【摘要】 政府環(huán)境審計的效果與國家政治、經(jīng)濟(jì)和政府審計體制密切相關(guān),也與政府環(huán)境審計計劃管理密切相連。要想提高政府環(huán)境審計的總體效果,就必須加強(qiáng)政府環(huán)境審計計劃管理。
【關(guān)鍵詞】 政府環(huán)境審計;審計計劃管理;環(huán)境審計計劃管理
一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀
(一)國外研究現(xiàn)狀
國外環(huán)境審計的歷史比較悠久。美國開政府環(huán)境審計之先河, 1981年美國審計總署在對新澤西含毒廢料進(jìn)行審計后,在審計報告中作出了“實(shí)施計劃的基金使用不當(dāng)”的結(jié)論。1989年加拿大審計長丹尼斯.德薩特斯在IAA全體大會上專門就環(huán)境審計作了發(fā)言,而后其他國家和組織也對政府環(huán)境審計做出了相應(yīng)地規(guī)定。1995年9月,最高審計機(jī)關(guān)國際組織在《開羅宣言》中提出了政府審計應(yīng)在環(huán)境保護(hù)中起的作用,以及政府環(huán)境審計所面臨的問題。
國外并沒有對環(huán)境審計計劃管理進(jìn)行專門的論述和研究,對于環(huán)境審計計劃的管理主要由相關(guān)的職能部門執(zhí)行。歐盟環(huán)境管理和審計計劃(EMAS)要求所有參加該組織的成員國必須履行環(huán)境立法所規(guī)定的義務(wù),不斷提高自身環(huán)境績效。必須先在各機(jī)構(gòu)內(nèi)進(jìn)行初步的環(huán)境評估,根據(jù)評價結(jié)果和相關(guān)的環(huán)境政策,建立相應(yīng)的環(huán)境計劃和環(huán)境管理體系,環(huán)境審計涉及到整個過程。根據(jù)審計調(diào)查結(jié)果,確定環(huán)境目標(biāo),修改環(huán)境計劃。
(二)國內(nèi)研究現(xiàn)狀
我國的環(huán)境審計開展的時間相對較短,遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于西方國家。劉長翠在其專著《企業(yè)環(huán)境審計研究》中對1994年至2004年有關(guān)環(huán)境審計的文章做了統(tǒng)計,得出的結(jié)論是:環(huán)境審計研究的文章主要表現(xiàn)為環(huán)境審計理論(如定義、本質(zhì)、對象、范圍、主體等)研究與結(jié)合(指環(huán)境審計與其他領(lǐng)域的結(jié)合),共占樣本總量的79%。而我國政府環(huán)境審計的開展,目前還屬于探索階段,政府環(huán)境審計的主要內(nèi)容包括:國家的環(huán)境政策審計;環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和環(huán)境法規(guī)審計。
盡管我國審計署在已公布的十一五期間審計規(guī)劃中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對審計計劃管理的研究,但目前研究還剛剛起步。浙江省審計學(xué)會課題組(2005)環(huán)境審計計劃管理是把審計計劃作為管理手段,通過審計計劃的指導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計管理目標(biāo)的活動,包括總體和具體審計計劃兩個層次。由于我國目前環(huán)境審計的特殊性,其審計項目的開展需要多方面專業(yè)人才的參與,如何整合有限的審計資源以達(dá)到審計效率最大化,這就需要加強(qiáng)環(huán)境審計的管理,而環(huán)境審計管理的關(guān)鍵則是加強(qiáng)環(huán)境審計計劃管理。因此,通過政府環(huán)境審計計劃管理,可以消除環(huán)境審計活動的盲目性,以及審計人力、物力和時間浪費(fèi)的現(xiàn)象。
二、我國政府環(huán)境審計計劃管理存在的問題
(一)缺乏專門的政府環(huán)境審計計劃管理部門
張龍平(2006)研究認(rèn)為我國沒有專門設(shè)置計劃管理部門,難以發(fā)揮主導(dǎo)“龍頭”作用。一直以來,我國審計項目計劃都是由各業(yè)務(wù)部門提出立項建議,辦公廳或辦公室簡單匯總后,審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)審定下達(dá)。各業(yè)務(wù)部門集計劃管理與具體實(shí)施于一身,根本不能保證時間充裕地提出科學(xué)合理的立項計劃。
