自1994年分稅制財政體制改革以來，地方財政的理財主體地位得到了加強(qiáng)，地方財政在提供地方公共產(chǎn)品和組織地方財政收支等方面發(fā)揮了重要作用，對于國家財政經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和壯大，也具有重要的支撐作用。但與此同時，地方財政困難，尤其是縣鄉(xiāng)一級財政困難問題日顯突出，突出表現(xiàn)為在全國財政總收入高速增長的同時，基層財政困難加劇，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)等方面的缺陷和問題，成為各方關(guān)注的焦點，多種顯性、隱性財政風(fēng)險在地方財政運行過程中集中表現(xiàn)出來。
一、地方財政風(fēng)險表現(xiàn)形式
1.財政收入風(fēng)險
從地方自有財力看，地方財政收入風(fēng)險主要表現(xiàn)為收支矛盾突出，財政經(jīng)常性預(yù)算平衡難度大。據(jù)相關(guān)資料顯示，1994－2004年，地方政府財政收入平均僅占財政收入總額的47.65％，而同期地方政府財政支出平均占全國財政支出總額的70.17％，地方政府自有財力長期不足且增長乏力，可調(diào)配收入與公共需求的差距逐年拉大。而且，地方財政收入結(jié)構(gòu)失衡，一些縣鄉(xiāng)地方政府不斷尋求預(yù)算外收入，以解決財政失衡問題。在地方稅收收入占地方財政收入的比重呈下降態(tài)勢的同時，行政性收費、罰沒收入和其他非稅收入成為拉動財政收入增長的主體。財政收入來源單一，缺乏穩(wěn)固有后勁的財源基礎(chǔ)，削弱了地方財政抗風(fēng)險能力。
從地方財政體制看，地方財政收入風(fēng)險主要表現(xiàn)為省以下財政體制不完善。分稅制改革以來，中央財政收入占全國財政收入的比重由1993年的22%提高為2004年的54.9％（含對地方稅收返還因素），中央財政支出比重，卻從1993年的28.3％下降為2004年的27.7％。11年來中央對中、西部地區(qū)分別凈補助3882億元和6053億元。在2004年加大對財政困難縣轉(zhuǎn)移支付力度的情況下，占縣級單位總數(shù)近30％的791個財政困難縣，財力性轉(zhuǎn)移支付增量僅為181億元，占中央對地方財力性轉(zhuǎn)移支付增量的四分之一。在中央財政不斷加大對地方轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的同時，地方財政困難問題日益突出、地方財政風(fēng)險不斷加大的重要原因在于省以下財政體制不完善：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾和問題有向財政轉(zhuǎn)移和積聚的趨勢，處于基層的縣鄉(xiāng)財政成為上級財政集中財力的對象?？h鄉(xiāng)政府間爭飯吃的矛盾相當(dāng)突出，形成了鄉(xiāng)財政無稅可分，成為最弱級財政的局面；二是縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員過多。兼具行業(yè)管理、服務(wù)功能的機(jī)構(gòu)都存在人員急劇膨脹的問題；三是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入滯后，農(nóng)村社會保障體系不夠健全，農(nóng)村醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險和最低生活保障制度覆蓋面小，農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，教育經(jīng)費來源不夠穩(wěn)定。
2.地方財政支出風(fēng)險
從地方財政支出的規(guī)?？?，地方財政風(fēng)險表現(xiàn)為地方財政支出總量偏低。據(jù)統(tǒng)計，地方財政支出占GDP的比重從1978年的16.28％下降到2004年的15.08％，財政困難地方政府部門的人員工資、辦公經(jīng)費以及教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等法定支出不能按時足額到位。
從地方財政支出的結(jié)構(gòu)看，地方財政支出風(fēng)險主要是結(jié)構(gòu)失衡，支出范圍不明晰，“越位”和“缺位”并存。如用于行政管理費的比重過大，而基礎(chǔ)設(shè)施投資、科教文衛(wèi)和社會保障支出等卻供給不足。2002年，地方財政用于基本建設(shè)支出額為1889.84億元，占地方財政支出總額的12.37％，2002年地方財政用于科教文衛(wèi)支出額為3531.59億元，是1995年的2.68倍，而2002年行政管理支出額卻是1995年的3.1倍。地方政府在財政資源本已十分有限，政府需正常運行、各項事業(yè)又亟待資金保障的矛盾中，又加上財政資金使用不當(dāng)、浪費嚴(yán)重，無疑使得地方政府的負(fù)擔(dān)雪上加霜，財政基本職能大大弱化。特別是一些貧困縣鄉(xiāng)政府已難以保證社會性公共開支的最低資金需求。地方財政增支壓力大、支出剛性強(qiáng)，財政風(fēng)險正在彰明較著。
3. 地方財政債務(wù)風(fēng)險
