摘要:電力產(chǎn)業(yè)是關(guān)系國計民生的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè),隨著經(jīng)濟的高速增長和市場經(jīng)濟體制改革的進一步深入,電價受到電網(wǎng)購售差價影響的問題也越來越突出。本文在總結(jié)我國電力行業(yè)的改組格局和電價形成機制的基礎(chǔ)上,對我國電網(wǎng)購售差價的原因進行分析,最后用自然壟斷理論對電力行業(yè)的壟斷經(jīng)營進行解釋。
關(guān)鍵詞:上網(wǎng)電價;自然壟斷;政府規(guī)制
一、我國電力行業(yè)的“五加二”格局
隨著我國電力行業(yè)的改組,發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)實行 “廠網(wǎng)分開,競價上網(wǎng)”,原國家電力公司擁有的發(fā)電資產(chǎn)改組為規(guī)模大致相當?shù)奈鍌€獨立的發(fā)電企業(yè)、兩家電網(wǎng)公司和四家輔業(yè)集團公司。五個發(fā)電企業(yè)分別是中國華能集團公司、中國大唐集團公司、中國華電集團公司、中國國電集團公司、中國電力投資集團公司。兩家電網(wǎng)公司分別是國家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司,國家電網(wǎng)公司作為原國家電力公司管理的電網(wǎng)資產(chǎn)出資人代表,按國有獨資形式設(shè)置,管理除南方電網(wǎng)公司以外的原國家電力公司管理的所有電網(wǎng)資產(chǎn)。這就是所謂的“五加二”格局。五家發(fā)電公司的主要職能是從事電源的投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理,組織電力的生產(chǎn)和銷售。兩家電網(wǎng)公司的經(jīng)營范圍主要是從事電力銷售的業(yè)務(wù),負責所管轄各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度,參與投資、建設(shè)和經(jīng)營相關(guān)的跨區(qū)域輸變電和聯(lián)網(wǎng)工程等。之所以形成“五加二”的格局,其目的就是在五家發(fā)電公司之間和兩家電網(wǎng)公司之間的業(yè)務(wù)形成競爭。
二、我國電價定價機制的形成和演變
1995年以來,受國內(nèi)經(jīng)濟高速發(fā)展和宏觀調(diào)控政策雙重的影響,一些地區(qū)在部分時間段出現(xiàn)了電力供大于求的情況。此時,以個別成本為基礎(chǔ)定價的還本付息電價政策顯示出了弊端。隨著電力項目造價的不斷提高,“八五”期間的發(fā)電機組平均造價比“七五”提高了約一倍。小火電盲目發(fā)展,劣化了資源配置。電價節(jié)節(jié)攀升,90年代中后期新投產(chǎn)機組的平均上網(wǎng)電價己超過每千瓦時0.4元。為改變成本無約束、價格無控制的狀況,國家適時調(diào)整電價政策。
1996年國家計委規(guī)定對地方指導(dǎo)性電價實行提價申報制度,并于1996年調(diào)整了各地的指令性目錄電價和地方指導(dǎo)性電價,同時在推行統(tǒng)一銷售電價制度和峰谷分時電價制度方面作了大量的工作。1997年的電價調(diào)整方案中,燃運加價由按總量改為按單耗計算,并要求電力企業(yè)消化30%。新建電力項目的發(fā)電成本,由按個別成本改為按平均成本核定。繼續(xù)推行統(tǒng)一銷售電價制度,全國2/3的地區(qū)指令性與指導(dǎo)性電價并軌,執(zhí)行統(tǒng)一的目錄電價。取消了一切價外亂加價和亂收費,到目前為止只保留了三峽工程建設(shè)基金和城市公用事業(yè)附加等少數(shù)經(jīng)過國務(wù)院批準的收費項目。1998年,以經(jīng)營期電價政策取代還本付息電價政策。這一政策主要是將按電力項目還貸期還本付息需要定價,改為按社會平均先進成本定價,同時統(tǒng)一規(guī)范了電力企業(yè)的資本金收益率水平。這一政策實行后,原來的一廠一價、一機一價的定價方式逐步向按社會平均成本的定價方式過渡,新項目的上網(wǎng)電價平均每千瓦時降低了5分錢左右。此舉使電力項目還貸高峰期保持了電價水平的基本穩(wěn)定,為保持我國經(jīng)濟競爭力創(chuàng)造了條件,同時,對促進電力企業(yè)加強管理、提高效率發(fā)揮了積極作用。
