張曉林
摘要:文章分析了山西省財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)政政策體系提出了對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng);問(wèn)題;對(duì)策
一、山西省財(cái)政支農(nóng)方面存在的主要問(wèn)題
（一）財(cái)政支農(nóng)投入規(guī)模偏小
從1996 年到2008 年的13 年間，山西省財(cái)政支農(nóng)支出占全省GDP 的比重非常低，平均比重只有1.10%，與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位很不相稱。
從財(cái)政支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重看，1996 年- 2006 年，基本上是在7%上下徘徊。印度、泰國(guó)等發(fā)展中國(guó)家農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重均在15%以上，歐盟2007 年的農(nóng)業(yè)預(yù)算甚至已經(jīng)達(dá)到預(yù)算總額的45%，相比之下，山西省的支農(nóng)支出占比之低，同樣與農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位極不相稱。
（二）財(cái)政支農(nóng)投入結(jié)構(gòu)不合理
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性支出比重過(guò)小。數(shù)據(jù)顯示，山西省財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持力度在逐漸削弱，這將直接影響到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民的增收，也必將影響到新農(nóng)村建設(shè)。農(nóng)林事業(yè)費(fèi)支出和基本建設(shè)支出占財(cái)政總支出的比重偏高，且其內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)也有失偏頗，人員經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，造成了一種“有錢養(yǎng)兵，無(wú)錢打仗”的局面。農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用支出比重過(guò)小。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織在1998 年《糧食及農(nóng)業(yè)狀況》的報(bào)告中指出：20 世紀(jì)90 年代，世界各國(guó)農(nóng)業(yè)科研投資占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值比重的平均值約為1%。其中，發(fā)展中國(guó)家約為0.5%，發(fā)達(dá)國(guó)家約為2%，而美國(guó)則高達(dá)3%。相比之下，山西省的比重更低，并且低于我國(guó)目前0.26%的平均水平。山西省農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用比重過(guò)低，總量不足,造成農(nóng)產(chǎn)品科技含量不高,農(nóng)業(yè)整體缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，農(nóng)業(yè)科技成果的轉(zhuǎn)化率偏低。
（三）財(cái)政支農(nóng)資金管理體制不完善
縱橫交錯(cuò)的涉農(nóng)資金分配管理結(jié)構(gòu)致使各部門之間職責(zé)不清，對(duì)政策的具體理解、執(zhí)行和資金使用的要求各不相同，相互之間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)，涉農(nóng)資金投入分散，形不成合力，重復(fù)交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，難以真正反映農(nóng)民意愿，最終真正使農(nóng)民收益的資金并不多；現(xiàn)行支農(nóng)資金多頭管理的體制，導(dǎo)致資金運(yùn)行中環(huán)節(jié)多，在途時(shí)間長(zhǎng)，監(jiān)督難度大。支農(nóng)資金層層截留、挪用、侵占、空投等現(xiàn)象較為普遍，實(shí)際利用率大打折扣。國(guó)家審計(jì)署對(duì)山西省平遙縣、夏縣和汾陽(yáng)市的審計(jì)結(jié)果顯示，不同程度地存在擠占挪用財(cái)政支農(nóng)資金的現(xiàn)象；由于政府間職責(zé)不明確，造成資金使用投向混亂。有些應(yīng)該財(cái)政支持或幫助解決的，財(cái)政沒(méi)有支持，如農(nóng)村村內(nèi)道路、人畜飲水、環(huán)境整治等；有些方面財(cái)政應(yīng)大力支持的，財(cái)政支持明顯不足，如農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)村小型水利設(shè)施建設(shè)等；而有些領(lǐng)域財(cái)政資金應(yīng)該退出的，財(cái)政資金仍在支持，如對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的支持等。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政支持農(nóng)村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒
西方發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政支農(nóng)由來(lái)已久，而且更具有效性和實(shí)用性。應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)山西省財(cái)政支農(nóng)力度。
