[中圖分類號]DF432 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5489(2008)01-6-02
隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和依法治國的推進(jìn),市場主體呈多元化趨勢,各種社會利益間的矛盾加劇,行政執(zhí)法環(huán)境異常復(fù)雜,稅收行政執(zhí)法風(fēng)險也隨之增大。行政執(zhí)法部門的不作為、緩作為及濫作為愈來愈受到法紀(jì)監(jiān)督和責(zé)任追究,特別是工作在第一線的基層稅務(wù)干部,面對的稅收環(huán)境復(fù)雜,執(zhí)法環(huán)節(jié)繁多,加之風(fēng)險防范意識不足,導(dǎo)致執(zhí)法風(fēng)險連年增加,涉訴案件也呈不斷上升趨勢。對于這種情況如不加以解決,必將影響稅收事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展和稅收行政執(zhí)法人員的健康成長。筆者作為一名稅務(wù)培訓(xùn)講師,僅從稅收行政執(zhí)法風(fēng)險的成因及預(yù)防方面談?wù)勛约旱目捶?以期對工作在稅收第一線的執(zhí)法人員有所裨益。
一、稅收行政執(zhí)法風(fēng)險的成因分析
1.什么是稅收行政執(zhí)法風(fēng)險
所謂稅收行政執(zhí)法風(fēng)險,是指稅務(wù)機(jī)關(guān)及其工作人員按照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定,執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章所賦予的權(quán)力或履行職責(zé)的過程中,未按照或未完全按照法律、法規(guī)、規(guī)章要求執(zhí)行權(quán)利或履行職責(zé),侵犯、損害了國家或相對人的利益,給國家或相對人造成一定損失,以及應(yīng)履行而未履行職責(zé)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。隨著國家法律、法規(guī)的不斷完善和健全,納稅人的法律意識及自我保護(hù)意識也在不斷增強(qiáng),如果我們的稅收執(zhí)法人員不及時調(diào)整工作思路,轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念,克服隨意執(zhí)法的毛病,就隨時存在著執(zhí)法風(fēng)險。
筆者經(jīng)過認(rèn)真的研究分析,認(rèn)為當(dāng)前存在的稅收行政執(zhí)法風(fēng)險主要包括經(jīng)濟(jì)、行政和刑事三方面。
(1)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險
經(jīng)濟(jì)風(fēng)險即受到經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險,就是讓出現(xiàn)執(zhí)法過錯的人員遭受一定的經(jīng)濟(jì)損失以達(dá)到懲前毖后的目的。近年來,稅務(wù)部門特別是國稅部門通過大量的工作實(shí)踐并依靠計算機(jī)信息技術(shù)的飛速發(fā)展,摸索出了一套行之有效的“機(jī)制管人”措施,通過對每一位執(zhí)法人員及每一個崗位的合理劃分,明確了工作職責(zé)和工作標(biāo)準(zhǔn),并設(shè)定了相應(yīng)的分值及款項(xiàng),對應(yīng)盡而未盡到的職責(zé)和未完成工作目標(biāo)的人員給予相應(yīng)的扣分扣款。當(dāng)然這種經(jīng)濟(jì)處罰是否合理合法還有待探討。
(2)行政風(fēng)險
所謂行政風(fēng)險,是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較輕,尚未觸及刑罰,但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)部黨、政紀(jì)處分的風(fēng)險。黨紀(jì)處分包括警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍5種形式;政紀(jì)處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除6種形式。黨、政紀(jì)處分的風(fēng)險,足以影響個人的政治前途及人生命運(yùn),所以習(xí)慣上人們又把這種風(fēng)險稱為政治風(fēng)險。
