文宗瑜/文
從改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)及要求看，應(yīng)該清理并終止事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借活動(dòng)
隨著各級(jí)政府對(duì)公共產(chǎn)品或服務(wù)供給的重視，各級(jí)財(cái)政加大了對(duì)事業(yè)單位的財(cái)政撥款力度，使得事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)存量出現(xiàn)了比較快的增長(zhǎng)。
但是，事業(yè)單位的職能、機(jī)構(gòu)部門屬性、管理水平、經(jīng)營(yíng)意識(shí)的差異，再加上歷史原因及歷史遺留問題，導(dǎo)致各事業(yè)單位在占有或使用國(guó)有資產(chǎn)方面產(chǎn)生了比較嚴(yán)重的不公平、不合理現(xiàn)象，尤其是事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)的長(zhǎng)期缺失，使一部分事業(yè)單位的資產(chǎn)配置與職能履行不一致，存在多占用資產(chǎn)的情況。
對(duì)于這些多占用的資產(chǎn)，事業(yè)單位往往用其從事對(duì)外投資或出租出借。就事業(yè)單位對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借存在的問題看，事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)活動(dòng)往往帶有一定隨意性及領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人主觀意志性，資產(chǎn)安全及資產(chǎn)收益管理存在漏洞，甚至產(chǎn)生了以權(quán)謀私的“尋租行為”。因此，規(guī)范事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借活動(dòng)成為事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理水平提高的內(nèi)在要求。
為了解決事業(yè)單位對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借中存在的問題，規(guī)范與加強(qiáng)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理，提高資產(chǎn)使用效率，財(cái)政部起草并出臺(tái)了《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》。該辦法主要適用于中央政府本級(jí)的事業(yè)單位，就中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的單位自用、對(duì)外投資、出租出借等活動(dòng)，做出了比較具體的規(guī)定。
提高事業(yè)性國(guó)資使用的效率
事業(yè)單位占用事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)不均及其部分事業(yè)單位資產(chǎn)閑置，是歷史原因及事業(yè)單位改革滯后而導(dǎo)致的。在一部分事業(yè)單位資產(chǎn)配置不足，而另一部分事業(yè)單位資產(chǎn)嚴(yán)重超配的現(xiàn)實(shí)下，由于缺乏事業(yè)單位資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致了事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率的低下。與事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率低下相對(duì)應(yīng)的，是部分事業(yè)單位的資產(chǎn)閑置甚至嚴(yán)重閑置。就中國(guó)改革開放以來的各項(xiàng)改革看，事業(yè)單位處于政府機(jī)構(gòu)改革與國(guó)有企業(yè)改制的“夾心層”，事業(yè)單位改革遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于政府機(jī)構(gòu)改革、國(guó)有企業(yè)改制，成為改革的“緩沖帶”。在事業(yè)單位改革徘徊不前甚至滯后的條件下，單純性依賴各個(gè)事業(yè)單位的自覺性與主動(dòng)性來提高事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率，似乎不太現(xiàn)實(shí)。
此次出臺(tái)的《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》是在《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》基礎(chǔ)上，針對(duì)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用存在的問題而制定的一個(gè)具體文件。兩個(gè)文件名稱只差“使用”兩個(gè)字，此次出臺(tái)的文件強(qiáng)調(diào)“使用”的管理。財(cái)政部作為中央政府本級(jí)事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理的行政部門，就事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)使用出臺(tái)文件，不僅僅是在履行其職能，更重要的是要把事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)配置效率及使用效率的提高納入到“大財(cái)政管理軌道”。
所謂“大財(cái)政管理軌道”，是指財(cái)政工作要關(guān)注并重視行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)的管理，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政撥款與財(cái)務(wù)管理、財(cái)政撥款與資產(chǎn)管理的無縫對(duì)接及統(tǒng)一。在全部財(cái)政預(yù)算撥款總額中，對(duì)事業(yè)單位財(cái)政撥款的事業(yè)性支出不僅占比高，而且年增長(zhǎng)幅度大。如果能夠不斷強(qiáng)化事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理，減少事業(yè)單位資產(chǎn)閑置率，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位之間國(guó)有資產(chǎn)共享共用，不僅會(huì)減少財(cái)政預(yù)算支出的壓力，而且會(huì)大大提高財(cái)政管理水平。當(dāng)然，從“大財(cái)政管理軌道”的中長(zhǎng)期目標(biāo)看，還要解決事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)存量盤活與增量增加相統(tǒng)一的問題。
加強(qiáng)事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資及出資出借的管理