2002年,電力體制改革步入實質(zhì)性操作階段,中央層面上實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開,建設(shè)競爭性電力市場的改革試點也正在穩(wěn)步推進。原有的政府定價方式受到空前挑戰(zhàn),管理環(huán)節(jié)擴展為發(fā)、輸、配、售四大環(huán)節(jié),利益主體也由電力企業(yè)、用戶擴展為電廠、電網(wǎng)和消費者等,電力市場競價模式的研究也與原有的單一政府定價發(fā)生矛盾。進入2003年,電力供求形勢也發(fā)生巨大變化,許多地區(qū)電力供應(yīng)緊張,18個省區(qū)市采取拉閘限電措施。新形勢要求盡快建立新的電價形成機制,既刺激供給,吸引電力長期投資,提高效率,又通過價格杠桿抑制不合理的需求,以達到電力供求的動態(tài)平衡。在2003年7月,國務(wù)院發(fā)布了《電價改革方案》,相繼開展了上網(wǎng)電價、輸配電價和銷售電價改革試點。2005年國家發(fā)展改革委同時出臺了《上網(wǎng)電價管理暫行辦法》、《輸配電價管理暫行辦法》和《銷售電價管理暫行辦法》,是對2003年國務(wù)院出臺的《電價改革方案》進行了細化,這是近年來電力市場改革邁出的重要一步,新的電價管理辦法確定了上網(wǎng)電價和銷售電價的市場競爭機制,明確了輸配電價格的成本決定機制,標志著作為電力體制改革核心問題的電價改革己經(jīng)從政策層面上開始破題。
目前,我國的現(xiàn)行電價是一種以企業(yè)個別成本為基礎(chǔ)的成本推進型價格形成機制,由于投產(chǎn)時間、籌資條件、造價成本不同,出現(xiàn)了一廠一價、一機一價,在同一電網(wǎng)內(nèi),定價水平會相差一倍以上,甚至幾倍,造成小火電建設(shè)失控和電站建設(shè)造價失控,各類電廠上網(wǎng)電價水平懸殊不公平的復(fù)雜狀況。據(jù)國電公司1999年的統(tǒng)計,國有電廠、集體電廠、聯(lián)營電廠、股份制電廠、中外合資電廠、中外合作電廠、外資電廠的平均上網(wǎng)電價之比為1:l.27:l.56:l.46:1.94:l.54:4.17。這些不合理現(xiàn)象的存在必然導(dǎo)致發(fā)電環(huán)節(jié)的效率下降和上網(wǎng)電價水平的急劇上升,對于國家提出的“同網(wǎng)同質(zhì)同價”目標的實現(xiàn)從一開始就增大了難度。
由于物價管理部門制定或調(diào)整電力價格,基本上是以企業(yè)上報的成本為主要依據(jù),但是這種成本是在一定范圍內(nèi)壟斷的一家或少數(shù)幾家企業(yè)的個別成本,而不是社會平均成本。按企業(yè)的個別成本定價,會導(dǎo)致成本越高,價格也就越高,企業(yè)因此沒有降低成本的動力和壓力。雖然物價部門會對企業(yè)上報的成本資料進行審核,但由于沒有向企業(yè)那樣了解真實成本,就主要審核其合法性,而其合理性卻難以審核。通常憑主觀判斷對企業(yè)的調(diào)價幅度“砍一刀”,難以避免主觀隨意性而且這也會刺激企業(yè)虛報成本缺乏努力降低成本的動力。
三、電網(wǎng)差價形成的原因
電網(wǎng)公司的職能主要是從事電力銷售的業(yè)務(wù),負責所管轄各區(qū)域電網(wǎng)之間的電力交易和調(diào)度,因此對電網(wǎng)差價的理解應(yīng)該從上網(wǎng)差價和銷售差價兩個方面來分析。
1.上網(wǎng)差價形成的原因
