【摘 要】自1994年我國(guó)的分稅制改革以來(lái)，政府間財(cái)政能力不均衡的現(xiàn)象受到了越來(lái)越多的關(guān)注。本文追溯從1978年以來(lái)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的變革，探察省際財(cái)力不均衡的演變，分析中央政府的轉(zhuǎn)移支付在改善財(cái)力不均衡狀況方面所取得的成效，并且就相關(guān)問(wèn)題的研究方法和政策改革提出了幾點(diǎn)建議。當(dāng)前的一個(gè)研究重點(diǎn)應(yīng)該是用量化手段考量各省的公共服務(wù)的成本函數(shù)，并以此為基礎(chǔ)結(jié)合各省的財(cái)政收支指標(biāo)，更為準(zhǔn)確地估算各省的財(cái)政需求和收入能力的差距。為了完善和增強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移支付的均衡化效果，應(yīng)當(dāng)增加一般性均等化補(bǔ)助的比重，以公式化的形式增強(qiáng)財(cái)力再分配的科學(xué)合理性和透明度，并加強(qiáng)政府財(cái)力均衡化的相關(guān)政策監(jiān)控和應(yīng)用研究。
【關(guān)鍵詞】財(cái)政分權(quán) 財(cái)政能力不均衡 轉(zhuǎn)移支付
從1949到1979年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制、管理體制和財(cái)政體制都是高度集中的。從20世紀(jì)70年代后期以來(lái)，面對(duì)舊體制暴露出的種種弊端，政府開(kāi)始實(shí)施從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，并同時(shí)開(kāi)展財(cái)政分權(quán)改革。1980年代，中央政府采取了很多措施，包括放權(quán)讓利和利稅共享等，極大地推動(dòng)了地方政府自主性和地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。可是，總體上看這些改革舉措在發(fā)揮地方激勵(lì)機(jī)制的同時(shí)損害了政府尤其是中央政府的財(cái)政能力。從改革初期到1990年代初，急劇降低的“兩個(gè)比重”（政府總預(yù)算收入占GDP的比重，以及中央政府預(yù)算在總預(yù)算收入中的比重）顯示出中央政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控能力受到了很大的制約 (Lin & Yiu，2000)。因此，從九十年代中期以來(lái)，政府開(kāi)展了以1994年的分稅制為主導(dǎo)的新一輪財(cái)政稅收改革。新一輪財(cái)稅改革旨在加強(qiáng)地方政府自主性，提高政府財(cái)政能力，并增強(qiáng)稅收系統(tǒng)的透明度。然而，1994年的分稅制改革雖然在很多方面起到了積極成效，但是在中央和地方政府間財(cái)政關(guān)系的調(diào)整上仍然存在很多問(wèn)題。這次改革的很多舉措是對(duì)政府財(cái)力短缺的緊急應(yīng)對(duì)，或者是上下級(jí)政府間的臨時(shí)性妥協(xié)，而不是系統(tǒng)性精細(xì)籌劃的結(jié)果。在各級(jí)政府之間不管是橫向和縱向都存在很多權(quán)力和財(cái)力分配不合理的現(xiàn)象(Wang，1997)。一方面，中央和地方政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的分工不相稱，而且中央與地方達(dá)成的協(xié)議又得不到法律的保障，這些問(wèn)題導(dǎo)致了地方政府的抵觸情緒。另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡導(dǎo)致地方政府財(cái)政能力的失衡，而中央政府的轉(zhuǎn)移支付大體上是政治上討價(jià)還價(jià)的結(jié)果，起不到促進(jìn)財(cái)力均衡化的應(yīng)有作用。
研究中國(guó)財(cái)政改革的文章大多側(cè)重于財(cái)政分權(quán)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展或者財(cái)政收入的充足性和穩(wěn)定性的影響。不過(guò)，近些年來(lái)，學(xué)者們?nèi)諠u關(guān)注財(cái)政改革對(duì)收入和財(cái)政能力分配的影響 (Bahl，1999; Knight & Li，1999)。數(shù)據(jù)表明，因?yàn)檠睾：蛢?nèi)陸地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的差別，中國(guó)的貧富差距正在擴(kuò)大(Wang et al.，2000)。與此同時(shí)，地域之間和各地區(qū)之內(nèi)的政府財(cái)力差距也在增大。欠發(fā)達(dá)地區(qū)的很多地方政府面臨嚴(yán)重的財(cái)政短缺，以致不能提供基本的醫(yī)療健康和教育服務(wù)(Shen et al.，2006)。逐步擴(kuò)大的貧富差距和政府財(cái)力的不均衡已經(jīng)成為影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展甚至政治穩(wěn)定的隱患(Wang et al.，2000)。
本文的研究重點(diǎn)是財(cái)政分權(quán)改革以來(lái)中國(guó)各省之間的財(cái)政能力的不均衡現(xiàn)象（以下簡(jiǎn)稱省際財(cái)力不均衡）。 包括如下幾個(gè)章節(jié)。第一節(jié)追溯從1978年以來(lái)的中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的變革，著重討論影響縱向和橫向政府間財(cái)力分配的一些措施。第二節(jié)評(píng)介關(guān)于中國(guó)省際財(cái)力不均衡的有關(guān)研究文獻(xiàn)。第三節(jié)是實(shí)證分析，重點(diǎn)是省際財(cái)力不均衡在幾個(gè)不同財(cái)政改革時(shí)期的演變、中央轉(zhuǎn)移支付的均衡成效分析，以及各省財(cái)力不均衡的影響因子，并討論當(dāng)前相關(guān)研究的一些共有缺陷和近期研究的重點(diǎn)。最后一節(jié)將討論針對(duì)中央政府對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付政策改革的一些建議。