（一）補(bǔ)貼政策惠及農(nóng)民
美國(guó)的直接補(bǔ)貼方式主要有三：一是生產(chǎn)靈活性合同補(bǔ)貼。采用了這種補(bǔ)貼方法之后，生產(chǎn)者無(wú)論生產(chǎn)什么，其所享受的這種補(bǔ)貼都不受影響。二是土地休耕保護(hù)計(jì)劃。農(nóng)民可以自愿提出申請(qǐng)，與政府簽訂長(zhǎng)期合同，將那些易發(fā)生水土流失或具有其他生態(tài)敏感性的耕地轉(zhuǎn)為草地或林地，對(duì)每個(gè)農(nóng)民的補(bǔ)貼在50 美元- 50000 美元之間。三是農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)貼。主要包括災(zāi)害救濟(jì)、特大災(zāi)害保險(xiǎn)和多種災(zāi)害保險(xiǎn)。
歐盟對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼方式也有三種。一是按種植面積補(bǔ)貼。農(nóng)民可以根據(jù)每年種植的各類作物面積的多少申請(qǐng)面積補(bǔ)貼。二是休耕補(bǔ)貼。三是環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼。其基本原則是：自愿參加，至少5 年。日本對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼主要是2000 年新出臺(tái)的對(duì)山區(qū)、半山區(qū)的直接支付制度。政府為此支付的財(cái)政總支出為700 億日元，其中中央政府330 億日元，可享受補(bǔ)貼面積為90 公頃，即平均每公頃約為8 萬(wàn)日元（約折合為630 美元）。這相當(dāng)于歐盟普遍性的面積補(bǔ)貼的兩倍多一點(diǎn)。
（二）巨額資金投入農(nóng)業(yè)
美國(guó)從上個(gè)世紀(jì)50 年代開(kāi)始致力于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高度現(xiàn)代化，到70 年代中后期，全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性投資增加5000 多億美元。這樣巨額的資金主要靠國(guó)家財(cái)政撥款和信貸解決。現(xiàn)在美國(guó)平均每個(gè)農(nóng)場(chǎng)擁有30 多萬(wàn)美元的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)，每個(gè)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者占有的生產(chǎn)性固定資產(chǎn)達(dá)18.1萬(wàn)美元，農(nóng)業(yè)的有機(jī)構(gòu)成超過(guò)了工業(yè)。
德國(guó)（原西德）從20 世紀(jì)60 年代以來(lái)，每年將70%的預(yù)算支出用于支持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而來(lái)自農(nóng)業(yè)的預(yù)算收入僅占預(yù)算收入的0.7%。用于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的費(fèi)用全部由聯(lián)邦政府提供，土地整治、水利建設(shè)、山區(qū)開(kāi)發(fā)等方面的費(fèi)用由聯(lián)邦政府提供60%，州政府提供40%。
日本政府在1973 年提出的“實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)高效十年計(jì)劃”的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，相當(dāng)同年農(nóng)林水產(chǎn)總值的4 倍以上。從60 年代開(kāi)始到70 年代中期，日本為支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，每年發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款相當(dāng)于當(dāng)年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1.3 倍，而且長(zhǎng)期低息貸款占70%左右。
（三）扶持農(nóng)村教育科技發(fā)展
美國(guó)重視農(nóng)村基礎(chǔ)教育的財(cái)政投入。美國(guó)農(nóng)村中小學(xué)教育主要由政府出資舉辦，可以保證每個(gè)學(xué)齡孩子的上學(xué)機(jī)會(huì)，是政府農(nóng)村財(cái)政援助的重點(diǎn)。公立學(xué)校的經(jīng)費(fèi)來(lái)自政府撥款，農(nóng)村孩子和城市孩子一樣，可以享受費(fèi)用低廉或免費(fèi)的基礎(chǔ)教育經(jīng)常性開(kāi)支的30- 40%，州政府負(fù)擔(dān)40- 50%。日本為了吸引年輕人留在農(nóng)村和新的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者進(jìn)入農(nóng)村，在農(nóng)村地區(qū)創(chuàng)造了更加舒適優(yōu)美的生活環(huán)境。
（四）以立法規(guī)范財(cái)政支農(nóng)
