摘要:衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算管理存在著編制預(yù)算不科學(xué),執(zhí)行預(yù)算不嚴(yán)肅,編制和執(zhí)行“兩張皮”和預(yù)算管理不到位等問題,時(shí)此筆者提出了加強(qiáng)預(yù)算管理的法制性、科學(xué)性、可行性、嚴(yán)肅性和全面性以“回頭看”等措施,使預(yù)算管理逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。
關(guān)鍵詞事業(yè)單位;預(yù)算管理; 思考
衛(wèi)生部部(屬)管醫(yī)院及其直屬的科研院所、高等院校均為中央級(jí)事業(yè)單位,其經(jīng)費(fèi)預(yù)算是納入衛(wèi)生部部門預(yù)算統(tǒng)一管理的。自2000年國家財(cái)政逐步推行部門預(yù)算、政府采購和國庫集中支付三項(xiàng)改革以來,事業(yè)單位的預(yù)算管理不斷完善,初步實(shí)現(xiàn)了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“為預(yù)算而預(yù)算”向市場經(jīng)濟(jì)體制下的“經(jīng)濟(jì)來源多渠道,具有中國特色的科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理模式轉(zhuǎn)變,取得了階段性的成效。但從各基層單位的工作實(shí)際來看,還存在著一些不容忽視的問題,急需改進(jìn)和完善。筆者作為基層單位的財(cái)務(wù)管理者,結(jié)合自己的工作實(shí)際和所見所聞,談一點(diǎn)不成熟的體會(huì)和想法,愿與各位同行商榷。
一、目的事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的主要問題
(一)基本預(yù)算編制“拍腦門”,缺乏科學(xué)性
單位預(yù)算包括基本預(yù)算和項(xiàng)目預(yù)算兩部分,其中基本預(yù)算有人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)、對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助三塊內(nèi)容組成。有些預(yù)算在編制基本預(yù)算時(shí)往往依據(jù)上年決算書在增加一定額度上報(bào),至于增加多少完全靠拍腦門定奪,不去認(rèn)真研究來年的任務(wù)需求和測算人員、修繕、設(shè)備及科研醫(yī)療藥品材料等變化。這種草率、粗糙的編制方法,沒有充分的依據(jù),很難保證預(yù)算編制的科學(xué)性。
(二)項(xiàng)目預(yù)算朝令夕改。缺乏計(jì)劃性
項(xiàng)目預(yù)算是指申請(qǐng)國家財(cái)政核撥專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的預(yù)算,項(xiàng)目內(nèi)容主要包括病房樓、醫(yī)技樓、科研樓和辦公樓的大型修繕,水電氣暖等基礎(chǔ)設(shè)施的改造,科研、教學(xué)大型設(shè)備的更新購置,計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等。一些單位在編制申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí),沒有科學(xué)的規(guī)劃和輕重緩急地排序,隨意性很強(qiáng),造成朝令夕改。其主要表現(xiàn)有:一是領(lǐng)導(dǎo)班子意見不統(tǒng)一,剛剛上報(bào)的項(xiàng)目,又因分歧加重而更改;二是主要領(lǐng)導(dǎo)變動(dòng),對(duì)前任領(lǐng)導(dǎo)的決策不買賬而更改;三是上報(bào)的項(xiàng)目因不具備實(shí)施條件而更改,如病房樓騰不下來,沒有落實(shí)周轉(zhuǎn)房,設(shè)備太大沒有安裝空間或沒有相應(yīng)的消防和水電保障等;四是因任務(wù)和機(jī)構(gòu)的變化而更改;五是因未辦妥地方規(guī)劃、環(huán)保、消防等行政部門的許可和審批而更改。由于項(xiàng)目的朝令夕改。使批復(fù)的項(xiàng)目難以執(zhí)行,造成財(cái)政資金的巨額沉淀,有的單位竟高達(dá)數(shù)億元。既影響了衛(wèi)生部部門預(yù)算的完成,又影響了以后年度項(xiàng)目預(yù)算的申報(bào),同時(shí)也延緩了單位的事業(yè)發(fā)展進(jìn)程。
(三)財(cái)務(wù)部門“單打獨(dú)斗”,缺乏職能部門的協(xié)調(diào)性
