[摘 要]征收是政府以公共利益的名義,取得被征收人的土地使用權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán),并給予補(bǔ)償?shù)囊环N財(cái)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)方式。新出臺(tái)的《物權(quán)法》對(duì)征收的條件、征收的對(duì)象、補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等問題作了明確規(guī)定,但涉及征收制度的根本即公共利益的認(rèn)定問題卻沒有得到明晰。對(duì)公共利益的確定是征收的起點(diǎn),其重要性不言而喻,所以必須對(duì)公共利益加以明確,才有征收制度的完善。筆者主張由全國人大通過法律的形式來界定公共利益的內(nèi)涵,并為這種界定設(shè)立一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序。
[關(guān)鍵詞]物權(quán)法第四十二條 征收 拆遷 公共利益
[中圖分類號(hào)]DF41 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-5489(2008)01-1-02
一、引言
物權(quán)法已于10月1日起施行,該法的出臺(tái)無疑具有重大的意義,對(duì)這部新生的法律,或褒或貶眾說紛紜,從專家學(xué)者到普通百姓都表達(dá)了對(duì)物權(quán)法的廣泛關(guān)注。物權(quán)法的出臺(tái)既是一個(gè)里程碑,更是一個(gè)新的起點(diǎn),很多的問題擺在我們面前,只有通過大家共同的努力,發(fā)現(xiàn)問題,提出有建設(shè)性的意見,才能有物權(quán)法的發(fā)展和完善。
物權(quán)法第四十二條規(guī)定,“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)……”征收是物權(quán)變動(dòng)的方式之一,第四十二條對(duì)征收制度作了較概括的規(guī)定,征收涉及農(nóng)民土地和個(gè)人房屋等不動(dòng)產(chǎn),土地是農(nóng)民賴以生存的資料來源,而住房是作為居民必須的生活條件,所以這兩方面的矛盾更尖銳和集中,問題也更多,更需要去研究解決。我國現(xiàn)行的征收和拆遷規(guī)范還包括《憲法》第十三條,《土地管理法》第58條,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》等法律法規(guī),這些規(guī)范要么太抽象難以適用,要么已經(jīng)過時(shí)不再適用?！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》部行政法規(guī)是由作為征收一方當(dāng)事人的政府制定的,所以片面強(qiáng)調(diào)了行政拆遷權(quán),相應(yīng)地弱化了被拆遷者的私有財(cái)產(chǎn)權(quán),問題頗多。全國人大急需收回授權(quán),通過法律來規(guī)范征收和拆遷問題。作為目的條件的“公共利益需要”是征收活動(dòng)的開始,所以對(duì)這個(gè)問題的解決顯得尤為重要,對(duì)公共利益問題的解決是征收制度的核心,對(duì)公共利益的明確是完善征收制度的肇始。
二、征收制度
征收是政府以公共利益的名義,取得被征收人的土地使用權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)所有權(quán),并給予補(bǔ)償?shù)囊环N財(cái)產(chǎn)權(quán)變動(dòng)方式。征收是對(duì)財(cái)產(chǎn)的一種處理方式,對(duì)物權(quán)的變動(dòng)方式,我國法律法規(guī)等對(duì)征收的規(guī)定構(gòu)成我國的征收制度,征收的對(duì)象一是土地,二是土地上的不動(dòng)產(chǎn),主要是房屋。
征收與行政機(jī)關(guān)的行為密切相關(guān),所以有觀點(diǎn)認(rèn)為征收是指為實(shí)現(xiàn)特定公共利益,公共當(dāng)局通過補(bǔ)償而強(qiáng)行和確定性地消滅私人對(duì)特定不動(dòng)產(chǎn)的所有權(quán)或其他物權(quán)并將該財(cái)產(chǎn)交付其他人的典型法定方式。這是側(cè)重從征收的行政性方面來理解,征收是政府行使國家征收權(quán)的體現(xiàn),甚至可以說是一種具體的行政行為。
