孫術(shù)瀚 黃潤志
內(nèi)容摘要：政府和納稅人的關(guān)系本質(zhì)上是委托—代理關(guān)系。減少由于信息不對稱造成的道德風(fēng)險是提高行政效率及增加納稅人福利的根本手段。本文通過財政透明度的基礎(chǔ)理論分析，針對我國現(xiàn)行預(yù)算制度的缺陷結(jié)合發(fā)達(dá)國家預(yù)算體系改革的啟示，認(rèn)為強(qiáng)化財政信息公開、拓寬公眾獲取政府財政信息渠道、優(yōu)化預(yù)算編制手段可以減少政府執(zhí)政過程中的道德風(fēng)險。
關(guān)鍵詞：道德風(fēng)險 預(yù)算體制 信息公開 制衡
一、財政體制透明化的必要性分析
2008 年北京奧運(yùn)會的成功舉辦帶來巨大的效益，但是在恢弘的鳥巢與絢麗的開幕式背后卻暗藏著政府的巨大投入。而且同樣備受爭議的新國家大劇院與新中央電視臺大樓等中央政府的大手筆以及各地層出不窮的形象工程問題，我國公共財政體制的缺陷越來越明顯。讓普通納稅人參與到公共財政制定過程越來越受到重視。
“納稅人的錢政府怎么用？”這是一個在國家走向民主與法制過程中必須回答的問題，而要回答這一問題，必須公開政府預(yù)算的制定和實施，財政的透明度是社會民主中公眾知情權(quán)和政府信息披露制度的重要組成部分。自2004年國家審計署審計報告披露各種擠占挪用財政資金的惡性事件以來，我國現(xiàn)行財政體制諸多不完善之處逐漸暴露出來，如《2007年度中央預(yù)算執(zhí)行審計報告》指出由于項目庫不夠完善，財政部批復(fù)的32 個部門在2007 年預(yù)算中，仍有385.41億元項目支出預(yù)算年初未落實到具體的項目和單位，占這些部門財政撥款項目支出預(yù)算的42.8%。在有關(guān)部門49 項法律和行政法規(guī)尚未作出明確規(guī)定的情況下，財政部、發(fā)改委將其行政許可收費(fèi)編入行政事業(yè)性收費(fèi)項目目錄，當(dāng)年共收費(fèi)40.75 億元。盡管經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、財政收入快速提高但是政府的財政賬單卻存在問題。
二、財政體制缺陷的根源
在推進(jìn)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的全面建設(shè)過程中“公共性財政”上升為政府的本質(zhì)特征，社會治理結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為公眾與政府之間形成了一種委托-代理關(guān)系，政府主要承擔(dān)公共受托責(zé)任。現(xiàn)代管理學(xué)指出只要存在委托代理關(guān)系就不可避免地出現(xiàn)道德風(fēng)險，全體納稅人將一部分私人權(quán)利讓渡給政府，政府利用這種權(quán)利履行公共職能。一旦委托代理關(guān)系確立由于雙方信息的不對稱就不可避免道德風(fēng)險問題的發(fā)生，因而完全消除政府部門違背納稅人意愿的行為是不可能的，為了提高公共政策的有效性，與其刻意追求政府部門與公眾利益目標(biāo)的一致性，不如盡力防范道德風(fēng)險的發(fā)生，降低道德風(fēng)險的程度。因此，消滅道德風(fēng)險所產(chǎn)生的根源—委托人代理人之間的信息不對稱至關(guān)重要。這正是本文要研究我國財政預(yù)算執(zhí)行透明度問題的原因所在。
根據(jù)IMF（國際貨幣基金組織）關(guān)于政策透明度的要求和國際經(jīng)驗，政策透明化對實現(xiàn)一國財政體制的完善，提高政府公共治理的效率至關(guān)重要，但在2002 年IMF（國際貨幣基金組織）公布的對35 個國家財政信息透明度指數(shù)排名中我國居最后一位。這說明過低的信息透明度已經(jīng)成為提高政府公共治理效率的主要障礙。與此同時，透明的政府財政信息也是降低經(jīng)濟(jì)決策成本和市場交易費(fèi)用的關(guān)鍵。而作為一國財政信息最主要載體的財政預(yù)算在編制、審議、執(zhí)行以及監(jiān)督過程中是否公開透明是衡量財政體制是否健全的重要指標(biāo)。因此，筆者從分析我國的財政預(yù)算信息透明化的缺陷入手，探討提高財政效率的方法。
