)主要內(nèi)容，績(jī)效考評(píng)是績(jī)效管理一項(xiàng)重要手段，績(jī)效審計(jì)是績(jī)效管理、績(jī)效考評(píng)的重要組成部分。如美國(guó)，對(duì)政府部門(mén)的績(jī)效考評(píng)主要是由國(guó)會(huì)審計(jì)署通過(guò)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)來(lái)進(jìn)行的。到了20世紀(jì)90年代，對(duì)政府公共支出進(jìn)行績(jī)效考評(píng)，西方國(guó)家政府出臺(tái)的法律法規(guī)中明確了審計(jì)機(jī)關(guān)和其他機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力和義務(wù)。無(wú)論是立法型審計(jì)機(jī)關(guān)，還是行政型或其他型的審計(jì)機(jī)關(guān)，都從審計(jì)的角度，按照審計(jì)的程序，對(duì)政府組織、計(jì)劃或項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效審計(jì)。國(guó)會(huì)和政府的有關(guān)部門(mén)按照各自的職責(zé)和權(quán)限要求開(kāi)展對(duì)公共支出的績(jī)效考評(píng)。
我國(guó)作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，伴隨改革的深化和國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)的變化，社會(huì)對(duì)政府的的要求越來(lái)越高，政府需要進(jìn)一步提高決策、管理和服務(wù)的水平，加快建立高效廉潔、務(wù)實(shí)負(fù)責(zé)的政府進(jìn)程，盡快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。財(cái)政部從2000年開(kāi)始探索在我國(guó)公共財(cái)政體制框架下建立公共支出績(jī)效考評(píng)制度，嘗試建立一套由財(cái)政部統(tǒng)一組織管理，財(cái)政部門(mén)、各部門(mén)、項(xiàng)目或計(jì)劃單位分級(jí)實(shí)施的組織模式。也就是說(shuō)，我國(guó)目前對(duì)政府公共支出進(jìn)行績(jī)效考評(píng)主要是由財(cái)政部門(mén)統(tǒng)一組織進(jìn)行，而對(duì)政府公共支出的績(jī)效審計(jì)則由審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)做。兩部門(mén)的工作相對(duì)獨(dú)立，并列進(jìn)行，分別由政府的財(cái)政、審計(jì)兩個(gè)部門(mén)具體組織實(shí)施，但總體目標(biāo)是一致的，都是為了促進(jìn)政府及其有關(guān)部門(mén)在資源既定的條件下為社會(huì)提供更多、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不斷提高管理效率，降低管理成本，增強(qiáng)政府行政的責(zé)任意識(shí)，提升公共支出的使用效益和管理質(zhì)量。（作者：審計(jì)署科技審計(jì)局 汪照全 華風(fēng)集團(tuán)公司 李雪萍）