征收不僅僅是被征收人與政府打交道,還與開發(fā)商的參與密不可分,因?yàn)檎魇蘸?往往由開發(fā)商來開發(fā)建設(shè),由此導(dǎo)致三方利益的博弈。政府在征收中有其利益的考慮,或者是經(jīng)濟(jì)收入,或城市發(fā)展,或政績(jī)工程等等;開發(fā)商更是直接為了經(jīng)濟(jì)目的而參與,必然希望獲取更多的經(jīng)濟(jì)利益;作為被征收的一方,其房屋等不動(dòng)產(chǎn)要么是生產(chǎn)和生存的基本條件或者基本的生產(chǎn)資料,對(duì)其重要性不言而喻,所以當(dāng)然希望得到合理的甚至盡量多的補(bǔ)償。所以,三方利益得到平衡,政府監(jiān)督與平等協(xié)商并重,才能使問題得到解決。這種觀點(diǎn)突顯出征收的綜合性和復(fù)雜性,既具有行政性也具有民事性特征。
征收具有以下構(gòu)成要件:
1.公共利益是征收的目的要件。征收的目的是實(shí)現(xiàn)特定的公共利益,并以此為前提條件,政府征收私人財(cái)產(chǎn)的目的必須是為了實(shí)現(xiàn)公共利益和滿足公共的需要,而且必須是確切的、具體的和特定的公共利益的需要;或言征收的受益主體必須具有公共性,征收不能僅從政府的利益出發(fā),為了搞一個(gè)政績(jī)工程、形象工程,或者以所謂舊城改造等名義就強(qiáng)行征收拆遷,或者政府與開發(fā)商相互勾結(jié),以“尋租”謀取不當(dāng)利益,這些顯然不符合征收的公共利益要件。
2.征收必須有一定的程序要件。征收前要有一定的行為要件,如舉行聽證會(huì)等,使民意得到最大的表達(dá);給予合理的補(bǔ)償,使個(gè)人權(quán)利得到保護(hù)。征收是行政行為的表現(xiàn)方式,但行政法上的征收與物權(quán)法上的征收卻有較大差異。兩部法律對(duì)該兩個(gè)概念的理解相差如此懸殊,導(dǎo)致適用上的問題,但是不管怎樣,既然承認(rèn)征收的行政行為性質(zhì),就應(yīng)該為征收設(shè)定一定的征收程序,才能保證征收的合法性和合理性。
3.必要性和比例性是征收必須遵循的原則。征收從本質(zhì)上講是對(duì)物權(quán)的變動(dòng),相對(duì)于被征收人是物權(quán)的喪失,而國家取得物權(quán)。我國憲法規(guī)定私有財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯,物權(quán)法遵循的核心價(jià)值之一即是物權(quán)神圣,所以個(gè)人的財(cái)產(chǎn)必須尊重,物權(quán)必須得到保護(hù)。征收是對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的直接侵犯,必須要有嚴(yán)格的要件,必須遵循必要性原則,征收只能是財(cái)產(chǎn)取得的例外方式。臺(tái)灣法中規(guī)定,征收前要經(jīng)過廣泛的協(xié)商手續(xù),例如可否經(jīng)過買賣方式或是通過租用等設(shè)定地上權(quán)法官那時(shí)來取得土地,而不必非采用征收不可。政府即使在公共利益的名義下實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的征收,也要遵循比例原則,即在實(shí)現(xiàn)公共利益的情況下,應(yīng)以對(duì)個(gè)人利益的最小損害為代價(jià),即同時(shí)也應(yīng)體現(xiàn)對(duì)物權(quán)的尊重,在程序和補(bǔ)償?shù)确矫娉浞值慕o予個(gè)人權(quán)益的保護(hù)。
三、征收制度中的公共利益界定