從宏觀上看,無論是審計部門還是環(huán)保部門,它們都是環(huán)境管理的重要組成部分,而且在環(huán)境審計中起著重要的作用。盡管現(xiàn)行的《審計法》賦予審計機(jī)關(guān)具有審查環(huán)境管理的權(quán)利,但其中的表述過于含糊,很容易造成審計職責(zé)與環(huán)保部門職責(zé)之間的混淆不清。另外,在我國,由于審計機(jī)關(guān)和環(huán)保部門是在同級政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下,因此在開展環(huán)境審計工作時容易形成交叉,這樣不僅不利于環(huán)境審計計劃的制定,而且互相推諉,很難充分利用資源,更談不上實(shí)行科學(xué)的計劃管理。
(二)政府環(huán)境審計計劃編制的不科學(xué)
政府環(huán)境審計計劃編制的不科學(xué)主要體現(xiàn)在以下幾個方面:
1.政府環(huán)境審計計劃編制前調(diào)查不夠
政府環(huán)境審計計劃的前期調(diào)查對于制定科學(xué)的政府環(huán)境審計計劃至關(guān)重要?？茖W(xué)地確定政府環(huán)境審計目標(biāo)、范圍和重點(diǎn)是保證政府環(huán)境審計機(jī)關(guān)履行職責(zé),提高政府環(huán)境審計質(zhì)量和效果的前提。政府環(huán)境審計計劃管理始于政府環(huán)境審計計劃編制,而具有前瞻性和指向性的政府環(huán)境審計計劃必須以充分調(diào)查研究為基礎(chǔ),建立在實(shí)事求是、從實(shí)際出發(fā)的基礎(chǔ)之上,足見調(diào)查對政府環(huán)境審計計劃編制的重要性。
2.政府環(huán)境審計計劃編制的方法和手段比較落后
當(dāng)今經(jīng)濟(jì)發(fā)展的理論和實(shí)踐證明,非線性化和動態(tài)化是計劃方式不可回避的問題,相比較而言,動態(tài)化具有更加重要的現(xiàn)實(shí)意義,不僅體現(xiàn)在政府短期環(huán)境審計計劃的波動上,更體現(xiàn)在政府中長期環(huán)境審計計劃的發(fā)展趨勢上。在政府環(huán)境審計實(shí)際過程中,由于政府環(huán)境審計計劃在不同時期、不同地域的目標(biāo)和主要任務(wù)有所差別,因此在制定政府環(huán)境審計計劃時,還必須結(jié)合不同時期的具體情況,比較歷年的政府環(huán)境審計計劃的特點(diǎn)和優(yōu)勢,才能有效地提高政府環(huán)境審計計劃編制的科學(xué)性。
(三)政府環(huán)境審計中長期計劃,協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性不夠
編制政府環(huán)境審計中長期計劃,是促進(jìn)政府環(huán)境審計事業(yè)發(fā)展的重要手段,沒有長期的計劃,就等于沒有長遠(yuǎn)的發(fā)展方向,工作就會隨意或盲目;有了長期計劃,可以明確發(fā)展方向,提高政府環(huán)境審計工作的預(yù)見性,合理地安排各個階段的重大任務(wù),保持良好的工作環(huán)境,促使審計事業(yè)沿著正確的軌道健康地發(fā)展。
(四)缺乏健全的政府環(huán)境審計計劃考核制度
一個科學(xué)的政府環(huán)境審計計劃,必須通過有效的執(zhí)行才能實(shí)現(xiàn)計劃目標(biāo),而對計劃執(zhí)行狀況的檢查,可以掌握各地方、各單位執(zhí)行計劃的實(shí)際情況,促進(jìn)計劃的貫徹落實(shí),既可以及時發(fā)現(xiàn)計劃與現(xiàn)實(shí)的差異問題,從而及時地修改或調(diào)整計劃;還可以及時地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),充分地發(fā)揮計劃管理的作用。
三、我國政府環(huán)境審計計劃管理的改進(jìn) (一)成立專門的政府環(huán)境審計計劃管理部門