(3)刑事風(fēng)險
所謂刑事風(fēng)險,就是指執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯較為嚴(yán)重,應(yīng)受刑罰處罰的風(fēng)險。對稅收行政執(zhí)法人員而言,可能受到刑罰處罰的風(fēng)險原因主要包括:
濫用職權(quán)。是指國家機(jī)關(guān)工作人員超越職權(quán),違法決定、處理其無權(quán)決定、處理的事項(xiàng),或者違法處理公務(wù),致使公共財產(chǎn)、國家和人民的利益遭受損失的行為。
玩忽職守。是指國家工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任,不履行職責(zé)或不認(rèn)真履行職責(zé),致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為。稅務(wù)人員玩忽職守一般是指不征少征應(yīng)征稅款,不檢查納稅的情況,遇有征稅阻力不采取措施、不向上級報告等。
索賄受賄。是指國家工作人員利用職務(wù)上的便利,索取他人財物或非法收受他人財物,為他人謀利益的行為。
徇私舞弊不移交刑事案件。是指行政執(zhí)法人員徇私情、私利,偽造材料,隱瞞情況,弄虛作假,對依法應(yīng)當(dāng)移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的案件不移交。
徇私舞弊不征、少征稅款。是指稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作人員徇私舞弊,不征或者少征稅款,致使國家稅收遭受重大損失的情形。
徇私舞弊發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅。是指稅務(wù)人員違反法律法規(guī)的規(guī)定,在辦理發(fā)售發(fā)票、抵扣稅款、出口退稅工作中徇私舞弊。
另外還有個別稅收行政執(zhí)法人員由于立場不堅(jiān)定、法律意識淡薄,而成為納稅人涉稅犯罪的共犯。
2.稅收執(zhí)法風(fēng)險的成因
稅收執(zhí)法風(fēng)險的形成原因很多,概括地說包括主觀和客觀兩個方面。
主觀方面:一是干部執(zhí)法水平較低。部分稅務(wù)干部不精通法律法規(guī),不熟悉稅收會計,不掌握稅收政策,不了解企業(yè)情況,不具備適應(yīng)實(shí)際的工作能力,從事稅收征管難免出現(xiàn)稅收漏洞。二是稅收管理制度滯后。如對私房出租、網(wǎng)絡(luò)交易、家居裝飾等新型行業(yè)的稅收征管,尚沒有探索、總結(jié)出有效的辦法;稅務(wù)部門內(nèi)部的納稅結(jié)算制度、稅務(wù)稽查制度、減免稅審批制度等也有待進(jìn)一步完善。三是隊(duì)伍管理機(jī)制不活,不能夠強(qiáng)化稅務(wù)干部的工作責(zé)任心,不能夠激發(fā)稅務(wù)干部的工作積極性,不能很好地引導(dǎo)稅務(wù)干部正確執(zhí)法,增加了稅收執(zhí)法出現(xiàn)偏差的可能性。
客觀方面:一是稅制缺陷。有的稅種設(shè)計的復(fù)雜性和模糊性,使稅務(wù)干部無所適從,難以正確把握和執(zhí)行。二是政策漏洞。由于新情況新問題層出不窮,稅收政策經(jīng)常發(fā)生變化,不可避免地出現(xiàn)漏洞。三是力度不夠?！墩鞴芊ā吩谫x予稅務(wù)人員權(quán)力的同時,設(shè)置了許多前提條件,使稅務(wù)人員查處案件時縮手縮腳,導(dǎo)致許多涉稅案件得不到及時查處,執(zhí)法力度無法達(dá)到稅法要求。四是經(jīng)濟(jì)變化。隨著市場經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)成份日益多樣化,稅務(wù)干部對應(yīng)稅對象和應(yīng)稅收入難以及時全面監(jiān)控,稅收管理難以及時跟進(jìn)到位。如對電子商務(wù)、私人交易的稅收征管,目前還沒有很好的解決辦法。
二、積極預(yù)防稅收行政執(zhí)法風(fēng)險
1.預(yù)防稅收行政執(zhí)法風(fēng)險的重要意義
