在我國(guó)現(xiàn)行的相關(guān)制度中，至今沒有“政府會(huì)計(jì)”這個(gè)名稱，反映政府收支狀況、資金使用情況的是“預(yù)算會(huì)計(jì)”。相比較而言，預(yù)算會(huì)計(jì)沒有完整地把政府受托管理的公共資源、資產(chǎn)以及政府債權(quán)債務(wù)的情況等納入會(huì)計(jì)核算和報(bào)告范圍，也就是說(shuō)，政府的“家底”還不能完整地摸清，這顯然不利于加強(qiáng)政府財(cái)政財(cái)務(wù)管理，提高財(cái)政透明度，實(shí)現(xiàn)財(cái)政管理的科學(xué)化、精細(xì)化。因此，有必要加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，建一個(gè)完整的政府“賬本”。
單純實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度面臨的問(wèn)題
我國(guó)自改革開放以來(lái)，預(yù)算會(huì)計(jì)經(jīng)過(guò)多次改革，取得很大成就，形成了包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)、行政單位會(huì)計(jì)、事業(yè)單位會(huì)計(jì)和基本建設(shè)單位會(huì)計(jì)，以及參與預(yù)算執(zhí)行的國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)和收入征解會(huì)計(jì)等在內(nèi)的制度體系。但是與國(guó)際上先進(jìn)的政府會(huì)計(jì)管理發(fā)展?fàn)顩r和趨勢(shì)相比較，我國(guó)政府會(huì)計(jì)管理尚未突破預(yù)算會(huì)計(jì)管理范疇，面臨單純實(shí)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度的種種弊端。
其一，核算管理范圍窄，難以全面反映政府資金運(yùn)動(dòng)。單純的預(yù)算會(huì)計(jì)制度僅能夠反映年度預(yù)算收支，無(wú)法完整反映政府資產(chǎn)和負(fù)債的全貌，對(duì)于一些政府投資形成的股權(quán)、產(chǎn)權(quán)、政府債權(quán)、債務(wù)等資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目還沒有或者沒有完全納入會(huì)計(jì)核算范圍。對(duì)政府財(cái)政能力和財(cái)政責(zé)任的“家底”不清。
其二，缺乏統(tǒng)一規(guī)范的政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則體系。預(yù)算會(huì)計(jì)制度雖然經(jīng)過(guò)改革初步形成體系，但仍存在各個(gè)單項(xiàng)制度內(nèi)容相互交叉，一些重要的會(huì)計(jì)原則和要求分散在單項(xiàng)制度之中，未能形成有機(jī)整體，已滯后于部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付等財(cái)政改革的步伐。同時(shí)，為政府財(cái)務(wù)報(bào)告服務(wù)的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則體系也尚未建立。
其三，缺乏政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。以預(yù)算會(huì)計(jì)為基礎(chǔ)的財(cái)政決算和行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)決算只能反映當(dāng)年財(cái)政財(cái)務(wù)收支的部分信息，缺乏將政府作為整體、全面反映政府財(cái)政財(cái)務(wù)收支和資產(chǎn)負(fù)債情況的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。
因此，建立一套能全面準(zhǔn)確反映政府資產(chǎn)、負(fù)債情況以及政府運(yùn)行效果的政府會(huì)計(jì)管理體系成為必要，加快推進(jìn)我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革已是大勢(shì)所趨、勢(shì)在必行。
以漸進(jìn)式方式推進(jìn)我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革
政府會(huì)計(jì)是上世紀(jì)80年代以來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家開始實(shí)行的政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理體系，它是在對(duì)政府及其組成單位使用財(cái)政資金進(jìn)行預(yù)算會(huì)計(jì)核算的基礎(chǔ)上，將所有政府單位作為一個(gè)履行受托責(zé)任（受納稅人委托）的整體，對(duì)其擁有的公共資源和承擔(dān)的公共責(zé)任，進(jìn)行全面的資產(chǎn)負(fù)債核算管理，并向公眾提供財(cái)務(wù)報(bào)告。
