摘要：國(guó)庫(kù)集中支付體系，是我國(guó)財(cái)政管理體系的一大變革，相對(duì)于原有財(cái)政管理方法監(jiān)督效率更高，宏觀調(diào)控能力更強(qiáng)，資金使用更有效。文章主要分析了國(guó)庫(kù)集中支付對(duì)于事業(yè)單位的影響，著重討論了在實(shí)施該改革的過(guò)程中事業(yè)單位預(yù)算管理上存在的可行性和準(zhǔn)確性、方法、法律地位及審計(jì)等各方面的問(wèn)題，并提出了相關(guān)對(duì)策建議。
關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；事業(yè)單位；財(cái)務(wù)管理
國(guó)庫(kù)集中支付下各預(yù)算單位使用資金不再由財(cái)政部門(mén)直接撥付，而是在預(yù)算部門(mén)年度預(yù)算的基礎(chǔ)上編制月度計(jì)劃來(lái)管理，預(yù)算部門(mén)自主決定預(yù)算資金的使用，財(cái)政部門(mén)經(jīng)國(guó)庫(kù)單一賬戶通過(guò)直接支付（工資支出、購(gòu)買(mǎi)支出等）和授權(quán)支付（零星支出和未納入直接支付范圍的購(gòu)買(mǎi)支出）兩種方式撥付給商品或勞務(wù)供應(yīng)商。在這種體制下，事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理就顯得尤為重要。
一、國(guó)庫(kù)集中支付下對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的益處
（一）有利于提高資金使用效率
在實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付前，各個(gè)事業(yè)單位分散開(kāi)設(shè)資金賬戶，資金直接撥付，這導(dǎo)致一方面一些單位存在資金的沉淀閑置，另一方面一些單位存在資金缺口的問(wèn)題；同時(shí)由于資金通過(guò)預(yù)算批復(fù)額度直接撥付給使用單位，導(dǎo)致其對(duì)于預(yù)算編制并不重視，而僅僅著重于預(yù)算資金的申請(qǐng)，這使得預(yù)算資金使用的計(jì)劃性不強(qiáng)；另外，由于資金是分散在各個(gè)賬戶當(dāng)中，無(wú)法發(fā)揮出政府資金宏觀調(diào)控的作用，且過(guò)長(zhǎng)的資金支付中間環(huán)節(jié)，也使得資金的支付效率很低。這些都限制了事業(yè)單位資金使用效率的提高，而國(guó)庫(kù)集中支付的實(shí)施則是這些問(wèn)題都有所緩解。
（二）有利于加強(qiáng)資金使用監(jiān)督
這可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，一方面，財(cái)政資金集中在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系內(nèi)管理，相對(duì)于原來(lái)的分散管理，更能保證其安全性；另一方面，資金的支付不是由事業(yè)單位和供應(yīng)商的聯(lián)系，而是通過(guò)財(cái)政部門(mén)直接支付，這也有助于防止腐敗的發(fā)生。
二、國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)施中事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理存在的問(wèn)題
（一）預(yù)算編制的可行性和準(zhǔn)確度不高
由于受過(guò)去傳統(tǒng)財(cái)政管理體制的影響，當(dāng)前部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的編制依然不重視，預(yù)算的編制停留在形式上；但是國(guó)庫(kù)集中支付體系下，預(yù)算的意義明顯提升，從資金的報(bào)批，資金的使用到最后資金的支付都是以預(yù)算為依據(jù)的，預(yù)算編制質(zhì)量的高低直接影響著單位年度財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)，這就對(duì)預(yù)算的編制的準(zhǔn)確性和可行性提出了較高的要求。然而，由于各事業(yè)單位對(duì)預(yù)算重視的程度不高，導(dǎo)致預(yù)算的編制不準(zhǔn)確，使得實(shí)際批復(fù)和使用的資金在實(shí)際實(shí)施時(shí)差額過(guò)大，不得不追加預(yù)算，同時(shí)，各事業(yè)單位預(yù)算編制停留在一級(jí)預(yù)算上，并沒(méi)有完全細(xì)化到基層，導(dǎo)致授權(quán)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于直接支付的比例。