第二次世界大戰(zhàn)后，日本、美國(guó)和歐共體各國(guó)都通過(guò)制定和實(shí)施《農(nóng)業(yè)法》或《農(nóng)業(yè)基本法》、《聯(lián)邦農(nóng)業(yè)完善與改革法》、《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》等農(nóng)業(yè)大法，對(duì)保護(hù)農(nóng)業(yè)和農(nóng)民利益的目標(biāo)以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了明確的規(guī)定。為了使《農(nóng)業(yè)基本法》得到具體貫徹，與之相配套又制定了一系列的具體法律法規(guī)，如《農(nóng)業(yè)投資法》、《土地休耕保護(hù)法》、《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化資金補(bǔ)助法》（日）、《農(nóng)業(yè)信貸法》、《農(nóng)業(yè)合作法》、《糧食增長(zhǎng)實(shí)施法》（日）、《畜產(chǎn)振興法》（日）、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（日），等等。這些法律法規(guī)從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護(hù)以及鄉(xiāng)村建設(shè)作了具體的規(guī)定。
三、構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)政政策體系
根據(jù)山西省財(cái)政支農(nóng)的現(xiàn)狀，結(jié)合發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建與山西省新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的財(cái)政政策體系應(yīng)做好以下幾方面。
（一）加大財(cái)政投入力度，提高財(cái)政支農(nóng)比重
在新農(nóng)村建設(shè)中，應(yīng)加大財(cái)政支農(nóng)力度，提高財(cái)政支農(nóng)比重。
1.健全財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保財(cái)政支農(nóng)資金來(lái)源。首先應(yīng)將山西財(cái)政新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)主要用于農(nóng)村，基本建設(shè)資金增量主要用于農(nóng)村，政府征用土地出讓收益主要用于農(nóng)村，提高耕地占用稅率新增的稅收主要用于農(nóng)村；其次，嘗試建立“以煤哺農(nóng)”、“以電哺農(nóng)”的新機(jī)制。
2.加大財(cái)稅政策傾斜力度，解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。縣鄉(xiāng)財(cái)政要擺脫困境，關(guān)鍵是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，把縣域經(jīng)濟(jì)這塊“蛋糕”做大、做實(shí)，增強(qiáng)縣鄉(xiāng)財(cái)政的自我“造血”功能。加大對(duì)優(yōu)勢(shì)明顯、規(guī)模較大、特色鮮明的區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼和稅收政策傾斜力度，堅(jiān)持主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、龍頭企業(yè)建設(shè)和縣鄉(xiāng)財(cái)源建設(shè)相結(jié)合。
3.創(chuàng)新公共設(shè)施融資機(jī)制，放大農(nóng)村投資總量。在新農(nóng)村建設(shè)中，財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資是一個(gè)重要內(nèi)容，甚至應(yīng)該成為新農(nóng)村建設(shè)的切入點(diǎn)（林毅夫，2005）。但是，由于財(cái)政資金總量上的有限性，使得新農(nóng)村建設(shè)中農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政供給明顯不足。因此，有必要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政融資機(jī)制，以財(cái)政資金為引導(dǎo)，吸引私人資本投資于農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。
（二）建立并完善新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政資金的管理機(jī)制
隨著山西省公共財(cái)政體系框架的逐步建立，今后改革和完善財(cái)政支農(nóng)資金的使用管理，應(yīng)在維持現(xiàn)有各類支農(nóng)投資投向相對(duì)穩(wěn)定的前提下，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、整合資金，明確分工、加強(qiáng)配合，規(guī)范管理、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的思路穩(wěn)步推進(jìn)。
1.合理確定支農(nóng)資金分類，促進(jìn)支農(nóng)資金整合。根據(jù)財(cái)政支農(nóng)目標(biāo)和重點(diǎn)，適當(dāng)歸并設(shè)置支農(nóng)資金，突出財(cái)政支農(nóng)資金的公共性。將農(nóng)林水等領(lǐng)域的基本建設(shè)投資、支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)類資金等歸并基本生產(chǎn)條件類資金。將特大防汛抗旱資金、農(nóng)作物和森林病蟲(chóng)害防治資金費(fèi)等歸并為抗災(zāi)救災(zāi)類資金。農(nóng)村水土保持補(bǔ)助費(fèi)、退耕還林資金、等歸并為生態(tài)環(huán)境建設(shè)類資金。
2.考慮地方財(cái)政承受能力，進(jìn)行科學(xué)適度規(guī)劃。在確定農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，上級(jí)必須根據(jù)本地實(shí)際情況，科學(xué)適度規(guī)劃，并充分考慮項(xiàng)目的可行性和財(cái)政承受能力，堅(jiān)持量財(cái)力辦實(shí)事，做到寧可少上一些項(xiàng)目，也要確保上馬項(xiàng)目按期完成。地方各級(jí)在規(guī)劃上報(bào)投資項(xiàng)目時(shí)，也應(yīng)根據(jù)本級(jí)財(cái)力狀況選擇繼續(xù)建設(shè)的項(xiàng)目，切忌為爭(zhēng)取得到上級(jí)資金而把項(xiàng)目報(bào)多、報(bào)大，把可行性報(bào)告搞成可騙性報(bào)告。