編制單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算是關(guān)系單位整體事業(yè)發(fā)展的大事,本應(yīng)得到領(lǐng)導(dǎo)的支持和各職能部門的參與配臺(tái),但在一些單位領(lǐng)導(dǎo)和職能部門負(fù)責(zé)人的頭腦中,總認(rèn)為經(jīng)費(fèi)預(yù)算就是錢,財(cái)務(wù)部門是管錢的,編制預(yù)算理所當(dāng)然是財(cái)務(wù)部門的事,與己無關(guān)。因此每年編制預(yù)算時(shí),財(cái)務(wù)處長和具體編制人員不得不單打獨(dú)斗,日夜奮戰(zhàn)唱獨(dú)角戲。這種沒有領(lǐng)導(dǎo)支持和職能部門協(xié)調(diào)配合,單靠財(cái)務(wù)部門冥思苦想編制出來的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,其質(zhì)量和可行性肯定是不高的。
(四)預(yù)算編制和執(zhí)行“兩張皮”,缺乏嚴(yán)肅性
年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算一經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn),本應(yīng)該按預(yù)算收支的各科目額度認(rèn)真堅(jiān)決地去執(zhí)行,但在有些單位卻是互不搭界的兩回事,預(yù)算是預(yù)算,執(zhí)行是執(zhí)行,造成預(yù)算同決算對(duì)照面目皆非,不僅總支出相差懸殊而且支出科目中有的竟相差幾倍或幾十倍。究其原因,一是法制意識(shí)淡薄,沒有認(rèn)識(shí)到上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算是單位當(dāng)年的經(jīng)濟(jì)法規(guī),必須堅(jiān)持執(zhí)行。二是當(dāng)年的收支預(yù)算沒有按級(jí)按月分配額度落實(shí)到各職能部門和業(yè)務(wù)科室。三是因預(yù)算編制的不科學(xué),不全面,很多支出內(nèi)容未包括進(jìn)去,造成大量的無預(yù)算支出或超預(yù)算支出。四是收支進(jìn)度未得到有效控制,收人進(jìn)度趕不上支出進(jìn)度,花過頭錢。五是單位領(lǐng)導(dǎo)之間缺乏溝通協(xié)調(diào),只對(duì)其分管的部門負(fù)責(zé),各管各的。六是各職能部門和業(yè)務(wù)科室以工作急需為由無計(jì)劃支出。七是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。由于上述種種原因造成預(yù)算編制和執(zhí)行的“兩張皮”,失去了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。
(五)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)不到位,缺乏統(tǒng)籌性
按衛(wèi)生部要求。每一個(gè)法人單位均應(yīng)成立由法人或主要領(lǐng)導(dǎo)任主任,各職能部門負(fù)責(zé)人任委員的預(yù)算管理委員會(huì),其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)單位年度預(yù)算編制中的調(diào)研、論證、協(xié)調(diào)、拍板和執(zhí)行中的監(jiān)督、檢查、調(diào)整、分析、考核。但有的單位根本就沒建立預(yù)算管理機(jī)構(gòu),有的雖然建立了但不到位,有名無實(shí),沒有負(fù)起統(tǒng)籌單位預(yù)算編制和執(zhí)行的責(zé)任。造成預(yù)算編制草率、粗糙、缺乏科學(xué)性,預(yù)算執(zhí)行隨意無序,失去嚴(yán)肅性。 二、強(qiáng)化事業(yè)單位預(yù)算管理的措施
(一)成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu),強(qiáng)化預(yù)算管理的法制性
衛(wèi)生事業(yè)單位必須按要求建立健全預(yù)算管理委員會(huì),由單位法人任主任,各職能處室負(fù)責(zé)人任委員,切實(shí)做到人員到位,組織到位,職責(zé)到位,對(duì)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制和執(zhí)行實(shí)施全過程管理。預(yù)算管理委員會(huì)要認(rèn)真學(xué)習(xí)《中華人民共和國預(yù)算法》和國家財(cái)經(jīng)法規(guī),充分認(rèn)識(shí)到單位編制預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算是國家法規(guī)的要求,經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的預(yù)算是法規(guī)性文件,是年度經(jīng)費(fèi)收支的依據(jù)和準(zhǔn)繩,必須堅(jiān)決貫徹執(zhí)行。