鄭愛華
【摘 要】近年來,隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展,以及公共財政思想的確立,公共地方預(yù)算管理制度的改革迫在眉睫。實行新的預(yù)算管理模式,是實現(xiàn)財政管理與國際慣例接軌的必然選擇,是緩解財政收支矛盾,實現(xiàn)資源配置優(yōu)化、財政基礎(chǔ)穩(wěn)固、調(diào)控能力加強的重要途徑,更是推進依法理財、依法行政、廉潔理財?shù)谋赜芍?。從目前我國進行的地方公共預(yù)算改革來看,雖然推動了公共預(yù)算的科學(xué)化、民主化、法制化,但仍存在一些問題亟需解決。本文通過對加強和完善財政預(yù)算管理的必要性及存在的問題進行分析,提出了建立地方財政預(yù)算新體系的基本設(shè)想和思路。
【關(guān)鍵詞】地方財政;預(yù)算編制;預(yù)算管理;改革
一、當前地方財政預(yù)算體制面臨嚴峻挑戰(zhàn)
(一)地方財政預(yù)算的綜合性較差。市場經(jīng)濟國家的政府收入絕大部分為稅收收入,只有很小部分的規(guī)費收入,而且,所有收入都要納入財政預(yù)算。但我國政府收入除了以稅收為主體的預(yù)算內(nèi)收入外,還包括大量部門直接參與分配的各種基金、收費等預(yù)算外收入和部分政府職能部門私自設(shè)立、攤派的制度外收入。而在所有這些政府收入中,只有預(yù)算內(nèi)這部分收入納入了地方政府的財政預(yù)算。地方財政預(yù)算的調(diào)控空間相對受到限制,地方財政預(yù)算的綜合性比較差。
(二)地方財政預(yù)算支出供給范圍過寬。當前,地方財政支出范圍不僅包括公共機構(gòu)、公共服務(wù)等項目支出,而且還包括大量競爭性領(lǐng)域的開支,如撥付企業(yè)虧損補貼、彌補企業(yè)資本金等。在經(jīng)濟改革中,有相當數(shù)量的事業(yè)單位已走向市場,收入規(guī)模相當可觀,但財政仍須對其提供經(jīng)費。財政支出范圍過大、包攬過多等問題還沒有得到解決,結(jié)果造成應(yīng)該由財政承擔(dān)的事情財力不足,而政府不該管的事情卻管了很多,扭曲了分配關(guān)系,加劇了地方財政收支的矛盾。
(三)地方財政預(yù)算編制方法粗放。多年來,地方財政預(yù)算的編制形式一直是功能預(yù)算,這種預(yù)算結(jié)果過于抽象,財政資源配置不能顯示具體的使用部門和單位。財政預(yù)算編制方法主要還是采取“基數(shù)法”,即新年度的支出預(yù)算在上年度支出基礎(chǔ)上考慮增支因素后確定。這種方法不科學(xué)、不規(guī)范,也不符合公平原則,造成支出剛性增長。采用“基數(shù)法”編制預(yù)算,只對新的增支因素分析,不對基數(shù)分析,編制方法過粗,透明度不夠,公眾也無法對支出安排進行監(jiān)督。
(四)地方財政預(yù)算支出效率低下。地方財政年初預(yù)算只是一個籠統(tǒng)概念,資金分配和使用的約束性較差。一是預(yù)算資金安排基本上是“基數(shù)加增長”的模式,對資金的基數(shù)部分缺少必要性的分析和論證,缺少隨時間、實際等因素進行調(diào)整的機制。二是預(yù)算的權(quán)威性、法制性不強。每年下半年調(diào)整預(yù)算,預(yù)算缺乏法制性、權(quán)威性。三是部分預(yù)算單位調(diào)整了預(yù)算資金的使用用途,導(dǎo)致財政資金的使用效率下降。四是財政資金預(yù)算安排環(huán)節(jié)較多,使財政資金沒有全部用于具體的項目,降低了其使用效率。
(五)地方財政預(yù)算支出的公平原則未能嚴格執(zhí)行。我國已經(jīng)加入WTO,按照非歧視原則、公平原則和透明原則,對各種企業(yè)實行國民待遇。但目前仍有相當數(shù)量的地方政府為加強招商引資力度,紛紛在財政支出中安排了相當大的一部分資金,建立財政扶持獎勵基金,用于獎勵給企業(yè)和個人。這些地方財政預(yù)算的列收列支,一方面減少了地方可用財力的規(guī)模,增加了地方財政收入中的“泡沫”成分;另一方面這種財政預(yù)算獎勵支出對不同企業(yè)形成了不公平的待遇,不利于企業(yè)間通過市場進行公平競爭,地方的財源也會因為獎勵支出而不斷流失,擾亂了地方財經(jīng)秩序,不利于地方經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。
二、建立地方財政預(yù)算新體系的基本設(shè)想