政府審計計劃的管理在相關(guān)的辦公室或其他職能部門中制訂執(zhí)行,會造成政府審計計劃管理的隨意性和不科學(xué)性,而通過人力計劃部門進(jìn)行專門的審計計劃管理,可以減少政府審計計劃管理的隨意性。因此,政府環(huán)境審計計劃的管理可以單獨(dú)設(shè)置計劃管理部門,然后在計劃管理部門內(nèi)設(shè)置相關(guān)環(huán)境審計計劃管理科室來進(jìn)行。在國外,無論是美國、英國、德國、加拿大等國家的政府審計還是注冊會計師審計,都非常重視審計計劃管理,通過不斷完善審計準(zhǔn)則、設(shè)立專門的計劃管理部門、部署充裕的審計資源、強(qiáng)化管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德,以持續(xù)提升審計計劃的效率和效果。
(二)引進(jìn)PDCA管理模式
PDCA是環(huán)境管理體系中的核心。所謂PDCA循環(huán)又叫戴明環(huán),是美國質(zhì)量管理專家戴明博士首先提出的,它是全面質(zhì)量管理所應(yīng)遵循的科學(xué)程序。全面質(zhì)量管理活動的全部過程,就是質(zhì)量計劃的制訂和組織實(shí)現(xiàn)的過程,這個過程就是按照PDCA循環(huán),不停頓地周而復(fù)始地運(yùn)轉(zhuǎn)的。PDCA是英語單詞Plan(計劃)、Do(執(zhí)行)、Check(檢查)和Action(處理)的第一個字母,PDCA循環(huán)就是按照這樣的順序進(jìn)行質(zhì)量管理,并且循環(huán)不止地進(jìn)行下去的科學(xué)程序。將PDCA循環(huán)應(yīng)用于環(huán)境審計計劃管理的步驟和方法見表1。
(三)建立政府環(huán)境審計計劃評價指標(biāo)
政府環(huán)境審計計劃執(zhí)行情況的好壞,需要通過政府環(huán)境審計計劃的評價來考核,對環(huán)境審計計劃執(zhí)行效果進(jìn)行評價,對于加強(qiáng)和改進(jìn)環(huán)境審計計劃管理,實(shí)現(xiàn)環(huán)境審計計劃的科學(xué)管理具有重要意義。
1.環(huán)境審計計劃的科學(xué)性和合理性評價指標(biāo)
環(huán)境審計計劃的科學(xué)性和合理性,表現(xiàn)為環(huán)境審計計劃編制是否圍繞中心,突出重點(diǎn),有效整合環(huán)境審計資源,統(tǒng)籌兼顧。對環(huán)境審計計劃的科學(xué)性和合理性的評價指標(biāo)主要有:
(1)環(huán)境審計工作日使用率。環(huán)境審計工作日使用率=實(shí)際有效環(huán)境審計工作日/計劃環(huán)境審計工作日×100%。該指標(biāo)主要用來評價實(shí)際有效環(huán)境審計工作日與計劃環(huán)境審計工作日的差異率情況,如該指標(biāo)等于1或接近1,說明計劃制定的工作日安排比較合適;如果差異比較大,則需要考慮調(diào)整該指標(biāo)。
(2)環(huán)境審計計劃力量投入率。 環(huán)境審計計劃力量投入率=實(shí)際環(huán)境審計計劃人力資源數(shù)/計劃環(huán)境審計人力資源數(shù)×100%。該指標(biāo)越小,說明富余的環(huán)境審計力量越大,上級有關(guān)部門可據(jù)此了解下級環(huán)境審計機(jī)關(guān)的人力資源狀況,便于合理安排環(huán)境審計計劃資源。
2.環(huán)境審計計劃的及時性評價
考核環(huán)境審計計劃的及時性包括計劃的編制、調(diào)整、執(zhí)行三個環(huán)節(jié),可以從整體的環(huán)境審計計劃和具體環(huán)境審計項目計劃來進(jìn)行,通過對比實(shí)際與計劃規(guī)定的差異及時作出判斷,并考慮是否需要修改。
3.環(huán)境審計計劃的質(zhì)量和效果評價指標(biāo)
(1)環(huán)境審計計劃完成率。 環(huán)境審計計劃完成率=環(huán)境審計實(shí)際完成任務(wù)/環(huán)境審計計劃任務(wù)×100%。該指標(biāo)用來考核環(huán)境審計計劃的落實(shí)情況,如果該指標(biāo)等于或接近1,說明環(huán)境審計計劃落實(shí)比較好,如果差異比較大,則說明環(huán)境審計計劃落實(shí)比較差,應(yīng)該適當(dāng)加以調(diào)整。
(2)環(huán)境審計建議采納率。環(huán)境審計建議采納率=環(huán)境審計建議被采納條款/環(huán)境審計提出建議條款。 該指標(biāo)用來考核環(huán)境審計計劃制定后,在落實(shí)環(huán)境審計過程中被采納情況的好壞,該指標(biāo)越大,說明環(huán)境審計計劃的制定比較接近環(huán)境審計的需要?！?
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