地方財政債務(wù)風(fēng)險產(chǎn)生于政府債務(wù)。目前，全國各地、各級地方政府大多負(fù)有各種各樣的債務(wù)。盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實上，中國各地區(qū)、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債經(jīng)營，而且所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人之想象。地方政府所負(fù)債務(wù)形式多樣，最主要的形式包括：由地方政府出面擔(dān)?；蛱峁┳兿鄵?dān)保（如以地方人大會議通過《決議》的形式），為企業(yè)向銀行貸款融資提供方便（雖屬或有債務(wù)，但規(guī)模最大）；地方政府部門拖欠企業(yè)工程建設(shè)項目施工款等各種“白條”。這在客觀上又增加了隱性風(fēng)險向顯性風(fēng)險隨時轉(zhuǎn)化的可能性，成為地方政府潛在的財政壓力。
二、我國地方財政風(fēng)險的成因分析
地方財政風(fēng)險是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中的各種矛盾在相應(yīng)政府級次財政領(lǐng)域的集中表現(xiàn)，是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中較深層次矛盾的綜合反映。綜觀地方財政種種風(fēng)險，成因極其復(fù)雜，既有計劃經(jīng)濟(jì)時期體制因素的影響，也有轉(zhuǎn)軌過程中新舊體制摩擦造成的制約因素。
1.政府級次和財政級次方面層級過多，管理范圍偏大。
我國現(xiàn)有省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府，政府行政層級決定財政級次。行政層次較多，不僅加劇了機(jī)構(gòu)臃腫和行政效率低下，政府職責(zé)與權(quán)限難以劃清，也使政府間財政關(guān)系由于過多的政府層級而表現(xiàn)出復(fù)雜性，造成沉重的財政負(fù)擔(dān)。據(jù)估算，目前1個省平均管轄11個左右的地市級行政單位，1個地市級行政單位平均管轄8個左右的縣級行政單位，1個縣級行政單位平均管轄19個左右的鄉(xiāng)級行政區(qū)。龐大臃腫的地方政府體系使地方財政關(guān)系復(fù)雜、協(xié)調(diào)困難，事權(quán)與財權(quán)不對稱，不同級次的財政風(fēng)險直接傳導(dǎo)同級和上級地方政府。
2.地方稅體系不健全，轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)滯后。
分稅制后的稅制結(jié)構(gòu)是以流轉(zhuǎn)稅為主體、所得稅為輔助的結(jié)構(gòu)，這其中的增值稅約占全部稅收的40％，而僅25％的稅收分享權(quán)使地方財力增長受到制約。地方固定收入范圍雖有所擴(kuò)大，但地方稅種規(guī)模小、稅源分散，征收難度大，增長彈性小，難以形成主體稅種。目前中央對地方的轉(zhuǎn)移支付方式過于復(fù)雜，有稅收返還、原體制補助、專項補助、轉(zhuǎn)移支付補助、各項結(jié)算補助及其他補助6 種之多。轉(zhuǎn)移支付資金分配模式也不規(guī)范，雖在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)了統(tǒng)一的公式化分配，但 “基數(shù)加增量”確定稅收返還額延續(xù)了多年形成的不合理利益分配格局，所有地區(qū)均給予返還，沒有考慮各地區(qū)收入能力和支出需要的差異。
3.地方財政收入低，增長機(jī)制缺乏穩(wěn)定性。
受自然條件、地理條件、資源稟賦、歷史等諸多因素的影響，我國中部、西部地區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度上掣肘限制多，財力狀況差異不斷擴(kuò)大。一些財力基礎(chǔ)較差的地區(qū)又受到傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)僵化、屬地企業(yè)缺乏競爭力，經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以同全國同步，造成地方財政收入總量低，財力規(guī)模小、增長后勁不足。而社會保障資金缺口、下級財政補助需求增加等財政支出壓力使一些地方政府部門為了局部利益擴(kuò)大預(yù)算外資金規(guī)模，以費擠稅，增加了地方財政或有負(fù)債，形成了隱性財政風(fēng)險。
4．地方政府盲目投融資，短期化行為更提升了財政風(fēng)險。
由于地方政府投融資體系缺乏規(guī)范化管理，地方政府往往過度依賴間接融資方式獲取對外借款，而在不考慮本地區(qū)還債能力和對投資項目是否具備把握能力的情況下盲目上項目，勢必導(dǎo)致地方政府行為更趨短期化，“政績工程”、“形象工程”泛濫，預(yù)算約束軟化，財政支出持續(xù)膨脹，從而成為地方財政風(fēng)險的直接誘因。
三、化解地方財政風(fēng)險的對策
1.改革現(xiàn)行財稅體制，建立中央—省—市縣三級扁平化的財政體制
