摘要: 文章從分析高校治理中存在的問(wèn)題入手,指出高校治理結(jié)構(gòu)不健全、內(nèi)部控制的環(huán) 境建設(shè)不完善是其重要原因。同時(shí)建議改進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu),重建高校權(quán)力制衡體系,建立學(xué) 校黨政負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系,制定高校財(cái)務(wù)信息披露法規(guī),加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的文化 建設(shè) ,強(qiáng)化內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能,以期改善高校治理。
關(guān)鍵詞:高校治理 內(nèi)部控制 權(quán)力制衡 風(fēng)險(xiǎn)管理
中圖分類(lèi)號(hào):G647文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A
文章編號(hào):1004-4914(2007)11-113-02
2006年11月,某著名大學(xué)原校長(zhǎng)由于在學(xué)校分管財(cái)務(wù)的副校長(zhǎng)挪用學(xué)校資金炒股導(dǎo)致巨 額 損失案中負(fù)有失察責(zé)任,其行為構(gòu)成嚴(yán)重失職錯(cuò)誤,引起了全國(guó)性高等教育系統(tǒng)的資金 、對(duì)外投資及基建情況清理工作。雖然這個(gè)問(wèn)題的出現(xiàn)有其偶然性和個(gè)人原因,但是在全國(guó) 高等 教育系統(tǒng)類(lèi)似的對(duì)外投資失誤、融資損失、分配不公、財(cái)務(wù)信息不真實(shí)、亂收費(fèi)等等在管理 上存在的問(wèn)題,卻并不少見(jiàn)。本文主要從分析高校治理中存在的問(wèn)題入手,提出改進(jìn)高校治 理結(jié)構(gòu),加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的文化建設(shè)、強(qiáng)化高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)監(jiān)督職能,提高內(nèi)部控制有效性 的若干建議。
一、 高校治理存在的問(wèn)題及其原因分析
公司治理結(jié)構(gòu)是公司制的核心,因?yàn)槠錉可娴焦蓶|利益,特別是上市公司受到廣大股民 及公眾關(guān)注較多,其改革與完善問(wèn)題理論界及實(shí)務(wù)界探討較多;而高校是培養(yǎng)各層次合格 人才的機(jī)構(gòu),過(guò)去從辦學(xué)到管理一直接受行政領(lǐng)導(dǎo),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下也相安無(wú)事。近幾年來(lái),隨 著招生規(guī)模擴(kuò)大,高等教育體制改革的發(fā)展,以及在象牙塔內(nèi)不少違法違規(guī)事件的曝光,凸 顯部分高校不同程度存在著治理方面的問(wèn)題。
1.權(quán)力制衡體系不完善。根據(jù)我國(guó)《高等教育法》的規(guī)定,我國(guó)高等學(xué)校目前實(shí)行的是黨委 領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。高等學(xué)校的校長(zhǎng)全面負(fù)責(zé)本學(xué)校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工 作,行使學(xué)校內(nèi)的各 項(xiàng)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力、組織人事權(quán)力、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、薪酬分配權(quán)力等,但是要以校長(zhǎng)辦公會(huì) 議或者校務(wù)會(huì)議形式通過(guò)生效。同時(shí),高校還以教職工代表大會(huì)等組織形式,依法保障教 職工參與民主管理和監(jiān)督,維護(hù)教職工合法權(quán)益。
然而,從現(xiàn)狀看,黨委書(shū)記和校長(zhǎng)均由政府直接任命,雖然校長(zhǎng)也可能是由學(xué)校內(nèi)部通 過(guò)一定范圍內(nèi)等民主測(cè)評(píng)產(chǎn)生,但須經(jīng)組織部門(mén)審查,主管部門(mén)認(rèn)可和委任。我國(guó)高校的權(quán) 力結(jié)構(gòu)屬于行政權(quán)力模式,校長(zhǎng)作為強(qiáng)有力的行政長(zhǎng)官,代表主管部門(mén)行使權(quán)力,校黨委通 常把握學(xué)校辦學(xué)的政治方向,在學(xué)校的具體行政和學(xué)術(shù)事務(wù)上很少干預(yù)。少數(shù)高校還是書(shū)記 、校長(zhǎng)一身兼任,校長(zhǎng)不僅是學(xué)校的最高行政權(quán)力代表,而且也是學(xué)術(shù)權(quán)力的核心。