[關(guān)鍵字] 國(guó)有資產(chǎn) 考核 安全完整 增值保值
至2003年底，全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)總量有61000多億，其中非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)占一半左右，約30000億。對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的考核有多種方法，其理論研究也較多，如國(guó)有企業(yè)占有的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，現(xiàn)行的考核有企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，基本上以投入產(chǎn)出比來(lái)衡量國(guó)有資產(chǎn)的增值額（率），但對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的考核和管理，目前尚未形成一套有效的考核評(píng)價(jià)方法和體系。
非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的30000多億，主要分布在行政事業(yè)單位，由于傳統(tǒng)體制的弊端和法律法規(guī)的滯后與不健全，以及其性質(zhì)的特殊性，現(xiàn)行的考核體系純粹停留在對(duì)報(bào)表上數(shù)據(jù)進(jìn)行加減乘除四則運(yùn)算。由于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)和非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)在體制上和管理要求方面不同外，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)形成的來(lái)源渠道又具有多元性，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)考核所考慮的因素和難度要大大于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的考核，再加上主觀評(píng)價(jià)和表面評(píng)價(jià)占主導(dǎo)地位，利用現(xiàn)行考核評(píng)判體系來(lái)規(guī)范和促進(jìn)對(duì)非經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)占有單位的監(jiān)督管理，總體上缺乏科學(xué)性。
一、利用現(xiàn)行的保值增值率考核會(huì)存在的不足和弊端。
㈠ 現(xiàn)行的考核辦法，主要是對(duì)凈資產(chǎn)部分進(jìn)行客觀因素調(diào)整后計(jì)算年末與年初的比率，也就是保值增值率，再把它與年初簽定的保值增值“任務(wù)”或“預(yù)算”相比較來(lái)評(píng)價(jià)一個(gè)單位的國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況好壞，其實(shí)以這種方法考核有許多不足之處。
⒈ 無(wú)法準(zhǔn)確對(duì)需調(diào)整的客觀因素形成的增減額進(jìn)行確定。要準(zhǔn)確分清哪些是客觀因素最終還要依賴(lài)主觀的判斷，以事業(yè)單位為例，其財(cái)政補(bǔ)助結(jié)存和專(zhuān)款結(jié)存列示于凈資產(chǎn)部分，是未使用完規(guī)定用途的專(zhuān)項(xiàng)資金，原則上按年度撥入并使用完畢，但可能由于年中出現(xiàn)一些特異情況，年末出現(xiàn)結(jié)存，也或許由于主觀努力等因素，節(jié)約使用而出現(xiàn)結(jié)存尚未批準(zhǔn)結(jié)轉(zhuǎn)為事業(yè)基金，這些結(jié)存有時(shí)數(shù)額較大，對(duì)保值增值率計(jì)算會(huì)有較大影響，也就是說(shuō)在劃定客觀與主觀時(shí)不對(duì)其凈資產(chǎn)進(jìn)行深入分析，會(huì)使計(jì)算結(jié)果出現(xiàn)較大偏差。然而對(duì)年中使用這些專(zhuān)項(xiàng)資金形成的一些資產(chǎn)（資產(chǎn)的轉(zhuǎn)化），如固定資產(chǎn)，是由專(zhuān)項(xiàng)或?qū)？钯Y金形成的，還是自有資金形成的，別說(shuō)外人很難劃清，就是使用單位自己也不能準(zhǔn)確分清，計(jì)算保值增殖時(shí)經(jīng)常會(huì)虛增；對(duì)于資產(chǎn)管理比較混亂的單位，應(yīng)記固定資產(chǎn)而未記的，則會(huì)發(fā)生虛減。如果是劃撥的資產(chǎn)，如土地使用權(quán)不入帳，計(jì)算出的保值增殖則會(huì)出現(xiàn)失真，對(duì)于賬面未反映的其他資產(chǎn)，也不會(huì)出現(xiàn)在客觀因素調(diào)整額中。
