摘要：文章闡述了高校部門預(yù)算管理工作的現(xiàn)狀，分析了高校目前部門預(yù)算編制和執(zhí)行過程中存在的主要問題，提出了當(dāng)前形勢下深化高校部門預(yù)算改革的基本思路。
關(guān)鍵詞：高校；預(yù)算；管理；研究
一、引言
高校部門預(yù)算管理工作，是高校財務(wù)管理工作的一個重要組成部分，部門預(yù)算管理工作的結(jié)果，直接影響到高等學(xué)校的事業(yè)計劃的完成情況。自2001年開始，我國政府開始在高等院校試行以部門預(yù)算改革為主的財政四項改革，將原來的預(yù)算外收入納入部門預(yù)算統(tǒng)籌安排，實現(xiàn)了真正意義上的綜合財務(wù)預(yù)算，推進了高校財務(wù)管理的科學(xué)化、規(guī)范化。但是，目前我國的部門預(yù)算的研究多立足于公共財政部門，預(yù)算編制方法也主要是適應(yīng)財政部門的特點而制定的。由于高校不同于一般的行政事業(yè)單位，其收入和支出均有特殊性。高校在部門預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中，還存在一些問題，高校的部門預(yù)算在編制、制度和管理方面，都存在著一些需要解決的問題，高校部門預(yù)算改革必須進一步深化和完善。
二、當(dāng)前高校部門預(yù)算管理中存在的問題及主要原因分析
（一）在部門預(yù)算制度建設(shè)方面有待完善和加強
1、部門預(yù)算科目設(shè)置不能完整反映高校財務(wù)工作實際?，F(xiàn)行部門預(yù)算科目的設(shè)置，沒有考慮高校的特點，相對功能復(fù)雜，資金來源與用途交叉、多樣的高等學(xué)校而言，可操作性不強。對于高校的教學(xué)和科研這兩大中心工作的經(jīng)費支出不能在部門預(yù)算中獨立體現(xiàn)，對于高校最主要的經(jīng)費支出——教學(xué)經(jīng)費支出和科研經(jīng)費支出情況都沒有給予應(yīng)有的反映。相關(guān)具體教學(xué)經(jīng)費支出會計核算科目無法與部門預(yù)算支出科目直接銜接和對應(yīng)，削弱了部門預(yù)算對高校經(jīng)費的預(yù)算管理力度。
2、與部門預(yù)算改革配套的高校財務(wù)管理制度改革滯后。目前，我國高等學(xué)校執(zhí)行的會計制度是財政部和原國家教委1998年印發(fā)的，由于我國事業(yè)單位綜合改革尚未完成，因此，新的高等教育財務(wù)管理制度還沒有得到修訂，現(xiàn)行制度中相關(guān)規(guī)定早已不適應(yīng)目前高校財務(wù)管理和部門預(yù)算改革的需要。具體表現(xiàn)在會計核算科目的設(shè)置、核算內(nèi)容上，有不少內(nèi)容與部門預(yù)算編報口徑不一致，在編制部門預(yù)算時，必須將會計科目預(yù)算進行分解后才能得出預(yù)算科目數(shù)據(jù)；在執(zhí)行預(yù)算時，按照現(xiàn)行會計制度的規(guī)定進行核算，造成財務(wù)決算資料不能直接或清晰地反映部門預(yù)算完成情況。
3、現(xiàn)行高校非稅收入管理制度、國庫支付制度與高校部門預(yù)算不相適應(yīng)。由于高校的預(yù)算外收入一般在每年的9月后開始實現(xiàn)，而預(yù)算安排的支出從年初就開始了，因此高校的預(yù)算外收入預(yù)算實現(xiàn)和預(yù)算安排的支出的均衡性產(chǎn)生了矛盾。如果要求學(xué)校按收支兩條線的規(guī)定完成非稅收入預(yù)算，學(xué)校只有在1-8月利用銀行貸款或其他自有資金墊支，按照目前的國庫集中支付制度，不允許將資金撥付到學(xué)校的老賬號，這與實際工作相矛盾。實際工作中，一些高校很難全部完成收入預(yù)算計劃，部門預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量也就難以保證。
（二）高校部門預(yù)算編制質(zhì)量不高，執(zhí)行不嚴(yán)肅
1、高校預(yù)算編制方法和程序不科學(xué)。實際工作中，大多數(shù)高校沒有把學(xué)校的長期發(fā)展目標(biāo)與預(yù)算聯(lián)系起來，不能充分發(fā)揮預(yù)算的資源配置功能，缺乏科學(xué)的、可操作的中長期計劃，從而造成長期發(fā)展目標(biāo)和年度預(yù)算脫節(jié)。不少高校管理者沒有認(rèn)識到預(yù)算管理的獨特作用，未能將學(xué)校理財與預(yù)算有機地結(jié)合起來。不少高校領(lǐng)導(dǎo)和職能部門認(rèn)為預(yù)算編制只是財務(wù)部門的事情，上報預(yù)算僅僅是為了申請財政撥款，在實際工作中出現(xiàn)預(yù)算申報程序不明確，基層和其他職能部門參與度不高，預(yù)算編制基礎(chǔ)不扎實等現(xiàn)象。