即使在 諸如職稱(chēng)評(píng)審、學(xué)位授予學(xué)術(shù)性決策中,由于學(xué)術(shù)性組織的負(fù)責(zé)人通常也由校長(zhǎng)擔(dān)任,造成 高校的學(xué)術(shù)權(quán)力在很大程度上為行政權(quán)力所取代。這種高度集中的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,盡管有利于 貫徹政府的意志,提高政策實(shí)施的績(jī)效,但是學(xué)校的學(xué)術(shù)權(quán)力受到削弱,教授在學(xué)術(shù)決策中 的權(quán)威作用受到限制,學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力不能相互制衡,不能充分體現(xiàn)學(xué)術(shù)獨(dú)立和自由的 精神。另外,過(guò)于集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)使得學(xué)校院系和教職員工的自主權(quán)受到限制,抑制了大部 分教職員工積極性的發(fā)揮。而政府主管部門(mén)的監(jiān)管往往是走過(guò)場(chǎng)的各種評(píng)比檢查,很難發(fā) 現(xiàn)高校治理中的深層次問(wèn)題,造成高校的外部監(jiān)督效果不佳。此外,由于信息的不對(duì)稱(chēng),教 職工代表大會(huì)審議通過(guò)學(xué)校的重大事項(xiàng)往往流于形式。以上種種現(xiàn)象表明,高校缺乏強(qiáng)有力 的權(quán)力制衡體系。
2.激勵(lì)與約束機(jī)制不健全。目前,校長(zhǎng)及其學(xué)校管理團(tuán)隊(duì)的薪酬、升遷、榮譽(yù)以及可獲得的 財(cái)政資源與學(xué)校的辦學(xué) 質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)水平?jīng)]有直接關(guān)系。盡管?chē)?guó)家對(duì)高校有教學(xué)、科研評(píng)估指標(biāo),但是在資金利用、 重大決策、薪酬分配等方面缺乏明確的、統(tǒng)一的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo),因而高校的激勵(lì)與約束機(jī)制 有 待進(jìn)一步明確與完善。校長(zhǎng)在就任時(shí)政府與其并無(wú)明確的治理目標(biāo)和權(quán)責(zé)合約,其權(quán)力主要 靠上級(jí)行政約束和道德約束,而學(xué)校內(nèi)部的約束就相對(duì)顯得薄弱。
3.學(xué)校的財(cái)務(wù)信息未充分披露。 目前,我國(guó)高校的會(huì)計(jì)年報(bào)上報(bào)教育主管部門(mén)和財(cái)政主管部門(mén),至多只是在每年的教職 工代表大會(huì)上宣讀,因此財(cái)務(wù)信息未能向社會(huì)公眾公開(kāi)披露。除了會(huì)計(jì)報(bào)表外,國(guó)家有關(guān)法 規(guī)規(guī)章也未對(duì)應(yīng)上報(bào)的其他財(cái)務(wù)相關(guān)信息做出具體的規(guī)定,因此教育資源配置的具體情況以 及取得的效果、主要負(fù)責(zé)人的薪酬確定、學(xué)校的分配原則等外界無(wú)從了解。而在美國(guó)等一些 西方國(guó)家的公立大學(xué),國(guó)家和地方政府的法律法規(guī)都明確規(guī)定其財(cái)務(wù)信息必須像上市公司那 樣公開(kāi)披露,相關(guān)納稅人和捐款人可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等形式查閱。
上述高校治理中存在的問(wèn)題究其原因主要有兩個(gè)方面:一是因?yàn)檎c高校的委托代理 關(guān)系具有特殊性,高校治理結(jié)構(gòu)不完善,校長(zhǎng)及其管理團(tuán)隊(duì)的權(quán)、責(zé)、利不明確,政府對(duì)學(xué) 校黨政負(fù)責(zé)人的激勵(lì)與約束不全面;二是因?yàn)楦咝?nèi)部控制的環(huán)境諸如組織控制文化、目標(biāo) 設(shè)定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、監(jiān)督等要素的缺失低效或無(wú)效而造成的。 二、 改進(jìn)高校治理結(jié)構(gòu)
內(nèi)部控制與高校治理產(chǎn)生的基礎(chǔ)都是委托代理關(guān)系,均是為了確保高校目標(biāo)的實(shí)現(xiàn), 均提倡全過(guò)程、全方位的控制,遵循相互牽制、相互制衡的原則,兩者之間相輔相成、相互 促進(jìn),顯然,有效的內(nèi)部控制有利于高校治理的完善。
1.重建高校權(quán)力制衡體系。 我國(guó)高校治理結(jié)構(gòu)一般由以下幾個(gè)部分構(gòu)成:作為學(xué)校的管理團(tuán)隊(duì)的校長(zhǎng)及其黨政班子 ;對(duì)學(xué)校的重大決策和行政人員的管理履行監(jiān)督職能教職工代表大會(huì)工會(huì),以及對(duì)學(xué)校內(nèi)部 控制監(jiān)督的內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢部門(mén)。除了充分發(fā)揮上述治理組織的職能作用外,各高?？芍?在以下幾個(gè)方面健全完善理內(nèi)部結(jié)構(gòu):