三、我國現(xiàn)行預(yù)算體制在公開財政信息上的弊端
（一）缺乏財政信息公開的動力
西方發(fā)達(dá)國家自19 世紀(jì)以來一直將“控制取向”作為財政預(yù)算制定的基本原則，所謂“控制取向”就是嚴(yán)格控制各個部門對資金的使用來實現(xiàn)公共責(zé)任，是一種對預(yù)算投入的謹(jǐn)慎態(tài)度。反觀我國目前現(xiàn)行的財政體制，財政部集預(yù)算編制、執(zhí)行于一身，同時其他部委如發(fā)改委、教育部等也享有部分的預(yù)算編制權(quán)利，而作為預(yù)算審核、批準(zhǔn)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)的人民代表大會又缺乏實際的審核、監(jiān)督功能使得一個預(yù)算質(zhì)疑、解惑、監(jiān)督的程序機(jī)制嚴(yán)重缺失。而審計部門由于缺乏強(qiáng)制懲戒手段和問責(zé)機(jī)制使得已經(jīng)發(fā)現(xiàn)的問題不了了之，這使得財政預(yù)算實際上是根據(jù)中央政府的偏好為依據(jù)制定的，缺乏對預(yù)算投入合理性的要求使得財政信息的公開失去動力。
（二）財政透明缺少法律保障
為確保財政信息的公開透明紛紛建立了相關(guān)法律，像美國1966 年制定的《信息公開法》和1976 年的《陽光下的政府法》。日本也宣布了作用相似的《納稅者權(quán)利宣言》。這些法律的出臺使得各國政府在財政信息的公開上有章可循，極大提高了各國納稅人的維權(quán)意識。而我國的財政法制尚不完善，缺乏配套的法制來保障財政透明化，影響財政信息公開程序的規(guī)范性在客觀上造成了財政信息公開過程中的隨意性。
（三）政府預(yù)算決策過程公開性差且公開的財政信息質(zhì)量差
政府與納稅人在獲得信息上的嚴(yán)重不平等是我國財政體制產(chǎn)生問題的根源。根據(jù)IMF制定的《財政透明度守則手冊》，需披露財政信息的范圍是所有以履行政府職能為主要活動的機(jī)構(gòu)，其范圍應(yīng)包括所有中央政府單位和次級單位，預(yù)算外資金以及所有主要提供非市場性服務(wù)以及由政府單位控制并提供資金來源的非盈利機(jī)構(gòu)。而在披露內(nèi)容上，預(yù)算應(yīng)具體包括預(yù)算管理體制、預(yù)算分配政策、預(yù)算編制程序等預(yù)算管理制度，以及預(yù)算收支安排、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整和決算等預(yù)算管理信息。在此基礎(chǔ)上，重點公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容。而我國現(xiàn)行的預(yù)算報告雖然列舉了收入總額、支出總額、主要收入和支出項目和實際完成情況，但沒有列出上一年的相關(guān)數(shù)據(jù)，由于缺少財政收支的經(jīng)濟(jì)模型作依據(jù)預(yù)算報告沒有之后年度的預(yù)測數(shù)據(jù)，大量的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、報告和分析以內(nèi)部文件形式出現(xiàn)而沒有公開發(fā)布，極大削弱了財政信息公開性。
（四）財政預(yù)算編制審議過程的嚴(yán)謹(jǐn)性弱
發(fā)達(dá)國家的預(yù)算編制體系有著嚴(yán)格的法律約束和時間限制，在審慎原則的指導(dǎo)下預(yù)算報告的編制和審議得到了大量的時間和技術(shù)支持。雖然我國《預(yù)算法》有明文規(guī)定，財政年度從1 月1 日至12 月31 日，但是對預(yù)算的編制、資金的劃撥等時間安排缺乏嚴(yán)格的制約，因而我國的預(yù)算制定沒有充分的時間與資金做嚴(yán)格經(jīng)濟(jì)預(yù)測，預(yù)算報告也就常常建立在粗糙的基礎(chǔ)上。這在根本上削弱了預(yù)算報告的信息披露價值。而普通納稅人更是很難接觸到中央及地方各級政府的預(yù)算報告了。傳播渠道有限成為納稅人獲取財政信息的又一障礙。