未經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)不得更改和調(diào)整。委員會(huì)主任要對(duì)預(yù)算管理負(fù)責(zé)任,委員會(huì)各委員要按分工各負(fù)其責(zé),密切協(xié)同,保證預(yù)算編制的科學(xué)性和預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。
(二)實(shí)行零基預(yù)算法,提高預(yù)算編制的科學(xué)性
編制單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算要摒棄“基數(shù)+增長”的傳統(tǒng)方法,采取零基預(yù)算法進(jìn)行編制。所謂零基預(yù)算是指在預(yù)算管理委員會(huì)的主持下,以零為基數(shù),由人事、教務(wù)、醫(yī)務(wù)、科研、設(shè)備、行政、基建、后勤、財(cái)務(wù)等職能部門按照各自的工作領(lǐng)域和職責(zé)分工,對(duì)來年的各項(xiàng)工作任務(wù)進(jìn)行充實(shí)的測算計(jì)劃。提供各項(xiàng)工作可能給單位提供的收入和需要安排的支出額度草案,提交預(yù)算管理委員會(huì)匯總,研究和平衡,擬定出單位的年度草案,而后將方案放到職能部門廣泛征求意見,預(yù)算管理委員會(huì)再根據(jù)職能部門提出的意見對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修訂和完善,形成單位的正式預(yù)算呈報(bào)主管部門。這樣的預(yù)算編制方法和編制程序,能充分發(fā)揮各職能部門的積極性和主動(dòng)性,共同參與、共同審定,集中大家的智慧,有民主、有集中、依據(jù)充分,內(nèi)容全面,能有效地提高預(yù)算編制的科學(xué)性。
(三)堅(jiān)決執(zhí)行預(yù)算。維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性
衛(wèi)生事業(yè)單位的預(yù)算是由衛(wèi)生部匯總報(bào)財(cái)政部,并經(jīng)每年3月的全國人大批準(zhǔn)后下達(dá)的,是有法律效力的文件。為確保預(yù)算的執(zhí)行和完成,單位預(yù)算管理委員會(huì)要將此批復(fù)的預(yù)算收支額度按季或月份分解到各職能部門和業(yè)務(wù)科室。在具體執(zhí)行中各主管領(lǐng)導(dǎo),各職能部門和業(yè)務(wù)科室的負(fù)責(zé)人必須要顧全大 局,各負(fù)其責(zé),密切協(xié)同配合,按分配的預(yù)算額度狠抓落實(shí),特別要保證收八的及時(shí)完整和把握支出的進(jìn)度,不能收入沒完成,支出超進(jìn)度。財(cái)務(wù)部門要對(duì)收入進(jìn)度,按季或月制定報(bào)表,報(bào)預(yù)算管理委員會(huì)審核后予以公示。同時(shí)嚴(yán)格控制無預(yù)算支出,沒有突發(fā)事件和上級(jí)批準(zhǔn)不得更改預(yù)算。年度的項(xiàng)目預(yù)算要精心組織,周密安排,責(zé)任到人,嚴(yán)格監(jiān)督工程質(zhì)量和進(jìn)度。保證按期啟動(dòng)和完成。要建立健全監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任制追究機(jī)制,對(duì)不負(fù)責(zé)任。不嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算,出現(xiàn)違規(guī)操作,工程事故,無預(yù)算支出,造成經(jīng)濟(jì)損失的,要追究重要負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對(duì)堅(jiān)持原則,認(rèn)真執(zhí)行預(yù)算并做出突出貢獻(xiàn)的部門和個(gè)人予以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。
(四)堅(jiān)持單位“—盤棋”,增強(qiáng)協(xié)調(diào)配合性