(一)調(diào)整政府支出預(yù)算范圍。首先,調(diào)整政府支出要遵循三大基本原則:一是體現(xiàn)政府職能原則,二是講求公平和效率原則,三是依據(jù)法律法規(guī)原則。其次,借鑒西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家經(jīng)驗,結(jié)合我國實情,地方政府支出預(yù)算應(yīng)包括三方面: (1)維持性支出,即消耗性支出,一般指資源直接置于政府支配下,配置于各部門直接消耗。它主要包括政府、人大、政協(xié)、“公檢法司安”、基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研和衛(wèi)生保健等事業(yè)支出。(2)轉(zhuǎn)移性支出,一般指政府對一部分社會資金不直接消耗,而是通過分配轉(zhuǎn)移出去。它包括價格補貼等補助、補貼性支出。(3)公共工程支出,一般指大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的支出。它包括郵政、能源、交通、水、電、煤氣、環(huán)境保護等方面的支出。同時在建立政府公共支出預(yù)算體系時,政府財政要轉(zhuǎn)換角色、調(diào)整支出預(yù)算范圍、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一是政府財政要逐步退出應(yīng)由市場配置資源的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域,轉(zhuǎn)移到社會共同需要方面來。經(jīng)濟建設(shè)的投資主體應(yīng)由政府轉(zhuǎn)向企業(yè),財政只支持進行大型公益性基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。二是維持性支出范圍要有所調(diào)整和減少。事業(yè)單位按其服務(wù)性質(zhì),可以分為公益性、準公益性和經(jīng)營性三類。對于公益性的事業(yè)單位,如基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、圖書館、計劃生育、公共衛(wèi)生防疫等單位,財政應(yīng)保障其資金供給;對于準公益性的事業(yè)單位,如:高等教育、職業(yè)教育、廣播電視、醫(yī)療保健等單位,財政對其可采用資助的形式;對于經(jīng)營性的單位,如開發(fā)型的科研單位、職業(yè)化的體育運動項目、藝術(shù)表演場所和社會中介機構(gòu)等單位,財政應(yīng)與其脫鉤,讓它們逐步走向市場。三是進一步優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。一方面,地方財政要不斷地提高對教育、政權(quán)建設(shè)和環(huán)境保護等方面的保障能力;另一方面,要優(yōu)化行業(yè)內(nèi)部支出結(jié)構(gòu),避免重復(fù)建設(shè)和損失浪費。
(二)改革預(yù)算編制辦法。要建立地方財政公共支出預(yù)算體系,必須改革預(yù)算編制辦法,實行部門預(yù)算,延長預(yù)算編制時間,實行收入綜合預(yù)算和支出零基預(yù)算。一是實行部門預(yù)算,即一個部門的收支情況有一本預(yù)算,在財政部門內(nèi)部由一個處負責(zé)編制預(yù)算。預(yù)算內(nèi)容不僅具體到部門,而且要具體到部門下屬各單位的支出預(yù)算。二是延長預(yù)算編制時間。預(yù)算編制時間的延長,不僅有助于緩解預(yù)算編制的壓力,而且有利于各級財政部門細化預(yù)算的編制工作,提高預(yù)算編制質(zhì)量。三是實行預(yù)算綜合方法。部門預(yù)算要采用綜合預(yù)算的形式,統(tǒng)籌考慮部門和單位的各類資金。財政預(yù)算內(nèi)撥款、財政專戶核撥資金和單位其他收入統(tǒng)一作為部門(單位)預(yù)算收入。財政部門核定的部門(單位)支出需求,先由財政專戶核撥資金和單位其他收入安排,不足部分再考慮財政預(yù)算內(nèi)撥款。這樣,將預(yù)算內(nèi)外資金和其他各種收入統(tǒng)一納入地方財政預(yù)算,全面反映地方及各部門的收支情況,增強了地方財政預(yù)算的公開和透明,也將極大地增強財政預(yù)算的權(quán)威性。四是支出采用零基方法。在編制公共支出預(yù)算時,要逐步采用零基預(yù)算法和其他科學(xué)的方法。根據(jù)各部門工作任務(wù)的需要,按照人員編制的定員、定額標準核定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。要依據(jù)項目備選庫中優(yōu)先項目備選的方法,結(jié)合財力可能,確定專項經(jīng)費,體現(xiàn)公平和效率的原則,提高預(yù)算編制的公開性和透明度,提高財政資金的使用效益。