公共利益絕不是用政治性的法律或法規(guī)去剝奪個(gè)人的財(cái)產(chǎn),或是削減哪怕是它最微小的一部分。要從法律制度上對(duì)公共利益作出界定,需要明確由誰來界定,和怎樣界定,即界定的主體,界定的標(biāo)準(zhǔn)和程序問題。對(duì)于界定主體問題,筆者主張應(yīng)該由全國人大通過法律的形式來作出。我國《立法法》第八條規(guī)定“對(duì)非國有財(cái)產(chǎn)的征收”屬于只能制定法律加以規(guī)范的事項(xiàng)。征收的具體規(guī)定,征收的根本問題即“公共利益”的界定也應(yīng)該有法律來明確,而不應(yīng)是政府(行政機(jī)關(guān))。由于當(dāng)前中國的征收制度主要在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中規(guī)定,條例由國務(wù)院制定,而政府在征收中又作為一方當(dāng)事人,這種情形下難保公正也不公平。征收是行政權(quán)的體現(xiàn),法律需要對(duì)公共利益條款作出規(guī)定,主要目的即是防范行政征收權(quán)的濫用。政府不能既作為征收的一方當(dāng)事人,同時(shí)又是規(guī)則的制定者,這無疑于自己成為自己的法官,是與法治原則根本違背的。 在《物權(quán)法》施行后,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中的規(guī)定與前者沖突,將不再適用。而該條例本身的某些條款規(guī)定,如將房屋拆遷過程中國家征收、征用私有財(cái)產(chǎn)的權(quán)力事實(shí)上授予了開發(fā)商,同時(shí)將相應(yīng)的補(bǔ)償、安置被拆遷人等國家機(jī)關(guān)義務(wù)也交給了開發(fā)商,從而造成了房屋拆遷主體和補(bǔ)償主體的嚴(yán)重錯(cuò)位,這些都違反了法治秩序,其制定者超越了憲法和法律規(guī)定的職權(quán)范圍。
有學(xué)者認(rèn)為,抽象地界定公共利益是不可能的,或者說難度很大,而當(dāng)前又急需弄清“公共利益”,所以通過個(gè)案來解釋是可行的,應(yīng)該由法院來界定公共利益。司法機(jī)關(guān)通過個(gè)案裁判的形式來推進(jìn)立法的進(jìn)程固然是積極的,但是這種方式對(duì)司法機(jī)關(guān)人員素質(zhì)要求太高,從我國當(dāng)前的實(shí)情出發(fā)很難實(shí)現(xiàn)。在美國,征收爭(zhēng)議發(fā)生后,對(duì)公共利益的界定可付諸司法判斷,但是最高法院尊重立法機(jī)關(guān)對(duì)征收是否符合公共利益要求的判斷,甚至承認(rèn)司法機(jī)關(guān)沒有能力去決定征收是否是追求立法目的的必要手段。判例法國家尚且如此,我國是成文法國家更應(yīng)嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定,所以公共利益的界定應(yīng)由法律作出。由于我國還不可能像日本一樣制定一部《土地征收法》,所以當(dāng)前寄希望于修改《房地產(chǎn)管理法》來完善征收制度。
在界定公共利益時(shí),列舉的方式有其很明顯的優(yōu)越性,所以被很多國家所采用。日本《土地征收法》第3條采用了列舉主義的方式,列出了可以采用征收或者使用土地房屋的項(xiàng)目;只有該條列舉出的事項(xiàng)的項(xiàng)目,才允許采用征收土地房屋的方式,反之,即使被認(rèn)為具有高度公共性的項(xiàng)目,只要未被列入第3條的范圍,其也無法采用征收的方法取得土地和房屋。香港《收回土地條例》規(guī)定了公共用途的四個(gè)方面內(nèi)容,在私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公共利益之間取得了適當(dāng)?shù)钠胶?。我國法律在?duì)之規(guī)定時(shí),也可以采用列舉的方式,如國防、國民教育、公共衛(wèi)生、公共體育、環(huán)境和自然資源保護(hù)、公共交通、水利、能源等公益事業(yè)。
四、結(jié)語
拆遷已經(jīng)成為當(dāng)前社會(huì)矛盾的導(dǎo)火線之一,已經(jīng)嚴(yán)重影響到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展,拆遷難題得不到解決,和諧社會(huì)建設(shè)將難以實(shí)現(xiàn)。拆遷問題的根本是征收制度的不完善,而征收制度的不完善,我國法治社會(huì)的建設(shè)難以實(shí)現(xiàn)。征收制度的核心是公共利益的認(rèn)定,征收必須以公共利益的需要為前提,以公共利益的名義才具有合法性,在公共利益范圍的征收才具有合理性。從認(rèn)定主體到界定標(biāo)準(zhǔn)和程序上解決公共利益問題,從根本上解決征收問題,以更好地平衡各方的利益,實(shí)現(xiàn)和諧征收、和諧拆遷。
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