一是切實(shí)維護(hù)稅收執(zhí)法人員的切身利益。如果稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法安全得不到應(yīng)有的保障,稅務(wù)行政人員在執(zhí)法過程中喪失安全感,畏首畏腳,終日在恐慌中度過,將嚴(yán)重影響稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定,不利于各項(xiàng)稅收工作的開展。因此,防范和化解稅收行政執(zhí)法風(fēng)險,保障稅收執(zhí)法安全是保護(hù)、穩(wěn)定稅收隊(duì)伍的基礎(chǔ)。 二是樹立稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)的良好形象。如果我們的稅收執(zhí)法人員能夠時刻保持稅收執(zhí)法風(fēng)險意識,做到正確執(zhí)法,文明執(zhí)法,同時做好稅收服務(wù),努力化解征納矛盾,不僅能夠降低執(zhí)法風(fēng)險,而且能夠很好地樹立自身以及整個稅收執(zhí)法隊(duì)伍的形象。反之,如果執(zhí)法方式簡單,執(zhí)法手段粗暴,就會造成征納關(guān)系緊張,降低自身執(zhí)法安全系數(shù),增大執(zhí)法風(fēng)險,損害執(zhí)法隊(duì)伍的形象,使稅收執(zhí)法工作處于被動。因此,化解稅收執(zhí)法風(fēng)險,保障稅收執(zhí)法安全也是樹立稅收執(zhí)法機(jī)關(guān)良好形象的根本。
三是確保稅收征管質(zhì)量和稅收收入的關(guān)鍵。如果稅收執(zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險意識,就能確保政令暢通,使各項(xiàng)稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好地落實(shí),提高執(zhí)法人員的工作責(zé)任心,克服麻痹心理,確保盡職盡責(zé),應(yīng)收盡收。
2.預(yù)防稅收行政執(zhí)法風(fēng)險的具體方法
預(yù)防執(zhí)法風(fēng)險,首先要了解風(fēng)險到底在哪里。當(dāng)前稅務(wù)干部面臨的稅收執(zhí)法風(fēng)險主要集中在以下環(huán)節(jié):稅務(wù)管理環(huán)節(jié)的漏征漏管;稅款征收環(huán)節(jié)跑冒滴漏;稅務(wù)檢查環(huán)節(jié)的漏稽漏查;行政執(zhí)法程序環(huán)節(jié)的漏位越位等方面?！墩鞴芊ā分?明確規(guī)定了擅自改變稅收征管范圍和稅款入庫級次等11類違法行為要受到行政處分或刑事制裁。在《刑法》中,稅收執(zhí)法可構(gòu)成的瀆職犯罪比《征管法》規(guī)定的范圍更廣泛,由此可以看出國家對懲治稅收瀆職犯罪行為的重視程度。那么到底怎樣才能從根本上預(yù)防稅收執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生的呢?筆者認(rèn)為應(yīng)主要從以下幾個方面入手:
(一)樹立“三種理念”,提高防范風(fēng)險的意識
一是樹立法治理念,一切稅收管理和執(zhí)法工作必須嚴(yán)格按照法律規(guī)范進(jìn)行。稅務(wù)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險”的警示教育,不斷強(qiáng)化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念,提高依法行政意識,自覺地學(xué)法、遵法、守法,讓“法”深入人心,克服執(zhí)法上的僥幸和麻痹心理。二是樹立程序理念,正確處理過程和結(jié)果的關(guān)系。三是樹立證據(jù)理念,正確處理法律真實(shí)和客觀真實(shí)的關(guān)系。
(二)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高稅收行政執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平,提升自身防范風(fēng)險的能力