學(xué)校財務(wù)部門一般根據(jù)上年經(jīng)驗或參照上年預(yù)算執(zhí)行情況核定本年支出，有時或多或少還會出現(xiàn)“領(lǐng)導(dǎo)項目”、“關(guān)系項目”，既不客觀，又不公平，同時還缺乏透明度。所以，在高校預(yù)算管理中，年初爭預(yù)算、年中申請追加、年末超預(yù)算的情況經(jīng)常發(fā)生。甚至有的項目是先施工、后立項，然后再追加預(yù)算，尤其是基建工程超預(yù)算現(xiàn)象嚴(yán)重。這樣極容易造成學(xué)校資金的浪費，同時又影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性和有效性。有些高校沒有建立相應(yīng)的預(yù)算跟蹤、分析和評價機制，對各單位的各項預(yù)算經(jīng)費難以做出準(zhǔn)確、具體的分析評價，對資金的使用效益難以做出正確、完整的評價。
2、高校的內(nèi)部預(yù)算編制與財政部門預(yù)算編制脫節(jié)。2000年以來，國家財政部門一直在推行部門預(yù)算改革，眾多高校也在教育主管部門的組織下編制了預(yù)算，并由教育部門匯總上報財政部門形成了教育部門預(yù)算，最后經(jīng)過財政部門的規(guī)定形成并批復(fù)下達到高校執(zhí)行，但由于相關(guān)配套的制度、法規(guī)滯后，有的高校沒有按照財政部門批復(fù)的預(yù)算范圍執(zhí)行，而是另行編制學(xué)校內(nèi)部預(yù)算，有的高校根本就不編制學(xué)校內(nèi)部預(yù)算，客觀上造成預(yù)算執(zhí)行與財政部門預(yù)算的不一致。
3、預(yù)算的編制和執(zhí)行脫節(jié)，高校部門預(yù)算績效考核監(jiān)督機制尚未建立。部門預(yù)算改革在高校已實行近10年，不少高校重編制、輕執(zhí)行。教育財務(wù)管理部門也沒有建立起系統(tǒng)的、有效的績效考核評價機制。首先，在學(xué)校內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行過程中，存在預(yù)算執(zhí)行、調(diào)整隨意性的問題，預(yù)算的嚴(yán)肅性大大降低，預(yù)算的約束力不強。學(xué)校現(xiàn)行的預(yù)算管理普遍只重視事前和事中管理而不重視事后管理，預(yù)算管理一直停留于制訂預(yù)算和執(zhí)行預(yù)算的水平，將大部分的人力、物力花費于審核哪些支出該開支，哪些支出不該開支，為了審核而審核，并沒有將部門經(jīng)費和工作目標(biāo)捆綁，與工作績效掛鉤，缺乏有效的預(yù)算管理獎懲機制，造成各部門爭奪資金，加劇資金短缺的矛盾，而對資金使用的效益卻無人考核，造成資金使用效益低下。其次，有的高校預(yù)算經(jīng)批復(fù)后，在執(zhí)行中出現(xiàn)偏離預(yù)算的情況。例如，預(yù)算外收入預(yù)算因為資金調(diào)度困難執(zhí)行不到位，不能及時入庫，用于安排的支出項目不能執(zhí)行；對預(yù)算安排的項目不按規(guī)定期限實施，擅自改變預(yù)算經(jīng)費使用的用途等。
根據(jù)以上對高校部門預(yù)算中存在的各種問題的研究，本文提出以下對策以求解決相關(guān)問題，推進高校的部門預(yù)算和財務(wù)管理工作。
三、加強高校部門預(yù)算管理的對策
（一）高等教育財務(wù)管理部門應(yīng)采取的對策
1、制訂和完善高校部門預(yù)算收入支出科目體系，出臺適應(yīng)地方特點的高校部門預(yù)算編制規(guī)范性文件。財政部門應(yīng)不斷完善政府收支分類科目改革，使部門預(yù)算科目的設(shè)置應(yīng)進一步適應(yīng)財政改革的要求，充分考慮高校的特點，滿足高校實際管理的需要。同時應(yīng)出臺高校部門預(yù)算編制規(guī)范性文件，明確高校部門預(yù)算編制原則、編制程序、編制方法，規(guī)范部門預(yù)算收入和支出科目使用范圍，從制度上規(guī)范高校預(yù)算編制行為。
2、修訂和完善高等學(xué)校會計制度。高校教育、財政管理部門應(yīng)加緊修訂和完善高等學(xué)校會計制度。要將部門預(yù)算的有關(guān)制度和與會計核算、財務(wù)決算能更好地銜接起來，科學(xué)設(shè)置會計科目，將政府收支科目和會計核算科目口徑統(tǒng)一起來。
3、制定和完善適應(yīng)高校管理實際的部門預(yù)算執(zhí)行制度和預(yù)算監(jiān)督制度。首先，針對高校預(yù)算外收入的特殊性，財政部門應(yīng)允許高校在1-8月份根據(jù)工作需要向國庫支付部門申請使用預(yù)算外資金計劃，即國庫向?qū)W校先行墊付預(yù)算外資金，秋季開學(xué)后，學(xué)校立即將所收學(xué)費等預(yù)算外收入上繳預(yù)算外資金專戶，這樣才能做到嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線。其次，教育、財政管理部門應(yīng)建立預(yù)算監(jiān)督制度，根據(jù)年初批復(fù)的學(xué)校部門預(yù)算及年中調(diào)整預(yù)算，對高校財務(wù)決算進行預(yù)算執(zhí)行情況的檢查。