四、預(yù)算體制透明化的政策建議
（一）強(qiáng)化財政信息公開理念并深化行政體制改革
首先在理念上應(yīng)強(qiáng)化“執(zhí)政為民”的民本位思想，將公共財政體制改革提到議事日程上，通過將立法權(quán)與行政權(quán)分離建立一個相互制衡的財政體制。關(guān)鍵是要在人大與政府之間、政府財政部門與其他部門之間、在財政部門內(nèi)部門之間重新配置預(yù)算管理權(quán)限。使得預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)構(gòu)相互制衡。具體來說一方面政府內(nèi)部建立行政控制，即將財政部門轉(zhuǎn)變成真正意義的“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”，另一方面由人大從外部對政府預(yù)算施加政治控制，增加其在預(yù)算編制過程中的話語權(quán)，如延長預(yù)算審議時間和方式。較可行的方法是每年12 月將預(yù)算編制草案報送人大常委會，這樣到3 月份人大會議的時候?qū)⒂薪? 個月的審議期，期間可有人大專門的預(yù)算監(jiān)督部門對預(yù)算各細(xì)節(jié)進(jìn)行審議并與編制部門進(jìn)行更有效的溝通，同時逐步建設(shè)預(yù)算編制草案的信息公開論壇網(wǎng)站，進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算編制的透明度以及政府的公信度。
（二）建立預(yù)算制定程序性規(guī)定
建立預(yù)算制定程序性規(guī)定主要體現(xiàn)為重視民主機(jī)制，確保預(yù)算編制的科學(xué)性。在預(yù)算編制過程中給予足夠的時間與經(jīng)費(fèi)支持，建立連續(xù)可靠的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫、引入合理完善的經(jīng)濟(jì)模型對既往數(shù)據(jù)進(jìn)行科學(xué)分析，同時對未來經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)做盡可能準(zhǔn)確的預(yù)測。預(yù)算的編制體系方面也應(yīng)該做相應(yīng)調(diào)整，全面落實政府收支分類體系改革，規(guī)范收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類，完善預(yù)算編制技術(shù)。
（三）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力度并增強(qiáng)審計部門的預(yù)算糾錯能力
首先完善現(xiàn)有相關(guān)預(yù)算法規(guī)，強(qiáng)調(diào)法律效力，建立一套嚴(yán)格執(zhí)行的預(yù)算程序。其次要細(xì)化法制建設(shè)，避免法律法規(guī)制定時的空泛和模糊。最后要建立嚴(yán)格的問責(zé)制度，建立有效的懲戒機(jī)制，維護(hù)預(yù)算的嚴(yán)肅性。只有這樣做才能使已經(jīng)公開的財政信息不失真，而政府部門在嚴(yán)格的法律約束下可以減少權(quán)利尋租空間。提高行政效率增加納稅人福利。
總之，消除政府與納稅人雙方的信息不對稱還有很長的路要走，不僅需要政府執(zhí)政理念的更新和行政制度的創(chuàng)新，還需要全社會的共同努力。社會和諧要有效地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的全面發(fā)展，要貫徹以民為本的執(zhí)政理念，公開透明的政府將是必要的保證。參考文獻(xiàn)：
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文章來源：商業(yè)時代
