王鈞
摘要：財政績效預(yù)算改革是中國財政部門的一項重大改革舉措。為了進(jìn)一步提高政府財政工作的質(zhì)量，提高財政資金的使用效率和效益，很多財政部門都在積極地探索著如何有效地推行財政績效預(yù)算改革。以廣東省佛山市南海區(qū)推行財政績效預(yù)算改革為案例，詳細(xì)分析了其財政績效預(yù)算改革的原因和條件，從實證的角度對中國的財政績效預(yù)算改革進(jìn)行了有益的探索。
關(guān)鍵詞：財政預(yù)算；績效預(yù)算；預(yù)算改革
一、南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的概況
佛山市南海區(qū)經(jīng)濟發(fā)達(dá)，近年來每年都有10 億元左右的財政收入，但長期以來，區(qū)財政依然面臨著“入不敷出”的財政壓力困擾。為改變區(qū)財政工作的被動局面，提高財政資金的分配效率和使用效益，在南海區(qū)區(qū)委區(qū)政府的支持下，南海區(qū)財政局于2004 年初同廣東省財政科學(xué)研究所合作，拉開了南海區(qū)財政績效預(yù)算改革的序幕。
2004 年2 月，廣東省財政科研所和南海區(qū)財政局共同合作，借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，結(jié)合南海區(qū)的財政工作具體情況，制定了初步的在南海區(qū)開展財政績效預(yù)算的管理辦法、實施方案和詳盡執(zhí)行計劃。并邀請了國內(nèi)著名高校的14 位專家參加了2004 年度的財政績效預(yù)算評審會，針對信息化項目進(jìn)行了初步試行，邁出了財政績效預(yù)算改革的第一步，并積累了一定的經(jīng)驗。對績效預(yù)算改革方案進(jìn)行了第一次完善后，2004 年底，又開展了2005 年度區(qū)級預(yù)算單位信息化項目績效預(yù)算評審，共評審17 個單位的38 個項目，申報金額6 244 萬元，評審結(jié)果是建議安排資金3 949 萬元。
在2005 年開展的2006 年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，南海區(qū)共有48 個單位的共提交了195 個參審項目，預(yù)算金額共20.5 億元。全部項目均需通過十道“關(guān)卡”，并有專家和專業(yè)小組全程參與。項目評審范圍也擴大到100 萬元以上的設(shè)備購置、基建工程和專項業(yè)務(wù)費項目。在2007 年度專項經(jīng)費項目績效預(yù)算中，參審項目達(dá)到286 個，參審金額達(dá)到34.7 億元。2007 年的評審程序更加完善，增加了形式審查環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)科室把關(guān)環(huán)節(jié)。通過評審，專家評審?fù)獍才彭椖?26 個，金額12 億元，砍掉項目160 個，削減預(yù)算22 億多元。
二、推行財政績效預(yù)算改革前南海區(qū)財政工作面臨的主要問題分析
1.財政支出壓力增大，資金供需缺口不斷放大。進(jìn)入21世紀(jì)后，南海區(qū)經(jīng)濟一直處于高速增長的態(tài)勢，與經(jīng)濟收入同步增長的是財政收入，財政收入的“雪球”越滾越大。但是，這種以投資為動力的經(jīng)濟增長機制，使得社會各界對財政投資的需求也越來越大，財政資金的需求總是大于供給，形成了“錢越多卻越不夠用”的被動局面。以2003 年為例，南海區(qū)各部門做的財政預(yù)算是69 億元，但區(qū)財政實際能支配的財力大概是44 億元，兩者相差25 億元，并且這一缺口有逐年放大的趨勢。