一是在目前中央對地方行政管理體制尚不可能一下做出大的改革的情況下，可以考慮按照中央、省、市縣三級扁平化架構(gòu)來安排財政分稅分級的體制，并以此進(jìn)一步帶動中國行政架構(gòu)的改革?？h級政府在我國有著特殊重要的地位，自秦始皇率先推行郡縣制以來，縣級行政區(qū)劃已歷時兩千余年。從目前我國縣級財政支出結(jié)構(gòu)看．其主要職能是承擔(dān)文教衛(wèi)生事業(yè)等支出，特別是基礎(chǔ)教育的絕大部分是由縣級財政承擔(dān)的，這方面的支出一般占全部縣級財政支出的40％以上。此外，農(nóng)村的大量公共產(chǎn)品，典型的如道路建設(shè)、救災(zāi)、扶貧和農(nóng)村社會保障，主要是由縣級財政承擔(dān)的。因此，現(xiàn)行財稅體制應(yīng)以縣級為重點完善的級次，改變目前中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級財稅體系，建立中央、省、縣三級扁平化的財政運行體系。這樣不僅有利于在減少政府層級、收斂政府間摩擦因素的同時顯著減少行政成本，而且對于強(qiáng)化中央的宏觀調(diào)控地位，合理配置地方的權(quán)力，科學(xué)地劃分各級政府間的事權(quán)與支出范圍，從根本上解決地方財政風(fēng)險具有積極的戰(zhàn)略意義，從而也為規(guī)范省以下各級政府間的分配關(guān)系，建立架構(gòu)合理、職能規(guī)范、運行高效的分稅分級財政體制奠定基礎(chǔ)。
二是全面推行“鄉(xiāng)財縣管”改革。為有效緩解基層財政困難，規(guī)范和加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，進(jìn)一步鞏固農(nóng)村稅費改革成果，“十一五”期間應(yīng)全面實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的辦法，對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管”方式，在保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)、使用權(quán)和財務(wù)審批權(quán)不變的前提下，采取“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的管理模式。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難狀況得到明顯緩解，機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員工資達(dá)到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，基層政權(quán)運轉(zhuǎn)和重點事業(yè)發(fā)展支出得到有效保障。
三是擴(kuò)大省管縣試點范圍?！笆晃濉币?guī)劃明確提出“有條件的地方實行省級直接對縣的管理體制”。今后五年一是要繼續(xù)加大對縣(市)政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，進(jìn)一步擴(kuò)大縣(市)的財政自主權(quán)；二是要堅持事權(quán)、財權(quán)下放與規(guī)范運作相結(jié)合，使省與縣兩級政府在事權(quán)、財權(quán)等劃分上更明確、更規(guī)范、更合理。三是省級財政在體制補助、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付、財政結(jié)算、資金調(diào)度等方面應(yīng)盡可能直接核算到縣，減少財政管理層次，提高行政效率和資金使用效益。
2.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)
一是強(qiáng)化中央財政的再分配功能，規(guī)范和完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。規(guī)范和健全、完善轉(zhuǎn)移支付制度，必須在改革、創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，大力改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度、方法、手段，爭取較快增加“因素法”轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量和覆蓋范圍，使保既得利益的“稅收返還”等比重下降到相當(dāng)小的份量之后，便可以取消增值稅返還、基數(shù)返還、體制補助和地區(qū)間的不平等政策，有效糾正歷史上遺留的不合理因素；在轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)安排上，要根據(jù)地區(qū)間人口、經(jīng)濟(jì)、財力和支出標(biāo)準(zhǔn)等綜合因素，科學(xué)測算“標(biāo)準(zhǔn)支出”和“標(biāo)準(zhǔn)收入”，確定標(biāo)準(zhǔn)支出的范圍和計量方式，設(shè)置一般均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)，并根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和階段性任務(wù)，設(shè)置專項轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)，同時還要根據(jù)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、財力的不平衡程度和省以下政府的公共服務(wù)水平，設(shè)置橫向均等化轉(zhuǎn)移支付項目和指標(biāo)。