單位預(yù)算的編制和執(zhí)行能否順利實(shí)施,除主要領(lǐng)導(dǎo)的支持外,在很大程度上還取決于各職能部門和業(yè)務(wù)科室的協(xié)調(diào)與配合,決不是財(cái)務(wù)部門一家可以獨(dú)立完成的。從預(yù)算編制講,人員的增減和工資津貼的變化需人事部門提供,病床的使用周轉(zhuǎn)、門急診人次和住院人次的預(yù)測及新的診療技術(shù)的開展需醫(yī)務(wù)部門提供,教學(xué)任務(wù)和學(xué)生的變化需教務(wù)部門提供,科研課題任務(wù)需科研管理部門提供,設(shè)備的更新購置需設(shè)備部門提供,水、電、氣、暖和基礎(chǔ)設(shè)施的維修改造需行政、基建和后勤部門提供等等。所有這些都是單位預(yù)算編制的重要組成部分,沒有職能部門的參與配合,單靠財(cái)務(wù)部門冥思苦想。是無論如何也編不出來的。特別是編項(xiàng)目預(yù)算必須附的工程預(yù)算、圖紙、設(shè)備規(guī)格、型號(hào)、產(chǎn)地、報(bào)價(jià)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等資料更需要職能部門的專業(yè)人士編寫和搜集。另外預(yù)算收入和支出額度的執(zhí)行也要靠各職能部門和業(yè)務(wù)科室的協(xié)同配合才能完成。因?yàn)樨?cái)務(wù)部門只是經(jīng)費(fèi)管理和核算的職能部門,既不是創(chuàng)收的部門,也不是支出的大戶。因此各職能部門和業(yè)務(wù)科室必須樹立單位“一盤棋”的思想,各負(fù)其責(zé),各盡其能,積極協(xié)調(diào)配合,方能保證單位預(yù)算的順利編制和執(zhí)行。
(五)拓展預(yù)算范圍,保證預(yù)算編制和執(zhí)行的全面性
現(xiàn)行的預(yù)算編制覆蓋面是不完備的,主要是未將事業(yè)基金和專用基金納進(jìn)去。事業(yè)基金是按年度收支結(jié)余提取職工福利基金后轉(zhuǎn)八的。專用基金中的修購基金在科研院所和大專院校是按事業(yè)收入和經(jīng)營收入的一定比例提取的,在醫(yī)院是按固定資產(chǎn)賬面價(jià)值的一定比例提取的。專業(yè)基金中的集體福利基金一部分是按工資總額的一定比例或按規(guī)定的人均標(biāo)準(zhǔn)乘以職工人數(shù)計(jì)提的,另一部分是按年度收支結(jié)余的一定比例提取的,這三種基金都有嚴(yán)格的支出用途,事業(yè)基金只能用于彌補(bǔ)收支虧損和對(duì)外投資;修購基金只能用于修繕購置固定資產(chǎn);職工福利基金只準(zhǔn)用于集體福利設(shè)施建設(shè)。這些資金是單位在歷年預(yù)算中列支轉(zhuǎn)入屬于單位自有的可控資金,且累計(jì)結(jié)余比較客觀,特別是大醫(yī)院都達(dá)數(shù)億元。其原因是很多醫(yī)院多年沒有虧損,不需要彌補(bǔ),事業(yè)基金每年只增不減。修購基金按規(guī)定是修繕購置固定資產(chǎn),但財(cái)政部文件規(guī)定允許單價(jià)50萬元以下的設(shè)備可直接列人醫(yī)療和藥品支出,導(dǎo)致有的醫(yī)院采取化整為零的方法,盡量將所購設(shè)備不列修購基金支出,而病房樓維修改造等項(xiàng)目盡量納入項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)財(cái)政專項(xiàng),少列或不列修購基金支出,使修購基金足額提取,支出減少。集體福利基金因?yàn)橛袊?yán)格的開支范圍,加之托兒所、幼兒園、食堂、浴室的社會(huì)化,提取多,支出少,使三種基金巨額沉淀。為此筆者建議,拓展預(yù)算范圍,將以上三種基金納入預(yù)算,作為項(xiàng)目預(yù)算的一部分,加大自籌匹配力度,減少專項(xiàng)補(bǔ)助的核定,逐步扭轉(zhuǎn)其歷年來游離于預(yù)算之外,只提不支或多提少支的局面,使預(yù)算管理更全面,更嚴(yán)謹(jǐn),更科學(xué)。
(六)實(shí)行預(yù)算編制與執(zhí)行“回頭看”的制度,強(qiáng)化預(yù)算管理的規(guī)范性
“回頭看”是指在年終經(jīng)費(fèi)決算審核時(shí),將本年的決算和預(yù)算一并審查,按收支科目逐一審核預(yù)算數(shù)和決算數(shù)的差額,分析其原因,考核其預(yù)算編制的科學(xué)性和執(zhí)行預(yù)算的嚴(yán)肅性,并將審核結(jié)果在一定范圍內(nèi)通報(bào),對(duì)收支預(yù)算完成好的進(jìn)行表揚(yáng),對(duì)于預(yù)決算差額懸殊的單位進(jìn)行批評(píng),同時(shí)令其寫出書面檢查,認(rèn)真分析原因,制定出改進(jìn)的具體措施。將此作為一項(xiàng)制度堅(jiān)持下去,這樣做獎(jiǎng)懲嚴(yán)明,經(jīng)過幾年的努力和實(shí)踐,就能有效地改善預(yù)算編制與執(zhí)行“兩張皮”的狀況,使衛(wèi)生系統(tǒng)和事業(yè)單位的預(yù)算管理水平邁上新臺(tái)階,達(dá)到規(guī)范化。