據(jù)了解，目前國(guó)際上先進(jìn)的政府會(huì)計(jì)管理體系一般具有三個(gè)基本特征：一是實(shí)行規(guī)范統(tǒng)一的政府會(huì)計(jì)制度和會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。所有政府單位使用的政府性資金和管理的政府性資產(chǎn)，所有的政府活動(dòng)形成的政府資源和政府責(zé)任，都要納入政府會(huì)計(jì)的核算和管理，并考核使用效益。二是為政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供完整的政府會(huì)計(jì)信息。適應(yīng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府功能的要求，在采用不同程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)上，全面、準(zhǔn)確、及時(shí)反映政府預(yù)算執(zhí)行情況，反映政府的各類財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的內(nèi)容、狀況和變化趨勢(shì)，反映政府財(cái)政的可持續(xù)性，為宏觀經(jīng)濟(jì)管理提供可靠的信息基礎(chǔ)和手段。三是實(shí)行政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度。由財(cái)政部門代表政府制定發(fā)布政府綜合年度財(cái)務(wù)報(bào)告，披露政府預(yù)算執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)能力和財(cái)務(wù)責(zé)任狀況，提高信息透明度，強(qiáng)化政府資產(chǎn)和負(fù)債的管理責(zé)任，建立健全完善的監(jiān)督制約機(jī)制。
近年來(lái)，我國(guó)加大了對(duì)政府會(huì)計(jì)改革的研究，“十一五”規(guī)劃明確提出要推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革。但由于這項(xiàng)改革涉及面廣，政策性、專業(yè)性和技術(shù)性很強(qiáng)，推進(jìn)改革又是一項(xiàng)龐雜的系統(tǒng)工程，因此這項(xiàng)改革要直面諸多挑戰(zhàn)。
有關(guān)人士分析說(shuō)，由于歷史原因，我國(guó)的政府單位劃分范圍比較復(fù)雜，包括行政單位、事業(yè)單位、建設(shè)單位等。如何對(duì)這些單位進(jìn)行劃分，按照什么標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，哪些界定為政府單位，都是政府會(huì)計(jì)改革所必需妥善解決的問(wèn)題。此外，現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度存在多套會(huì)計(jì)制度并存而且相互交叉的問(wèn)題，如何對(duì)現(xiàn)行會(huì)計(jì)制度進(jìn)行整合，最終形成一套系統(tǒng)完整,適用于所有政府單位的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度體系，工作量和難度都相當(dāng)大。因此，推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革應(yīng)采取漸進(jìn)式的改革思路，按照“總體規(guī)劃，先易后難，重點(diǎn)突破，逐步推進(jìn)”的原則，重點(diǎn)研究解決界定政府單位范圍、構(gòu)建政府年度財(cái)務(wù)報(bào)告制度、建立政府會(huì)計(jì)制度和準(zhǔn)則、確定實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制的程度以及政府會(huì)計(jì)改革的相關(guān)配套措施等問(wèn)題。
盡快在重點(diǎn)問(wèn)題上形成共識(shí)
為加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，財(cái)政部國(guó)庫(kù)司近年來(lái)舉辦了多次研討會(huì)，希望在改革的一些重點(diǎn)問(wèn)題上盡快形成共識(shí)。與會(huì)專家著重就以下幾個(gè)問(wèn)題進(jìn)行了交流和探討，并在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出了真知灼見。
關(guān)于政府會(huì)計(jì)目標(biāo)。專家指出，我國(guó)各級(jí)人大立法機(jī)構(gòu)、政府監(jiān)督機(jī)構(gòu)、政府職能管理部門、社會(huì)公眾、納稅人、政府債權(quán)人以及其他利益相關(guān)方，都是政府會(huì)計(jì)信息使用者。因此，我國(guó)政府會(huì)計(jì)總體目標(biāo)不僅要反映政府履行受托責(zé)任情況，還要反映有助于決策的信息。具體目標(biāo)應(yīng)包括三個(gè)：一是提供有助于使用者了解和評(píng)價(jià)政府預(yù)算執(zhí)行情況的信息；二是提供有助于了解和評(píng)價(jià)政府財(cái)務(wù)狀況的信息；三是提供有助于評(píng)價(jià)政府的服務(wù)能力、成本和成果的信息。同時(shí)，政府會(huì)計(jì)目標(biāo)應(yīng)分階段，逐步實(shí)現(xiàn)?，F(xiàn)階段政府會(huì)計(jì)目標(biāo)應(yīng)以服務(wù)于預(yù)算管理為主，主要反映預(yù)算執(zhí)行情況和政府財(cái)務(wù)狀況，為科學(xué)合理地配置資源和加強(qiáng)預(yù)算管理服務(wù)。
關(guān)于政府會(huì)計(jì)主體。專家認(rèn)為，事業(yè)單位改革雖與政府會(huì)計(jì)主體界定問(wèn)題有一定關(guān)系，但不應(yīng)讓政府會(huì)計(jì)改革受制于事業(yè)單位改革，可以結(jié)合現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度管理現(xiàn)狀，采取一種相對(duì)簡(jiǎn)單并具有操作性的方法來(lái)確定，凡是納入部門預(yù)算管理的事業(yè)單位，無(wú)論其是哪類性質(zhì)，都應(yīng)作為政府會(huì)計(jì)主體，遵循政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和制度的規(guī)定。