二是在提高轉(zhuǎn)移支付總量和增加轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的基礎(chǔ)上，加大中央財政對中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度和省級財政對縣級財政轉(zhuǎn)移支付的力度。在因素的選擇和權(quán)重的設(shè)定上，還應(yīng)充分考慮中西部地區(qū)及其縣級財政的困難問題，對多年來受工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差不利影響以及為我國工業(yè)化發(fā)展作過巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)業(yè)地區(qū)和中西部地區(qū)，給予體制性傾斜支持，逐步實現(xiàn)在同等努力程度下，全國不同地區(qū)間公共服務(wù)水平大體均等，促進(jìn)不同區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。省以下財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計，應(yīng)在考慮本地實際情況的基礎(chǔ)上，盡量與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計相協(xié)調(diào)。在對下實行轉(zhuǎn)移支付時，省級財政不僅要更多地讓利于基層，做到轄區(qū)內(nèi)公平、公正、公開透明，而且還要加大對財政困難縣鄉(xiāng)的支持力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，增強(qiáng)財政困難地區(qū)財政保障能力。
3.規(guī)范和完善地方稅收體系，調(diào)整各級政府間的財力劃分
從長遠(yuǎn)來看，可考慮將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質(zhì)和責(zé)任分別下劃到縣級，分別設(shè)置省稅和市縣稅，其中將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種作為市縣級政府的主體稅種，如城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、印花稅、土地增值稅、遺產(chǎn)及贈與稅、教育稅和契稅等，以改變目前縣級沒有主體稅種和共享稅過多的局面，從而真正有效緩解基層財政的風(fēng)險和壓力。在財力分配上，要大力向基層政府傾斜，降低上解比例，取消困難縣的上繳任務(wù)，共享稅的返還部分要盡可能多留給縣級財政，使基層財政能在涵養(yǎng)財源的基礎(chǔ)上休養(yǎng)生息、正常運轉(zhuǎn)。
4.構(gòu)建新型農(nóng)村公共財政體系
按照“積極推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革，大力發(fā)展農(nóng)村公共事業(yè)，千方百計增加農(nóng)民收入”的新時期規(guī)劃，首先農(nóng)村基建資金應(yīng)主要投向公益性、調(diào)控性和環(huán)保性的領(lǐng)域，在保證農(nóng)村生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施投入規(guī)模增長的前提下，逐步加大對農(nóng)村生活服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施的投入，堅持“多予少取放活”，使公共財政的陽光能夠真正照耀到廣大農(nóng)村。其次應(yīng)合理劃分農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任分工。義務(wù)教育經(jīng)費支出由各級政府共同承擔(dān)，經(jīng)費的分配使用，則由縣級政府統(tǒng)籌安排。第三是針對農(nóng)村社會保障覆蓋面小，廣大農(nóng)民仍被排除在社會保障體系之外，城市和農(nóng)村的社會保障體系二元化現(xiàn)象突出問題，建立農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村醫(yī)療保險制度和農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度等農(nóng)村社會保障體系。只有夯實了基層經(jīng)濟(jì)，解決好“三農(nóng)” 問題，作為財政體系基礎(chǔ)環(huán)節(jié)的地方財政才能有良好的運轉(zhuǎn)，化解財政風(fēng)險的能力才能有根本提升。
作者：桂馨 文章來源：財政部國庫司