（二）高校應(yīng)采取的對策
1、加強預(yù)算管理機構(gòu)建設(shè)，規(guī)范預(yù)算編制程序。學(xué)校應(yīng)該成立由財務(wù)部門牽頭組成的預(yù)算編制機構(gòu)，該機構(gòu)成員應(yīng)由人事部門、財務(wù)部門、教務(wù)部門、科研管理部門、資產(chǎn)管理、各學(xué)院代表等組成，它的職能是制定預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，匯總?cè)８鞑块T申報的預(yù)算，論證項目預(yù)算，撰寫預(yù)算草案并向?qū)W校預(yù)算管理委員會提出建議。預(yù)算編制時，校內(nèi)可實行“兩上兩下”的編制程序。即預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)應(yīng)首先來自各學(xué)院、系、部、處單位；其次由財務(wù)部門牽頭組成預(yù)算評審小組，對各部門預(yù)算進行調(diào)研和審定，向各部門下達收支限額和修訂意見，各部門按照收支限額和修改意見，編制部門預(yù)算正式文本，上報財務(wù)處；最后由財務(wù)部門將上級批準(zhǔn)的學(xué)校預(yù)算分解并報學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后，以文件方式下達部門。各部門在本年度內(nèi)按批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)開展業(yè)務(wù)活動，以加強部門預(yù)算的管理。
2、采取有力措施，改進預(yù)算編制方法。首先，強化預(yù)算管理，把財政布置的部門預(yù)算和校內(nèi)綜合預(yù)算合二為一。這樣才能及時執(zhí)行當(dāng)年預(yù)算、安排預(yù)算指標(biāo)，使日常會計核算的賬務(wù)處理能夠及時。其次，推行校內(nèi)部門預(yù)算，改進支出預(yù)算的編制方法。要求高校各學(xué)院（部門）編制預(yù)算，在編制方法上，必須改革“基數(shù)增長法”，全面試行和推廣“零基預(yù)算法”，即在編制預(yù)算時，對所有的預(yù)算支出均以零為基礎(chǔ)，從根本上研究、分析每項預(yù)算支出的必要性和支出數(shù)額，使預(yù)算數(shù)字更切合當(dāng)期的實際情況。這種方法有利于克服學(xué)校內(nèi)部各種隨意性的支出，保證重大計劃項目的資金需要。再次，實行預(yù)算經(jīng)費定員、定額管理。不管是人員經(jīng)費還是一般公用經(jīng)費均按定員、定額來測算，對專項經(jīng)費實行滾動預(yù)算，建立預(yù)算項目庫，克服支出預(yù)算編制的隨意性。
3、建立預(yù)算的績效評估與激勵機制。部門預(yù)算強調(diào)以效率為中心。高校在部門預(yù)算的執(zhí)行過程中，也應(yīng)該突出“效”的地位，建立績效考評制度。預(yù)算的績效評估與激勵機制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，是全面衡量經(jīng)費使用績效的重要階段。在預(yù)算執(zhí)行過程中建立健全責(zé)任預(yù)算制度，制定切實可行的“問效”工作程序和考核指標(biāo)，對績效考評結(jié)果采取相應(yīng)的獎懲措施。通過績效評估，檢查預(yù)定的計劃目標(biāo)實行情況，為今后預(yù)算管理提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時應(yīng)充分發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)察部門的作用，將各部門預(yù)算管理、執(zhí)行情況納入內(nèi)部審計范疇，通過對各部門預(yù)算執(zhí)行情況的審計，客觀公正地評價各級經(jīng)濟責(zé)任人在其崗位、管理職責(zé)范圍內(nèi)預(yù)算管理過程中取得的成績和存在的問題。
預(yù)算管理在高校財務(wù)管理中具有重要的地位和作用。堅持高校財務(wù)預(yù)算管理，既是落實國家財務(wù)管理政策的需要，也是學(xué)?？茖W(xué)管理的需要，更是學(xué)校長期發(fā)展的必然要求。只有摸索出一套符合國家預(yù)算管理政策，適應(yīng)學(xué)校發(fā)展的預(yù)算管理體制和管理模式，才能加強預(yù)算管理，提高辦學(xué)效益，才能促進教育事業(yè)全面協(xié)調(diào)地可持續(xù)發(fā)展。
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