自身防范稅收執(zhí)法風(fēng)險,關(guān)鍵在規(guī)范執(zhí)法,而執(zhí)法必須懂法,懂法需要學(xué)法。稅務(wù)機(jī)關(guān)要強(qiáng)化對稅務(wù)人員的“法治”教育和“執(zhí)法風(fēng)險”警示教育,不斷強(qiáng)化稅收執(zhí)法人員的“法治”觀念,深化稅務(wù)干部執(zhí)法風(fēng)險的意識,使其對自己的工作有一個更高層次的認(rèn)識。因此,強(qiáng)化有關(guān)法律法規(guī)和稅收業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí),提升稅收執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),是最終達(dá)到防范稅收執(zhí)法風(fēng)險目的的基礎(chǔ)。學(xué)習(xí)內(nèi)容包括兩方面:一是現(xiàn)行稅收法律法規(guī)和政策規(guī)定,這是日常稅收執(zhí)法的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),只有透徹掌握了稅法知識,才能提高業(yè)務(wù)能力和執(zhí)法水平,避免因執(zhí)法不到位造成玩忽職守,或者在越權(quán)執(zhí)法形成濫用職權(quán);鼓勵執(zhí)法人員報考注冊稅務(wù)師、注冊會計師,將擁有這“兩師”資格的執(zhí)法人員放在征管一線。二是執(zhí)法過錯及違規(guī)、違紀(jì)、違法行為處理的相關(guān)規(guī)定,這是稅收執(zhí)法人員應(yīng)努力避免觸到的“高壓線”。稅務(wù)人員只有熟知不規(guī)范執(zhí)法的相關(guān)責(zé)任,才能更加自覺地規(guī)范執(zhí)法,有效減少和防范稅收執(zhí)法風(fēng)險的發(fā)生。
(三)健全稅收法律體系,營造良好稅收秩序
建立健全稅收法制是防范稅務(wù)行政執(zhí)法風(fēng)險的有效途徑。目前我們必須完善稅收法制建設(shè),建立符合我國國情的稅收立法框,建立以稅收基本法為主導(dǎo)、稅收實(shí)體法與稅收程序法并重的稅法體系,解決稅收實(shí)體法法律法規(guī)位階低的問題。盡可能使稅法符合我國國情和民族習(xí)慣,具有可操作性,創(chuàng)造有利于稅收工作的法制環(huán)境。同時,要結(jié)合稅制改革和征管改革的需要建立稅收法律法規(guī)實(shí)施效果定期評價制度,適時清理不適應(yīng)當(dāng)前改革與發(fā)展需要的法律文件,及時修改或廢止。用法制打造稅收秩序,用法制制約地方政府和職能部門的干涉行為。在全社會法制的框架內(nèi)建立綠色稅收環(huán)境,化解稅收執(zhí)法風(fēng)險。
(四)完善執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制、加大內(nèi)部懲處力度進(jìn)一步完善內(nèi)部執(zhí)法責(zé)任制。做好崗位職責(zé)與工作流程的適配,規(guī)范各執(zhí)法崗位及上下環(huán)節(jié)之間有效銜接的執(zhí)法程序;及時對與稅收法制建設(shè)與信息化建設(shè)不適應(yīng)的工作流程的內(nèi)容進(jìn)行修訂完善;繼續(xù)強(qiáng)化評議考核,充分發(fā)揮稅收執(zhí)法責(zé)任制的功效,建立起以稅收執(zhí)法責(zé)任制為核心的目標(biāo)管理考核機(jī)制;將信息化手段引入對執(zhí)法行為的評議考核,提高評議考核質(zhì)量與效率,減少人為因素對考核結(jié)果的干擾;嚴(yán)格過錯責(zé)任追究,加大內(nèi)部懲處力度,以促進(jìn)稅務(wù)執(zhí)法人員依法治稅由被動轉(zhuǎn)為主動,有效地防止權(quán)力濫用行為的發(fā)生,減少違法執(zhí)法行為,降低執(zhí)法風(fēng)險。同時要建立健全科學(xué)合理、充滿活力的干部調(diào)入、使用、培訓(xùn)、提拔、考核、監(jiān)督、獎懲等一整套管理體系,增強(qiáng)稅務(wù)干部隊(duì)伍的工作責(zé)任心和積極性。
(五)要強(qiáng)化稅法宣傳,做好行政協(xié)調(diào),力求社會廣泛支持,努力構(gòu)筑和諧的外部執(zhí)法環(huán)境
在稅收執(zhí)法活動中,如果能做到讓納稅人或相關(guān)人員理解、支持、配合稅收工作,那么就會減少或降低執(zhí)法風(fēng)險,提高工作效率,完成稅收任務(wù)。要做到以上工作,稅法宣傳是必不可少的。多年來,稅務(wù)部門在進(jìn)行稅法宣傳時比較注重縱向宣傳,即對納稅人的宣傳,忽視了對政府及其職能部門的橫向宣傳。在實(shí)際執(zhí)法過程中,有些工作如果得不到相關(guān)部門的配合和支持,得不到有關(guān)人員的理解,就很容易使工作陷入被動或僵局,這不僅不利于稅收執(zhí)法工作的開展,而且會提高執(zhí)法風(fēng)險系數(shù)。因此,要做好稅法宣傳,協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系,爭取社會各界對稅收工作的理解和支持。