⒉ 非客觀因素形成的增值實(shí)際上是客觀因素累積資產(chǎn)產(chǎn)生的孳息。國(guó)家公共資金投入形成的各類(lèi)資產(chǎn)“變成”各單位占有使用的資產(chǎn)，占有單位對(duì)這些資產(chǎn)的使用自主權(quán)較大，“實(shí)際使用”與“來(lái)源目的”隨時(shí)間推移關(guān)聯(lián)度降低，最后成為閑置資產(chǎn)。在缺乏資源共享的機(jī)制情況下，要么成為浪費(fèi)，要么另作它用，如出租來(lái)彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)的不足，即形成了經(jīng)營(yíng)。而這種經(jīng)營(yíng)又是不計(jì)成本的，這種變性的“非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)”又不同于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，因?yàn)榻?jīng)營(yíng)這些資產(chǎn)的意識(shí)和責(zé)任不同于國(guó)有企業(yè)，對(duì)這部分資產(chǎn)形成的“增值”（確切地說(shuō)是“收入”，價(jià)值轉(zhuǎn)換后資產(chǎn)值增加才能稱(chēng)為增殖）應(yīng)在計(jì)算非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)保值增值時(shí)撇開(kāi)，另行考核，類(lèi)同于經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)考核，但又不同于對(duì)國(guó)有企業(yè)的考核方式。
㈡ 行政事業(yè)單位由于現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度的限制，有許多帳面上存在的資產(chǎn)并不體現(xiàn)其真正的現(xiàn)時(shí)實(shí)際價(jià)值，如投資、固定資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)等。投資在事業(yè)單位的帳面上在投出后一直是不變的，不象企業(yè)一樣每年對(duì)其進(jìn)行損益調(diào)整；固定資產(chǎn)是不折舊的，使用好壞、壽命長(zhǎng)短體現(xiàn)不出正常損耗過(guò)程應(yīng)留下的資產(chǎn)價(jià)值；無(wú)形資產(chǎn)，特別是對(duì)科研事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，帳面是不反映的，科研成果的價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)在保值增值中，對(duì)其有些不公。
㈢ 利用國(guó)有資產(chǎn)保值增值數(shù)據(jù)不能完全替代對(duì)各單位對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理效果的考核。實(shí)際上監(jiān)督管理好壞的一部分體現(xiàn)在財(cái)務(wù)上的一些基本數(shù)據(jù)，而另外一部分則無(wú)法體現(xiàn)、無(wú)法量化，如科研事業(yè)單位的社會(huì)效益、行政單位的管理與協(xié)調(diào)能力（效能）等。
從以上幾點(diǎn)看，利用保值增值來(lái)考核非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)不實(shí)用，也沒(méi)有效果，缺乏科學(xué)依據(jù)和理論支持。依照國(guó)家審計(jì)績(jī)效審計(jì)將沿著公共資金使用效能和環(huán)境資源效益兩條主線、有重點(diǎn)地進(jìn)行來(lái)看，從一般審計(jì)指向“錢(qián)是怎么花的”到績(jī)效審計(jì)重點(diǎn)考慮“花錢(qián)的效果”，可以解決上述一些不足，但由于我國(guó)在思想觀念、法制基礎(chǔ)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、人員素質(zhì)和技術(shù)手段等方面還不夠健全，需要一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，同時(shí)效能和效果的衡量方式方法很難，同樣存在一個(gè)“標(biāo)準(zhǔn)”的量化問(wèn)題，也有許多弊端，不容易量化，只能作為參考和現(xiàn)階段的補(bǔ)充。
二、利用資產(chǎn)安全完整率來(lái)替代現(xiàn)有的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)考核方法的意義。
從非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)及對(duì)行政事業(yè)單位的要求和目的出發(fā)，利用資產(chǎn)安全完整率考核來(lái)替代現(xiàn)有的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)考核更有利于國(guó)有資產(chǎn)的安全與完整，符合當(dāng)前實(shí)際需要，才能使有限資產(chǎn)發(fā)揮最大的效能。畢竟行政事業(yè)單位的資產(chǎn)來(lái)源目的不同于國(guó)有企業(yè)單位，特別是行政機(jī)關(guān)和公益型的事業(yè)單位，利用資產(chǎn)安全完整率來(lái)考核行政事業(yè)單位，主要是控制資產(chǎn)占有單位在資產(chǎn)使用過(guò)程中，防止人為的以及管理不善造成的各種資產(chǎn)流失和非正常減值，如對(duì)外投資是否對(duì)可行性進(jìn)行充分論證，對(duì)已作出投資是否進(jìn)行了收益管理，是否安全；利用正常使用年限與實(shí)際使用年限來(lái)判斷是否維護(hù)保養(yǎng)、損耗情況；對(duì)應(yīng)收款項(xiàng)及時(shí)清理、促收，防止壞帳損失；對(duì)貨幣資金嚴(yán)格把關(guān)，防止缺失與挪用等等。這些都可以進(jìn)行一定的量化和控制，如對(duì)各項(xiàng)資產(chǎn)分別設(shè)置一個(gè)百分表，細(xì)目中對(duì)主觀控制度較強(qiáng)的設(shè)置高分或?qū)嵭嘘P(guān)鍵條目失分全項(xiàng)不得分，以資產(chǎn)的敏感度和容易挪用、流失程度來(lái)確定不同的權(quán)重，以所得綜合分的高低來(lái)評(píng)價(jià)考核一個(gè)單位的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理效果。