關(guān)于政府會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)。專家普遍認(rèn)同漸進(jìn)式引入權(quán)責(zé)發(fā)生制的思路，認(rèn)為提供反映政府財(cái)務(wù)狀況的信息不宜一步到位，可以在統(tǒng)籌規(guī)劃的基礎(chǔ)上，分階段、分步驟、分項(xiàng)目應(yīng)用權(quán)責(zé)發(fā)生制，逐步擴(kuò)大政府資產(chǎn)負(fù)債報(bào)告范圍，不斷豐富政府財(cái)務(wù)狀況信息。具體來(lái)說(shuō)，可先對(duì)容易確認(rèn)和計(jì)量的政府現(xiàn)金資產(chǎn)、政府顯性債務(wù)等資產(chǎn)負(fù)債項(xiàng)目采用權(quán)責(zé)發(fā)生制報(bào)告，待條件成熟時(shí)，再研究對(duì)固定資產(chǎn)、政府應(yīng)收稅款、基礎(chǔ)設(shè)施、養(yǎng)老金負(fù)債、或有負(fù)債等確認(rèn)和計(jì)量較為復(fù)雜的項(xiàng)目采用權(quán)責(zé)發(fā)生制進(jìn)行報(bào)告。
關(guān)于政府會(huì)計(jì)與預(yù)算會(huì)計(jì)的關(guān)系。專家建議，從我國(guó)政府會(huì)計(jì)改革方向和現(xiàn)階段相關(guān)條件看，我國(guó)應(yīng)在保持提供現(xiàn)金制基礎(chǔ)預(yù)算收支執(zhí)行信息的同時(shí)，逐步建立政府財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)體系，引入權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)，全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況，為財(cái)政可持續(xù)發(fā)展和宏觀調(diào)控服務(wù)。在政府會(huì)計(jì)相關(guān)制度設(shè)計(jì)上，應(yīng)區(qū)分財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)，分別設(shè)立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素和預(yù)算會(huì)計(jì)要素，其中財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)要素相當(dāng)于國(guó)外政府財(cái)務(wù)報(bào)表要素，主要包括資產(chǎn)、負(fù)債、凈資產(chǎn)、收入、費(fèi)用和凈變動(dòng)，在具體要素定義上可借鑒國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則對(duì)政府財(cái)務(wù)報(bào)表要素的定義；預(yù)算會(huì)計(jì)要素主要包括預(yù)算收入、預(yù)算支出和預(yù)算結(jié)余。財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，主要提供政府資產(chǎn)負(fù)債信息和財(cái)務(wù)收支信息；預(yù)算會(huì)計(jì)以現(xiàn)金制為基礎(chǔ)，主要反映預(yù)算收支執(zhí)行情況信息。
關(guān)于政府財(cái)務(wù)報(bào)告。專家認(rèn)為，從政府會(huì)計(jì)改革長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，我國(guó)政府財(cái)務(wù)報(bào)表主要應(yīng)包括三張表：財(cái)務(wù)狀況表、財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表和預(yù)算收支執(zhí)行情況表。其中，財(cái)務(wù)狀況表和財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表基于權(quán)責(zé)發(fā)生制基礎(chǔ)編制；預(yù)算收支執(zhí)行情況表基于現(xiàn)金制基礎(chǔ)編制，以保證政府財(cái)務(wù)信息的全面性和完整性，從而為中長(zhǎng)期財(cái)政發(fā)展、宏觀調(diào)控和政府績(jī)效管理提供信息支持。編制政府財(cái)務(wù)報(bào)表在具體實(shí)施上可以考慮分步走，近期應(yīng)在完善預(yù)算收支執(zhí)行情況表的基礎(chǔ)上，優(yōu)先考慮編制政府財(cái)務(wù)狀況表，充分反映政府資產(chǎn)負(fù)債方面的信息，待信息系統(tǒng)、人員培訓(xùn)等條件逐步具備時(shí)，再考慮編制財(cái)務(wù)業(yè)績(jī)表。
有關(guān)人士指出，國(guó)內(nèi)外專家就涉及政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則核心內(nèi)容的重大原則問(wèn)題進(jìn)行研討，有助于加快推進(jìn)政府會(huì)計(jì)改革，盡快在我國(guó)建立完整的政府“賬本”，以全面、完整、準(zhǔn)確地反映政府財(cái)務(wù)狀況、運(yùn)營(yíng)情況和履行受托責(zé)任情況的政府會(huì)計(jì)管理體系，為財(cái)政管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控服務(wù)。