(三)細化預(yù)算編制內(nèi)容。一是要細化預(yù)算科目,將財政預(yù)算的每一筆資金盡可能地進行細化,逐步深入細化到二級、三級科目,使預(yù)算本身的定量因素不斷增多。預(yù)算科目的細化,也便于對預(yù)算支出加強定量的分析,使預(yù)算更規(guī)范、更透明。二是實行標準化定員定額。標準化的定員定額比較客觀地反映了行政事業(yè)單位在人員配置和資金、物資的籌集、分配、使用等方面所遵循的標準或應(yīng)達到的水平,是財政部門和主管部門編制、核定單位預(yù)算、考核預(yù)算執(zhí)行情況的依據(jù)。在制定標準化定員定額過程中必須遵循編制計劃與經(jīng)費計劃相統(tǒng)一,兼顧需要與可能,預(yù)算內(nèi)外資金結(jié)合使用、節(jié)儉高效、簡便易行等原則。三是嘗試編制分項預(yù)算?？梢詫⒌胤降念A(yù)算草案嘗試分解為幾個分項預(yù)算,如經(jīng)常性的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費預(yù)算草案,專項經(jīng)費預(yù)算草案,對于一些重大決策或重大項目支出也可以做預(yù)算草案。這樣,對分項草案交人民代表大會分別討論,即使某些分項預(yù)算草案未能得到通過,其他的分項預(yù)算仍然可以執(zhí)行,不會影響整個預(yù)算的執(zhí)行。同時,這樣也增強了人民代表大會討論預(yù)算草案的針對性和權(quán)威性,使預(yù)算草案討論得更透明、更深入、更詳細。四是推廣計算機預(yù)算理系統(tǒng)。在公共預(yù)算支出中,通過細化預(yù)算編制,并逐步引進數(shù)量經(jīng)濟學(xué),將偏重于定性分析轉(zhuǎn)變?yōu)槎ㄐ耘c定量分析并重,不斷提高預(yù)算編制的準確度。這就要求逐步建立財政系統(tǒng)內(nèi)部的計算機網(wǎng)絡(luò),充分利用計算機處理信息的優(yōu)越性,保證預(yù)算編制質(zhì)量,提高工作效率。
(四)硬化預(yù)算管理和約束。地方建立公共財政支出預(yù)算后,必須加強對預(yù)算執(zhí)行的管理。首先要堅持法制化。只有強調(diào)法制化,才能保證支出預(yù)算具有較強的約束力,保證預(yù)算的順利執(zhí)行。此外,還要加強監(jiān)督,要貫穿于預(yù)算執(zhí)行的全過程。在硬化公共支出預(yù)算執(zhí)行約束方面要具體注意幾點:
一是完善公共支出預(yù)算執(zhí)行中的控制監(jiān)督。逐步建立立法部門、財政部門、審計部門、主管部門和各單位內(nèi)部不同層次的監(jiān)督體系和監(jiān)督制度。二是加強預(yù)算執(zhí)行情況的信息反饋。建立嚴格的報告制度。各單位要按規(guī)定定期向主管部門報送本單位預(yù)算執(zhí)行情況報表和詳細的文字說明;各部門按照本級財政部門規(guī)定的期限,向本級財政部門報送本部門預(yù)算執(zhí)行情況的報表和詳細的文字說明;財政部門要定期向本級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況;各級政府要在每一預(yù)算年度內(nèi)至少兩次向本級人民代表大會或其常務(wù)委員會報告本級總預(yù)算執(zhí)行情況。三是改革預(yù)算撥款方式。嚴格按照批準的預(yù)算執(zhí)行,撥付預(yù)算資金應(yīng)堅持按預(yù)算計劃、按事業(yè)進度、按規(guī)定用途、按預(yù)算級次撥款。財政撥款由國庫單一賬戶集中進行撥付,行政事業(yè)單位人員工資由財政部門直接按月匯入在銀行開設(shè)的賬戶,實行工資發(fā)放的銀行化。這樣,既可以有效控制人員工資的過快增長,又可以遏止“灰色收入”現(xiàn)象,抑制消費基金膨脹。
(五)強化預(yù)算的績效考核。預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督是預(yù)算的三個不同的環(huán)節(jié),共同構(gòu)成了預(yù)算的整個過程。但目前我國各地方財政預(yù)算基本上是投入預(yù)算的理念,對預(yù)算的績效評估與考核比較淡化和薄弱。產(chǎn)出預(yù)算是績效預(yù)算的一種典型模式,要強化政府預(yù)算的績效考核,就必須采用產(chǎn)出預(yù)算的理念和方法,對預(yù)算支出的產(chǎn)出和成果兩個方面進行評估。(1)產(chǎn)出,特指財政支出的活動成果,可以用“數(shù)量”指標或“質(zhì)量”指標描述。(2)成果,是指政府戰(zhàn)略和政策的最終目標。如,提高生產(chǎn)力和人們收入水平可以看作是教育政策取得的成果;提高人口的預(yù)期壽命可以看作是衛(wèi)生政策取得的成果。應(yīng)通過考核結(jié)果來進一步完善和改進財政預(yù)算的編制。
總之,通過調(diào)整政府支出供給范圍,改變預(yù)算編制辦法,細化預(yù)算編制內(nèi)容,硬化預(yù)算管理和約束以及強化預(yù)算的績效考核,逐步改進和完善我國地方財政預(yù)算,建立地方政府預(yù)算新體系就一定會實現(xiàn)。
文章來源：產(chǎn)業(yè)與科技論壇