三、非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)安全完整的理解
資產(chǎn)的安全完整應(yīng)從安全和完整兩個(gè)方面來(lái)理解，但兩者又是相輔相成的。資產(chǎn)的安全包括公共資金的投入使用安全和最終形成資產(chǎn)的安全，資產(chǎn)的完整則是投入不被挪用和資產(chǎn)不流失。資產(chǎn)只有安全使用，才能保證資產(chǎn)的完整（不流失），資產(chǎn)是完整的也就是安全的。資產(chǎn)是否安全完整實(shí)際上是一個(gè)過(guò)程控制的結(jié)果。利用資產(chǎn)安全完整率來(lái)考核評(píng)價(jià)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)占有單位監(jiān)督管理效果也就是對(duì)其在資金使用和資產(chǎn)形成到處置過(guò)程中控制的評(píng)價(jià)與判斷，也是真正實(shí)現(xiàn)防止國(guó)有資產(chǎn)流失的有效手段和途徑，也真正達(dá)到了原保值增值考核的原始目的和初步設(shè)想。保值的概念本來(lái)就是資產(chǎn)安全完整，但保值的計(jì)算有過(guò)多的弊端和不足，上面也羅列了幾點(diǎn)。從根本上講，作為承擔(dān)社會(huì)管理職能或進(jìn)行基礎(chǔ)性研究的行政事業(yè)單位，因其具有特殊性，其增長(zhǎng)都是國(guó)家公共資金投入或孳息形成，如果沒(méi)有非正常的資產(chǎn)損失，也無(wú)所謂要求其去保值增值，對(duì)其基本要求是在保證現(xiàn)有資產(chǎn)安全完整的前提下，使資產(chǎn)發(fā)揮最大的社會(huì)效能，把國(guó)家的投入，或者說(shuō)把納稅人的錢(qián)真正用到實(shí)處，因此運(yùn)用資產(chǎn)安全完整率和效能比來(lái)規(guī)劃設(shè)計(jì)對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的考核，才能真正體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)對(duì)行政事業(yè)單位占有國(guó)有資產(chǎn)所要達(dá)到的目的和要求，使考核評(píng)價(jià)更科學(xué)、更有效。
四、資產(chǎn)安全完整考核基本構(gòu)想
資產(chǎn)的安全完整程度實(shí)際上是一個(gè)過(guò)程控制的結(jié)果，對(duì)整個(gè)過(guò)程控制的好壞進(jìn)行評(píng)判，也是對(duì)資產(chǎn)是否安全與完整的初步判斷。這個(gè)判斷可通過(guò)類(lèi)似審計(jì)中符合性測(cè)試來(lái)抽測(cè)資產(chǎn)占有使用單位或部門(mén)在各個(gè)資產(chǎn)運(yùn)用環(huán)節(jié)的過(guò)程控制情況，而過(guò)程控制主要體現(xiàn)在以下三個(gè)關(guān)鍵：
1.資金預(yù)算及來(lái)源。主要以合理、適度為控制目標(biāo)，同時(shí)對(duì)透明度、決策過(guò)程作為輔助參考。（基礎(chǔ)部分）
2.資金投入使用。主要以是否有有效的內(nèi)部控制制度，并對(duì)執(zhí)行的有效性和資金用途進(jìn)行檢查，確保在過(guò)程中及時(shí)解決問(wèn)題，防止挪用和流失。（關(guān)鍵部分）
3.資金使用完后的效果。這才是“花錢(qián)的效果”，也是對(duì)最后結(jié)果的評(píng)判，是表面但又很難量化的。（相對(duì)與資產(chǎn)的安全完整是次要部分）
抓住了基礎(chǔ)和關(guān)鍵部分，對(duì)非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)考核的目的——安全與完整已基本達(dá)到，既資產(chǎn)不流失。一個(gè)單位或部門(mén)的某個(gè)過(guò)程相對(duì)于其上下級(jí)單位部門(mén)是不同的過(guò)程，因此，在環(huán)環(huán)相扣的過(guò)程控制考核中，做好責(zé)任問(wèn)責(zé)機(jī)制，安全完整考核的目的也就真正體現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)考核的目的。
總之，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的增加只能用于資產(chǎn)增長(zhǎng)的統(tǒng)計(jì)，不宜用于考核，否則容易造成領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)短期戰(zhàn)術(shù)行為，加大資產(chǎn)的流失可能，因此提出新的考核系統(tǒng)來(lái)確保資產(chǎn)的安全完整，防止非正常流失，利用安全完整率來(lái)考核單位領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的成績(jī)，從而為推動(dòng)可持續(xù)戰(zhàn)略發(fā)展提供保證。當(dāng)然作為考核一般要具有客觀性和可比性，利用資產(chǎn)的安全完整來(lái)考核非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是否實(shí)用、有效，以及如何設(shè)計(jì)具體的方法和體系、是否操作容易，還需進(jìn)一步探究。
作者：邱巧根 文章來(lái)源：上海市農(nóng)業(yè)科學(xué)院