（二）預(yù)算編制方法不完善
一方面是很多單位認(rèn)為預(yù)算編制屬于財(cái)務(wù)管理的范疇，編制預(yù)算的任務(wù)交由財(cái)務(wù)部門(mén)單獨(dú)負(fù)責(zé)，并沒(méi)有完全推開(kāi)全面預(yù)算；造成其他部門(mén)的參與性不強(qiáng)，對(duì)于提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性是不利的，同時(shí)，也加重了財(cái)務(wù)部門(mén)的壓力；另一方面，當(dāng)前大多數(shù)事業(yè)單位使用的預(yù)算編制方法采用基數(shù)+增長(zhǎng)來(lái)編制的不在少數(shù)，而零基預(yù)算并沒(méi)有完全推開(kāi)，這樣的編制方法雖然實(shí)施起來(lái)比較簡(jiǎn)單易行，減輕了各事業(yè)單位的壓力，但不利于提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。
（三）預(yù)算的法律地位
嚴(yán)格的講，財(cái)政預(yù)算體系內(nèi)的各事業(yè)單位編制的預(yù)算，應(yīng)該是經(jīng)過(guò)同級(jí)人大批準(zhǔn)后實(shí)施的，這樣的預(yù)算才具備了其法律地位。然而，實(shí)際情況是大多數(shù)預(yù)算單位的預(yù)算在當(dāng)年年底編制完成后報(bào)批，而人大則在次年三月份召開(kāi)，批復(fù)后的預(yù)算到達(dá)預(yù)算單位則又有一段時(shí)間的延遲?？梢哉f(shuō)，在批復(fù)前執(zhí)行的預(yù)算從法律上是不具備正式的法律地位的，這對(duì)于加強(qiáng)法制建設(shè)是不利的。
（四）預(yù)算審計(jì)不完善
1、重視預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，忽視預(yù)算編制審計(jì)。審計(jì)部門(mén)重視預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，而忽視預(yù)算編制審計(jì)的做法，使得在預(yù)算執(zhí)行之前沒(méi)有一個(gè)較為扎實(shí)的可執(zhí)行預(yù)算，或者說(shuō)預(yù)算編制審計(jì)的忽視導(dǎo)致了預(yù)算源頭管理工作的缺失，這對(duì)于預(yù)算管理，對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付體制的完善是不利的。
2、預(yù)算審計(jì)工作不扎實(shí)，審計(jì)效率不高。這主要表現(xiàn)在審計(jì)部門(mén)在進(jìn)行預(yù)算審計(jì)時(shí)日常工作資料的積累和收集工作不扎實(shí)，導(dǎo)致審計(jì)效率不高：一方面，預(yù)算工作的開(kāi)展在審計(jì)部門(mén)工作當(dāng)中沒(méi)能完全納入到一般的審計(jì)工作當(dāng)中，導(dǎo)致相關(guān)資料的收集不完善，使得在開(kāi)展預(yù)算審計(jì)時(shí)需要重新收集；另一方面，預(yù)算審計(jì)工作具有年度連續(xù)性，審計(jì)部門(mén)對(duì)于歷史資料缺少必要的分析，沒(méi)能將審計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行詳盡的年度對(duì)比，導(dǎo)致分析方法效率不高。
三、相關(guān)對(duì)策
（一）強(qiáng)化對(duì)預(yù)算編制的重視程度，細(xì)化預(yù)算
對(duì)于這一問(wèn)題，各事業(yè)單位首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到國(guó)庫(kù)集中支付在加強(qiáng)宏觀調(diào)控，預(yù)防腐敗，提高資金使用效率等方面的實(shí)際意義，同時(shí)應(yīng)該了解國(guó)庫(kù)集中支付體制當(dāng)中預(yù)算對(duì)于單位財(cái)政支出的意義，統(tǒng)一兩者之間的邏輯關(guān)系，切實(shí)認(rèn)識(shí)到預(yù)算編制可行性與準(zhǔn)確性的重要性，摒棄過(guò)去的傳統(tǒng)思想，將提高單位預(yù)算編制水平提升到應(yīng)有的高度上，這主要是在政治上對(duì)預(yù)算的編制有一個(gè)把握，此外各事業(yè)單位應(yīng)切實(shí)意識(shí)到只有預(yù)算編制質(zhì)量提高了，才能保證單位的順暢運(yùn)行。提高預(yù)算的可行性和準(zhǔn)確性應(yīng)主要從以下兩個(gè)方面努力：從常規(guī)支出項(xiàng)目來(lái)說(shuō)主要是科學(xué)分析歷史數(shù)據(jù)及政策調(diào)整，在歷史額度基礎(chǔ)上做出調(diào)整；從非常規(guī)項(xiàng)目支出來(lái)講，則主要是把握單位下一年度項(xiàng)目實(shí)施的基本安排和支出資金額度的細(xì)化，當(dāng)然，從宏觀上講，預(yù)算科目制定單位也應(yīng)該及時(shí)對(duì)現(xiàn)有的科目進(jìn)行細(xì)化調(diào)整以適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付體制的實(shí)施。
