作者：[齊煒]
面對(duì)今年春季突然爆發(fā)的“非典”疫情，我國(guó)公共財(cái)政初步發(fā)揮了其職能作用。短短一個(gè)月，公共財(cái)政被驟然推向前臺(tái)，政府啟動(dòng)了一系列財(cái)政應(yīng)急措施。無(wú)論是政策的出臺(tái)，還是資金的劃撥，公共財(cái)政的職能都得到充分的發(fā)揮。但是，隨著政策的陸續(xù)出臺(tái)，問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。正如有關(guān)官員所言：“此次‘非典’疫情突如其來(lái)，使財(cái)政支出結(jié)構(gòu)性問(wèn)題暴露無(wú)遺。比如，‘非典’使中國(guó)醫(yī)療防疫控制體系的不完善以及醫(yī)療設(shè)施嚴(yán)重不足等問(wèn)題顯現(xiàn)出來(lái)，說(shuō)明過(guò)去我們過(guò)分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了衛(wèi)生體系的同步完善，財(cái)政在這方面的投入偏少?！蓖话l(fā)的“非典”疫情，暴露了我們政府在提供公共產(chǎn)品上的“軟肋”，控制這一疫情迫切需要國(guó)家和地方各級(jí)財(cái)政更多轉(zhuǎn)向公共財(cái)政并固化這一職能。
目前，我國(guó)政府與市場(chǎng)的分工還不十分明確，各級(jí)政府在財(cái)政資金的具體安排上仍然沒(méi)有完全擺脫舊的財(cái)政模式，政府支出改革相對(duì)滯后，各項(xiàng)支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，但仍只是數(shù)量的變化，而沒(méi)有發(fā)生質(zhì)的改變。更何況各種不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和實(shí)際需要，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，用財(cái)政資金大搞所謂“形象工程”或“政績(jī)工程”的現(xiàn)象仍然存在，使原本應(yīng)投入到公共產(chǎn)品領(lǐng)域的財(cái)政資金欠賬越來(lái)越多。僅以公共衛(wèi)生事業(yè)為例，支持公共衛(wèi)生事業(yè)的財(cái)政政策在應(yīng)對(duì)“非典”如此短的時(shí)期內(nèi)密集出現(xiàn)，此前并不多見(jiàn)。當(dāng)我們對(duì)諸多拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的財(cái)政政策習(xí)以為常時(shí)，幾十億投入公共衛(wèi)生部門(mén)的資金顯得尤為突出。
改革開(kāi)放后我國(guó)公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展相對(duì)滯后，甚至在一些領(lǐng)域出現(xiàn)倒退現(xiàn)象。據(jù)有關(guān)資料顯示，我國(guó)衛(wèi)生支出的增長(zhǎng)慢于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政支出的增長(zhǎng)。１９８０年國(guó)家預(yù)算衛(wèi)生支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為１．１％，到２００２年下降到０．８％。根據(jù)世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)計(jì)，１９９９年我國(guó)人均政府衛(wèi)生開(kāi)支在１９１個(gè)成員國(guó)中僅排１４１位。而按照世界銀行公布的１９９０ ～ １９９５年政府公共衛(wèi)生支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比重統(tǒng)計(jì)，低收入國(guó)家平均為１．５％，中等收入國(guó)家平均為４．３％，高收入國(guó)家平均為６．９％。可以粗略估算，我國(guó)財(cái)政用于公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的支出如果能夠達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的１．５％是比較理想的。這就要求財(cái)政的該項(xiàng)支出要在目前基礎(chǔ)上翻一番。
從防治“非典”透視我國(guó)的公共財(cái)政，可以預(yù)見(jiàn)，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整將會(huì)加快，加速財(cái)政從一些非政府資本有能力進(jìn)入也會(huì)經(jīng)營(yíng)很好的領(lǐng)域中退出，專注于教育、科技、農(nóng)業(yè)、文化、體育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、救災(zāi)救濟(jì)、扶貧等公共事業(yè)，公共財(cái)政體制的建立及完善將因“非典”而提速。
如何進(jìn)一步完善公共財(cái)政體制呢？筆者認(rèn)為，公共財(cái)政的根本點(diǎn)應(yīng)當(dāng)在于它的公共性，即：市場(chǎng)能干的，政府和財(cái)政就不要去干；市場(chǎng)不能干的，但市場(chǎng)又需要的，政府和財(cái)政就應(yīng)當(dāng)去干。公共財(cái)政的立足點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是非市場(chǎng)盈利性，即公共財(cái)政活動(dòng)范圍應(yīng)立足于非市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，以社會(huì)利益為活動(dòng)目的，從事非盈利性活動(dòng)，不介入一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。
今后我國(guó)的財(cái)政管理中應(yīng)當(dāng)著重解決以下問(wèn)題：①在財(cái)政資金安排上優(yōu)化結(jié)構(gòu)，保證經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)發(fā)展。從一般意義上講，公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等是典型的公共產(chǎn)品，良好而充足的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是經(jīng)濟(jì)健康有序運(yùn)行和持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)和保證。協(xié)調(diào)好財(cái)政資金用于“預(yù)防”和“治療”方面的關(guān)系。從我國(guó)財(cái)政資金的使用上看，依然存在著重“治療”輕“預(yù)防”的問(wèn)題。當(dāng)前反映出來(lái)的我國(guó)缺乏規(guī)范化、制度化的有效的公共安全應(yīng)對(duì)機(jī)制，正是長(zhǎng)期以來(lái)財(cái)政資金在“預(yù)防”方面投入過(guò)少造成的。②解決我國(guó)長(zhǎng)期存在的財(cái)政“越位”與“缺位”問(wèn)題。更多的資金用于生產(chǎn)建設(shè)，導(dǎo)致了財(cái)政在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的“缺位”，致使像公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等典型的公共產(chǎn)品由于資金不足而發(fā)展嚴(yán)重滯后。公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)等方面的工作是防范社會(huì)危機(jī)、保證社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)性工作，是財(cái)政應(yīng)首先予以保證的。③在抵御公共風(fēng)險(xiǎn)方面應(yīng)形成法制化的財(cái)政保障機(jī)制。從防治“非典”的經(jīng)驗(yàn)看，公共財(cái)政應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)的財(cái)政保障機(jī)制表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是建立在危機(jī)發(fā)生時(shí)財(cái)政資金使用的法制化規(guī)定；二是在財(cái)政機(jī)制上形成吸引民間資金進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，形成經(jīng)常性的社會(huì)捐贈(zèng)、贊助機(jī)制和規(guī)范有序的民間資金使用機(jī)制。④對(duì)公用事業(yè)的市場(chǎng)取向改革進(jìn)行反思，重新界定公用事業(yè)改革和發(fā)展中的財(cái)政責(zé)任。應(yīng)當(dāng)從政府責(zé)任的公共財(cái)政職能的角度、從滿足社會(huì)公共需要的層面界定在支持公用事業(yè)發(fā)展方面的財(cái)政責(zé)任，科學(xué)地確定公用事業(yè)的職責(zé)，合理地設(shè)置公用事業(yè)的機(jī)構(gòu)、人員，保證經(jīng)費(fèi)供應(yīng)。