3.規(guī)范財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)助渠道，切實(shí)提高投資效益。一是實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度。對(duì)于涉農(nóng)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政支農(nóng)補(bǔ)助，建立以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中支付為主要形式的財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。形成“管錢的不撥錢，撥錢的不花錢，花錢的不見(jiàn)錢”的財(cái)政支農(nóng)資金管理模式，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程監(jiān)督，提高財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。二是依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅信息化網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政對(duì)農(nóng)民個(gè)人的各種補(bǔ)貼銀行存折發(fā)放，全部納入信息化發(fā)放范圍，這樣即可以保證資金安全及時(shí)到位，又可減少各部門分頭下發(fā)，降低補(bǔ)貼資金發(fā)放成本。
（三）建立并完善財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)保障機(jī)制
在財(cái)政支農(nóng)資金總量有限的前提下，財(cái)政資金在支農(nóng)對(duì)象上要有重點(diǎn)性，“撒胡椒面”的方式將嚴(yán)重影響財(cái)政支農(nóng)的效果。
1.加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，保障農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是山西城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的直接根源，也是農(nóng)村加快發(fā)展的“瓶頸”，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施“欠賬”很多。財(cái)政要重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，這也是縮小城鄉(xiāng)差別、建設(shè)農(nóng)村小康社會(huì)的重要內(nèi)容。具體包括支持鄉(xiāng)村人居環(huán)境建設(shè)，支持農(nóng)田水利基本建設(shè)、支持農(nóng)村道路建設(shè)。
2.支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整、大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是增加農(nóng)民收入的根本途徑，具體包括發(fā)展農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。財(cái)政可以采取財(cái)政擔(dān)保貸款、財(cái)政貼息等方式大力支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的發(fā)展，大幅度提高農(nóng)業(yè)的綜合效益；加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入力度，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技推廣；加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，促進(jìn)農(nóng)業(yè)信息化，積極實(shí)施“金農(nóng)”工程。
3.保證農(nóng)村社會(huì)事業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)村和諧發(fā)展。在積極支持農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)事業(yè)，達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事業(yè)的共同繁榮，促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的和諧。包括加大對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的保障力度，支持農(nóng)村文化事業(yè)建設(shè)，支持農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，特別是要支持建立健全農(nóng)村最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，支持建立新型農(nóng)村醫(yī)療合作體系。
[本文為山西省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2006 年課題《山西省新農(nóng)村建設(shè)財(cái)政政策體系研究》的研究成果]
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文章來(lái)源：經(jīng)濟(jì)師