2.財政資金分配缺乏科學(xué)依據(jù)，政府財政工作重點不突出。財政資金分配程序一般是：項目單位申報項目→財政部門審核平衡→政府部門審批→財政下?lián)苜Y金。在這樣的資金分配流程中，經(jīng)常存在這樣的問題：首先是用款單位“報大數(shù)”，能多報就多報，不進(jìn)行科學(xué)的項目預(yù)算；其次是財政部門預(yù)算科工作壓力大，因為預(yù)算科掌管著財政資金分配權(quán)，因此，也就成為政府和各財政主管領(lǐng)導(dǎo)爭奪的主陣地，于是預(yù)算科在分配資金時需要考慮誰的官大，誰的關(guān)系好，誰哭得最厲害等問題，最終的結(jié)果是是誰的官大誰主管的部門分得多，誰叫得最響誰分得多。
3.政府部門本位主義思想，嚴(yán)重干擾了財政分配秩序。財政預(yù)算本是政府的施政綱領(lǐng)，政府職能通過財政預(yù)算體現(xiàn)，財政預(yù)算影響政府職能的實現(xiàn)。但在傳統(tǒng)的財政分配制度下，各主管領(lǐng)導(dǎo)為了實現(xiàn)自己的政績，都希望給自己所主管的部門爭取更多的資金，誰都想多要、多得。由于缺乏科學(xué)合理的決策分配機制，有限的資金分配變成了領(lǐng)導(dǎo)之間權(quán)力和交情的博弈。這些博弈主要體現(xiàn)在政府部門各主管領(lǐng)導(dǎo)的博弈、財政部門各主管領(lǐng)導(dǎo)的博弈、政府各部門（局）之間的博弈。有時為了平衡各部門、各單位的利益，就只能搞平均、撒胡椒面，給大家都給一點，往往使有限的資金不能用在最需要的地方。政府部門本位主義思想，嚴(yán)重干擾了財政資金的分配秩序，每年的財政分配就像“一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭”，“贏家”于宏觀經(jīng)濟而言可能淪為“失家”。既不利于政府調(diào)控經(jīng)濟，也不利于政府宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行。
4.項目預(yù)算管理不規(guī)范，影響了資金使用效益。在傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制下，多數(shù)單位在預(yù)算立項時，“拍腦袋”決策，立項瞄準(zhǔn)的是爭取財政資金，立項和預(yù)算均為了爭取更大分量的“唐僧肉”。因此，對立項的可行性、規(guī)范性缺乏論證，甚至導(dǎo)致某些項目的綜合效益不高或者中途擱置，進(jìn)而出現(xiàn)財政資金轉(zhuǎn)用途等問題，嚴(yán)重影響了有限的財政資金使用效益的發(fā)揮。甚至對一些單位來說，設(shè)立項目只不過是個“要錢”的借口，根本還沒有顧上考慮“項目該不該上，怎樣上”的問題，更拿不出可行性方案和實施方案，更不用說項目效果和目標(biāo)。
三、南海區(qū)財政績效預(yù)算改革成功的條件分析
1.區(qū)委、區(qū)政府的高度重視和大力支持。對于傳統(tǒng)財政分配制度的弊端，企業(yè)家出身時任南海區(qū)區(qū)長李貽偉同志深有體會。所以，當(dāng)財政局提出實行績效預(yù)算的設(shè)想時，他給予了充分肯定和大力支持。并于2004 年2 月13 日，在南海區(qū)首次召開的財政資金預(yù)算評審會上作動員講話，區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的重視和期望極大地堅定了南海財政局堅持探索和開展績效預(yù)算工作的信心和決心。南海區(qū)人大、監(jiān)察部門等也對南海區(qū)財政局的績效預(yù)算改革給予高度評價和大力支持，并派員參加財政專項支出項目預(yù)算評審會，客觀上幫助南海區(qū)財政局的績效預(yù)算改革消除了一定的阻力，促進(jìn)了政府其他部門的理解、配合和支持。
2.公共財政導(dǎo)向的綜合財政改革為績效預(yù)算改革鋪平了道路。公共財政導(dǎo)向的綜合財政改革從資金、資產(chǎn)和資源等方面規(guī)范了單位各項管理。2002 年“金財”工程正式啟動后，南海區(qū)成功搭建了南海公共財政管理信息平臺。收支兩條線、國庫集中支付制度改革、清理單位“小錢柜”、統(tǒng)發(fā)工資、津貼制度推行、區(qū)直機關(guān)辦公費用標(biāo)準(zhǔn)化改革等加大了對單位的會計監(jiān)督，規(guī)范了資金管理；資產(chǎn)清查登記、政府資產(chǎn)統(tǒng)一管理等一系列的改革，極大地規(guī)范了南海區(qū)各單位的資產(chǎn)管理；政府資源的拍賣制度等的推行進(jìn)一步加強了對政府資源的管理。經(jīng)過這一系列扎實的改革，各單位用錢來源得到規(guī)范，花錢主要通過預(yù)算資金來解決，為推行績效預(yù)算鋪平了道路。