(1)設(shè)立對(duì)學(xué)校的重大事項(xiàng)做出決策的校董事會(huì)。董事會(huì)成員由政府有關(guān)官員(如教育 部或地方教育管理人員、財(cái)政部或地方財(cái)政局有關(guān) 人員)、校黨委書(shū)記、學(xué)校教授代表、工商界代表等組成。政府作為全體公眾的代表,是高 等教育外部收益的索取者和財(cái)產(chǎn)所有者承擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn),理應(yīng)最有積極性做出最好的決策,并享 有投票權(quán)。這也決定了政府必須向高校派遣董事,并直接或間接地參與對(duì)決策執(zhí)行者(校長(zhǎng) )的選擇。教授作為高校的辦學(xué)主體,其學(xué)術(shù)權(quán)威不容忽視,因此在董事會(huì)成員中必須占 有一席之位。借鑒英國(guó)自1987年頒布的政府白皮書(shū)《高等教育——應(yīng)付新的挑戰(zhàn)》中對(duì)高校 基金委員會(huì)成員中必須有工商界代表的成功做法,建議我國(guó)高校董事會(huì)成員中也設(shè)置一席工 商界代表,這既有利于在高校這樣的非營(yíng)利組織中運(yùn)用企業(yè)管理的成功理念、方法與經(jīng)驗(yàn), 也有利于工商界了解高校教育事業(yè)及其運(yùn)營(yíng)狀況,還有利于通過(guò)各種渠道籌集教育資金。
(2)董事會(huì)下設(shè)三個(gè)專(zhuān)業(yè)委員會(huì)。 董事會(huì)下設(shè)學(xué)術(shù)委員會(huì)、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、審計(jì)委員會(huì),分別對(duì)學(xué)校的學(xué)術(shù)性事項(xiàng)、預(yù)決算 等重大財(cái)經(jīng)事項(xiàng)、外部與內(nèi)部的審計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)等做出決策;學(xué)術(shù)委員會(huì)主要對(duì)學(xué)校的學(xué)科建 設(shè)、專(zhuān)業(yè)設(shè)置與規(guī)劃、教師隊(duì)伍建設(shè)、職稱(chēng)評(píng)審、網(wǎng)上及書(shū)面的教學(xué)資源的建設(shè)等事項(xiàng)做出 規(guī)劃與決策;財(cái)經(jīng)委員會(huì)主要對(duì)學(xué)校的預(yù)算、決算,教育資源的配置、重大對(duì)外投融資、對(duì) 外財(cái)務(wù)信息的披露等事項(xiàng)做出規(guī)劃與決策;審計(jì)委員會(huì)主要對(duì)學(xué)校內(nèi)部、外部的審計(jì)監(jiān)督、 內(nèi)部控制及學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理的評(píng)價(jià)與監(jiān)督、學(xué)校的法規(guī)遵循情況等重大事項(xiàng)做出規(guī)劃與決策。
(3)設(shè)立校外獨(dú)立董事。 學(xué)?？梢藻噙x或由教育主管部門(mén)選定若干熱心于教育事業(yè)、有社會(huì)責(zé)任感、有一定管理 能力、 同時(shí)又對(duì)學(xué)校情況相對(duì)熟悉的校友作為獨(dú)立董事。同時(shí)也要選派若干名學(xué)生代表作為獨(dú)立董 事,讓學(xué)生的聲音和意愿能夠通過(guò)這一渠道得以表示并得到重視。
2.建立學(xué)校黨政負(fù)責(zé)人的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)體系。 政府教育主管部門(mén)應(yīng)根據(jù)所屬高校的治理目標(biāo),建立校長(zhǎng)、黨委書(shū)記的業(yè)績(jī)考評(píng)指標(biāo)體 系,對(duì)校領(lǐng)導(dǎo)班子進(jìn)行任期業(yè)績(jī)考評(píng)或年度業(yè)績(jī)考評(píng),考評(píng)結(jié)果與校長(zhǎng)及其他校領(lǐng)導(dǎo)的薪酬 、晉升以及榮譽(yù)掛鉤,從而形成物質(zhì)激勵(lì)、晉升激勵(lì)、精神激勵(lì)三位一體的激勵(lì)體系。
同時(shí),還要注意激勵(lì)與約束并重,用負(fù)激勵(lì)強(qiáng)化正激勵(lì),實(shí)施上下左右前后360°考評(píng) ,形成能上能下的校級(jí)干部考評(píng)任用機(jī)制。另外,學(xué)校對(duì)教育資源配置的效率效益的考評(píng)結(jié) 果還要與財(cái)政撥款經(jīng)費(fèi)分配掛鉤,以便促進(jìn)學(xué)校優(yōu)化資源配置,注重資金的使用效率與效益 。