事業(yè)單位投資辦實(shí)體辦公司、將閑置資產(chǎn)出租出借獲取收益，在上世紀(jì)90年代是普遍現(xiàn)象。進(jìn)入21世紀(jì)后，這一現(xiàn)象有所減弱，但是，事業(yè)單位對(duì)外投資及資產(chǎn)出借活動(dòng)并沒有完全停止。就事業(yè)單位投資辦實(shí)體辦公司而言，其所辦的實(shí)體或公司往往有三個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)體或公司規(guī)模小，無市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，往往形成對(duì)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)拖累；二是實(shí)體或公司成為安置人的載體；三是實(shí)體或公司與事業(yè)單位的資產(chǎn)和財(cái)務(wù)存在關(guān)聯(lián)交易。就事業(yè)單位的資產(chǎn)出租出借而言，往往缺乏程序，存在內(nèi)部人操縱的問題，雖然名義上給事業(yè)單位帶來部分收益，實(shí)則不然。除此之外，事業(yè)單位資產(chǎn)出租出借中的糾紛或訴訟及突發(fā)事件，不僅影響事業(yè)單位正常工作秩序，而且影響事業(yè)單位聲譽(yù)。
需要強(qiáng)調(diào)指出的是，事業(yè)單位的行政依附性及某些事業(yè)單位知識(shí)權(quán)威性，使得某些事業(yè)單位大量進(jìn)行無形資產(chǎn)出租出借，如掛靠某個(gè)事業(yè)單位從事盈利性活動(dòng)，再如與某個(gè)事業(yè)單位聯(lián)合搞推銷，最常見的是文教衛(wèi)生系統(tǒng)的非學(xué)歷培訓(xùn)，基本上是廉價(jià)使用事業(yè)單位無形資產(chǎn)。從事業(yè)單位依賴財(cái)政撥款保證其運(yùn)轉(zhuǎn)的基本規(guī)則看，事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借間接或無形加大了財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，從改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)及要求看，應(yīng)該清理并終止事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借活動(dòng)。
但是，在目前事業(yè)單位的管理體制下，根本不可能清理并終止事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借活動(dòng)。因此，此次出臺(tái)的《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》，既沒有要求清理事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借，也沒有要求終止事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借，而是要加強(qiáng)事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)對(duì)外投資及出租出借的管理。在目前事業(yè)單位改革徘徊不前甚至滯后的條件下，著眼于強(qiáng)化管理，比清理或終止事業(yè)單位的對(duì)外投資及資產(chǎn)出租出借，更有利于事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理水平的提高。
完善事業(yè)性國(guó)資的監(jiān)督檢查
事業(yè)單位的資產(chǎn)自用、對(duì)外投資、出租出借的監(jiān)督檢查，與事業(yè)單位的財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查相比，不僅重視程度不夠，而且實(shí)際操作無規(guī)可依。在某種程度上，事業(yè)單位的主管部門及財(cái)政部門一直強(qiáng)調(diào)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理，甚至以財(cái)務(wù)管理替代資產(chǎn)管理，與此相適應(yīng)，對(duì)事業(yè)單位的監(jiān)督檢查往往側(cè)重于財(cái)務(wù)管理，從而忽略了事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查。當(dāng)然，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的監(jiān)督檢查，與對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查并不矛盾，關(guān)鍵是如何把二者統(tǒng)一起來。應(yīng)該說，事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理一系列文件的出臺(tái)，不僅對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查提出了要求，而且為事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查提供了依據(jù)與指導(dǎo)。此次出臺(tái)的《中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用管理暫行辦法》，對(duì)事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查做出了更明確更具體的規(guī)定。
就事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作而言，重點(diǎn)是事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用及其收入，強(qiáng)調(diào)并要求對(duì)事業(yè)單位的資產(chǎn)管理實(shí)行日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查。就中央政府本級(jí)事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查而言，不僅強(qiáng)調(diào)財(cái)政部和事業(yè)單位主管部門應(yīng)履行監(jiān)督檢查的職能，而且明確了財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處(簡(jiǎn)稱專員辦)也要履行對(duì)所在地的中央級(jí)事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的監(jiān)督檢查職能。應(yīng)該說，如果財(cái)政部門、事業(yè)單位主管部門、財(cái)政部門的專員辦都能各司其責(zé)，認(rèn)真實(shí)行日常監(jiān)督與專項(xiàng)檢查，足以把事業(yè)單位資產(chǎn)管理的監(jiān)督檢查工作提高到一個(gè)新水平。
作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室主任