（二）完善預(yù)算編制方法
對(duì)于國(guó)庫(kù)集中支付下的事業(yè)單位而言，一個(gè)完善的預(yù)算方法對(duì)于提高預(yù)算可行性和準(zhǔn)確性都是至關(guān)重要的，解決這一問(wèn)題主要就是解決全面預(yù)算和零基預(yù)算的推廣上，及從思想上認(rèn)識(shí)到預(yù)算的編制不僅僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的問(wèn)題，同時(shí)是其他部門(mén)的問(wèn)題，各個(gè)部門(mén)應(yīng)該配合財(cái)務(wù)部門(mén)，積極地參與到預(yù)算的編制中，這樣對(duì)于切實(shí)提高預(yù)算編制質(zhì)量和預(yù)算細(xì)化都是有利的；而零基預(yù)算則是提高預(yù)算編制責(zé)任心前提之下，切實(shí)編制單位預(yù)算的重要方法，這種方法督促預(yù)算單位從資金的實(shí)際需求出發(fā)，從單位的實(shí)際發(fā)展需要出發(fā)去編制預(yù)算。
（三）改進(jìn)預(yù)算審批模式
改變預(yù)算年度的歷年制為跨年制。我國(guó)的預(yù)算年度是1月1日到12月30日，即歷年制，但審批預(yù)算的各級(jí)人大一般都是在3月或更晚一些時(shí)候開(kāi)會(huì)，這使得前幾個(gè)月的預(yù)算執(zhí)行缺乏法律依據(jù)。我國(guó)可以借鑒國(guó)外實(shí)行跨年制，這樣可使預(yù)算草案在預(yù)算執(zhí)行前就得以通過(guò)，全年的預(yù)算都有法律依據(jù)。
（四）完善預(yù)算審計(jì)
從廣義的范圍來(lái)看，事業(yè)單位的預(yù)算管理不僅僅局限于單位本身的財(cái)務(wù)完善，同時(shí)外部單位對(duì)其預(yù)算進(jìn)行的約束和督促也可以說(shuō)是事業(yè)單位預(yù)算管理的一個(gè)重要方面，因此各事業(yè)單位的主管審計(jì)部門(mén)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)其預(yù)算審計(jì)的管理，尤其是應(yīng)該加強(qiáng)預(yù)算編制審計(jì)的工作力度，在開(kāi)展審計(jì)工作時(shí)應(yīng)該對(duì)各事業(yè)單位預(yù)算編制的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)做詳細(xì)的考證，對(duì)經(jīng)費(fèi)定額的合理性做詳細(xì)的分析，同時(shí)特別應(yīng)該關(guān)注預(yù)算的編制是否是在相關(guān)政策的范圍之內(nèi)量入為出的制定，在此基礎(chǔ)上對(duì)其真實(shí)性和詳細(xì)程度做一個(gè)科學(xué)評(píng)價(jià)。
預(yù)算審計(jì)并不是獨(dú)立的工作，審計(jì)部門(mén)開(kāi)展其他審計(jì)，如財(cái)務(wù)收支審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)時(shí)應(yīng)該注意相關(guān)資料的收集，或者說(shuō)將預(yù)算審計(jì)納入各類(lèi)審計(jì)范圍當(dāng)中，對(duì)于其他單位的檢查數(shù)據(jù)及事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)的數(shù)據(jù)的收集也應(yīng)該作為預(yù)算資料來(lái)源。同時(shí)，應(yīng)該注重審計(jì)歷史數(shù)據(jù)的系統(tǒng)化整理和科學(xué)的對(duì)比分析，從中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，這樣才有助于各事業(yè)單位提高預(yù)算管理的質(zhì)量。
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（作者單位：山東省滕州市第一中學(xué)）