3.財政部門無畏改革的勇氣和大膽創(chuàng)新的意識。南海，躋身于中國改革的前沿陣地——廣東省。南海人傳承了廣東人勇于創(chuàng)新，善于改革的偉大精神。敢為人先，無所畏懼的改革精神促使南海區(qū)財政局痛下決心，敢于革自己的命，率先從本部門工作啟動了績效預(yù)算改革。因為績效預(yù)算制度，等于將財政部門過去擁有的大權(quán)分散化，權(quán)力的放棄，對于財政部門本身就是一種挑戰(zhàn)，沒有一定的勇氣和膽識是很難做到的?？梢哉f南海區(qū)財政局的無畏的改革勇氣和創(chuàng)新精神是推行績效預(yù)算改革的必要條件之一。
4.智囊團隊參與，盡量規(guī)避風(fēng)險。一是邀請廣東省財政廳財政科學(xué)研究所參與。從某種程度上講，財政科研所在這次改革中起了主謀的作用。首先，理論準(zhǔn)備，財政科研所在接受這項任務(wù)后，做了充分的前期理論研究工作，黎旭東所長不但查閱國外有關(guān)績效預(yù)算的資料，而且親自去國外考察，綜合比較了美國、加拿大、澳大利亞等國的績效預(yù)算制度后，有針對性地提出了適合中國國情的績效預(yù)算改革方案。其次，方案設(shè)計。財政科研所幫助南海區(qū)財政局設(shè)計了績效預(yù)算的整套方案，包括流程、評審工作方案、申報表、評估指標(biāo)體系等。再次，組織評審工作，南海區(qū)為了規(guī)避風(fēng)險，把績效預(yù)算的策劃和執(zhí)行評審工作也交給了財政研究所，自己不參與，為評審工作的公平性、公正性提供了前提條件。二是邀請專家參與評審。在評審階段，邀請項目相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)專家和經(jīng)濟政策專家參與，如信息化項目，邀請信息領(lǐng)域?qū)＜易鲈u委。技術(shù)專家和經(jīng)濟政策專家參與，使項目的可行性、資金預(yù)算的準(zhǔn)確性、是否符合國家政策和地方發(fā)展戰(zhàn)略、資金使用效益等，建立在專家認(rèn)可的基礎(chǔ)上。
5.政府各部門的配合和支持。財政績效預(yù)算改革不僅是財政局一個部門的事情，績效預(yù)算改革涉及到政府各個職能部門，是一項系統(tǒng)工程，也絕對離不開政府各部門的配合和支持。一方面，通過公共財政導(dǎo)向的一系列綜合財政改革使得各單位花錢基本通過財政預(yù)算來解決，各單位在某種程度上只能選擇配合；另一方面，在南海區(qū)委區(qū)政府的大力支持下，絕大多數(shù)單位對績效預(yù)算改革給予理解和支持，并在具體的項目立項申報、評價中進(jìn)行配合和支持。政府各部門的這種支持和配合是績效預(yù)算改革取得成功的基本保障之一，使績效預(yù)算改革免遭在搖籃中夭折的厄運。
四、案例啟示
南海區(qū)的績效預(yù)算改革在中國各級財政部門中是先邁一步，并且步伐堅定，取得了較大的成功。本文僅深入分析了其邁出這一步的艱辛和取得成功的條件，希望能夠為其他兄弟部門所借鑒。在市場經(jīng)濟日趨成熟的今天，中國的財政體制也必須面臨一場改革。也許南海區(qū)在財政改革的道路上遇見的問題不是普遍存在，也許成就南海區(qū)績效預(yù)算改革的條件不是所有部門都具備，但是，南海區(qū)政府的績效預(yù)算改革的成功至少是中國的財政績效預(yù)算改革闖出的一條成功之路，我們?nèi)匀豢梢詮闹屑橙∑涑晒Φ慕?jīng)驗。
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文章來源：經(jīng)濟研究導(dǎo)刊