3.制定高校財(cái)務(wù)信息披露法規(guī)。政府財(cái)政主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同教育主管部門(mén)制定高校財(cái)務(wù)信息披 露的法律規(guī)定和操作規(guī)程, 規(guī)定高校對(duì)外披露財(cái)務(wù)信息的內(nèi)容、形式、范圍,強(qiáng)制高校將相關(guān)信息予以公開(kāi)透明,確保 高校的財(cái)務(wù)信息披露的全面性、真實(shí)性、及時(shí)性和準(zhǔn)確性,防止舞弊、違規(guī)行為的發(fā)生。
三、強(qiáng)化高校內(nèi)控的文化建設(shè)和內(nèi)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能
1.加強(qiáng)高校內(nèi)部控制的文化建設(shè)。高校文化是高校內(nèi)部的一種共享價(jià)值體系,貫穿于整個(gè)學(xué) 校的運(yùn)營(yíng)管理活動(dòng)過(guò)程中,作 為一種無(wú)形的力量,影響教職員工的思維方法和行為方式。內(nèi)部控制是高校文化的“制度力 ”和“管理力”的體現(xiàn),通過(guò)內(nèi)部控制的一系列的管理制度,高校將其組織文化細(xì)化成計(jì)劃 、信息與溝通、教學(xué)質(zhì)量、人員組織與訓(xùn)練等制度并對(duì)內(nèi)控行為產(chǎn)生影響。在高校中強(qiáng)化內(nèi) 控文化,要求高校的黨政負(fù)責(zé)人帶頭自覺(jué)遵守學(xué)校內(nèi)部控制規(guī)定,引導(dǎo)教職員工特別是部門(mén) 負(fù)責(zé)人、院系領(lǐng)導(dǎo)正確履行內(nèi)控責(zé)任,營(yíng)造濃厚的內(nèi)控文化氛圍,將內(nèi)部控制理念貫穿于教 職員工的價(jià)值判斷中,最終將內(nèi)部控制這一“制度力”或“管理力”轉(zhuǎn)化成“執(zhí)行力”。
2.強(qiáng)化高校內(nèi)審機(jī)構(gòu)的監(jiān)督職能。
(1)制定高校內(nèi)部控制測(cè)評(píng)和高校風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)規(guī)定。 政府教育主管部門(mén)應(yīng)會(huì)同其他政府主管部門(mén)根據(jù)教育系統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)管理特點(diǎn),制定高校內(nèi) 部控制測(cè)評(píng)以及高校風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)規(guī)定,使得高校內(nèi)審人員的內(nèi)部控制測(cè)評(píng)與檢查工作有 章可循,指導(dǎo)與監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)管理工作有據(jù)可依。學(xué)校內(nèi)審委員會(huì)還可以在規(guī)定的框架內(nèi),制定 校內(nèi)的內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理指引,對(duì)學(xué)校內(nèi)部控制的制度建設(shè)和管理流程指導(dǎo)、監(jiān)督。 (2)定期實(shí)施高校內(nèi)部控制的自我檢查與評(píng)價(jià)。高校的內(nèi)審機(jī)構(gòu)要定期對(duì)校內(nèi)各個(gè)層次的內(nèi) 部控制或風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施檢查與評(píng)價(jià),及時(shí)發(fā) 現(xiàn)學(xué)校所面臨的內(nèi)部和外部風(fēng)險(xiǎn),找出學(xué)校治理中的薄弱環(huán)節(jié),特別要重點(diǎn)關(guān)注學(xué)校的重大 事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排和大額資金使用等是否按照內(nèi)部控制的要求,履行 科學(xué)論證與集體討論等規(guī)定的決策、管理程序。
另外,內(nèi)審機(jī)構(gòu)還要對(duì)學(xué)校的關(guān)鍵崗位是否按規(guī)定進(jìn)行了輪崗,崗位設(shè)置和人員安排是 否符合內(nèi)部控制的要求,預(yù)算的編制與確定、財(cái)務(wù)信息的披露是否合乎內(nèi)部控制的規(guī)定等進(jìn) 行重點(diǎn)評(píng)價(jià)并發(fā)表意見(jiàn),充分發(fā)揮其在內(nèi)部控制中的職能作用。
在檢查與評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上,內(nèi)審人員利用相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)為組織提供可行的管理建議,改進(jìn) 內(nèi)部控制流程,改善高校治理,增加組織價(jià)值。?
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(作者單位:上海電視大學(xué)財(cái)務(wù)處 上海 200433)