上網(wǎng)電價是指獨立核算的發(fā)電企業(yè)向電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)提供上網(wǎng)電量時與電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)之間的結(jié)算價格。我國現(xiàn)行的上網(wǎng)電價是執(zhí)行政府定價,即政府根據(jù)各發(fā)電企業(yè)的實際發(fā)電成本、合理的發(fā)電利潤、稅金等確定發(fā)電企業(yè)的電價水平,實行一廠一價,甚至一機一價。造成上網(wǎng)差價的根本原因在于各發(fā)電企業(yè)由于發(fā)電類型、建設(shè)時期、資金來源渠道、社會環(huán)境、設(shè)備的技術(shù)水平、地理位置的不同,使各發(fā)電企業(yè)的,每千瓦造價、還本付息的負擔、人員的配備、燃料的運輸價格等方面存在較大差異,由此形成了現(xiàn)行的上網(wǎng)電價在發(fā)電企業(yè)之間形成的較大差別。
2.銷售差價形成的原因
我國現(xiàn)行銷售電價制度由單一制電價和兩部制電價兩種構(gòu)成,同時我國實行的是分類電價和分時電價,對不同類型的客戶以及不同的用電方式和不同的用電時段,電價及計費方式不同,這就使得電費核算非常復(fù)雜。單一制電價不管用戶用電設(shè)備容量的大小,只按供電企業(yè)安裝在客戶處的電能計量裝置計量的客戶用電量為計費依據(jù)。兩部制電價把電價分成兩部分:基本電價和電度電價?；倦妰r代表的是電力企業(yè)的容量成本,即固定費用部分,在計算基本電費時,是按客戶用電設(shè)備的容量或最大需量乘上基本電價收費;電度電價代表的是電力企業(yè)的電能成本,即變動費用部分,是按客戶的實際用電量乘上客戶相應(yīng)的分類電價收費。銷售電價除大工業(yè)兩部電價制外,其余用戶實行單一電量電價制,未能反映對不同用戶供電的成本差異,這樣就造成了用戶之間的不平等負擔。由于不同的用戶負荷率和供電電壓對系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運行所產(chǎn)生不同的影響,而按照現(xiàn)有的電力管制價格形成機制,用戶的負荷率和用電電壓造成的成本差別在電價中不能得到反映。這是導(dǎo)致電網(wǎng)差價的另一個重要原因。
四、自然壟斷理論對電力行業(yè)壟斷經(jīng)營的解釋
自然壟斷理論長期以來一直被壟斷勢力當做為壟斷行為進行辯護的工具,同時它也是政府制定相應(yīng)管制政策的理論依據(jù)。早期的經(jīng)濟學(xué)家對認為,由于生產(chǎn)技術(shù)決定的生產(chǎn)函數(shù)具有規(guī)模報酬遞增性,平均成本會隨著產(chǎn)量的增加而遞減,從而最小的有效規(guī)模要求只有一家企業(yè)生產(chǎn),由一個企業(yè)達規(guī)模生產(chǎn)比由幾家較小規(guī)模的企業(yè)生產(chǎn)更能有效地利用經(jīng)濟資源。但后來的經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn),對某些產(chǎn)業(yè)來講,即使在平均成本遞增的情況下,由一家企業(yè)生產(chǎn)或服務(wù)仍有可能是最經(jīng)濟的。對于電力這樣的自然壟斷行業(yè),它的投資成本很大,并且投資專用性很強,沉沒成本很大,在一定的產(chǎn)出范圍內(nèi),該行業(yè)具有很大的規(guī)模經(jīng)濟性。這樣的產(chǎn)業(yè)由一家或者極少數(shù)幾家企業(yè)壟斷能使成本效率最大化。另外,像電力這樣的行業(yè)需要通過電網(wǎng)設(shè)施來為用戶提供電能,對于電網(wǎng)設(shè)施就不宜重復(fù)投資。所以說對于自然壟斷的企業(yè),在經(jīng)營上一般不會采用獨占壟斷形式,而是受到政府的嚴格規(guī)制。政府之所以采用規(guī)制措施,一方是避免其他企業(yè)的進入,造成重復(fù)建設(shè)。另一方面,是為了防止壟斷企業(yè)利用其壟斷地位,制定高價或通過其他手段獲取高額利潤,損害消費者的利益。
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