【摘要】 PPP模式是由政府公共部門和私營企業(yè)所建立的一種新型的伙伴關系。文章在對國外PPP模式的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀綜述的基礎上,提出利用PPP模式化解我國高校負債。并就PPP的基本模式、化解高校負債的三種類型以及推行中應注意的問題進行了初步
探討。
【關鍵詞】PPP模式;高校負債;社會辦學
一、我國高校負債經營的現(xiàn)狀
隨著我國高等教育由精英化向大眾化的轉變,教育規(guī)模不斷擴大,辦學條件與教育發(fā)展的矛盾也日益突出,資金匱乏成為制約高?？缭绞桨l(fā)展的關鍵因素。在政府撥款增長不多的情況下,各高校負債辦學已經成為一種普遍采用的方式。國家發(fā)改委社會發(fā)展司2007年8月14日在《上半年社會事業(yè)發(fā)展和下半年政策建議》中指出:據人民銀行統(tǒng)計,截至2005年底,高校貸款余額達2001億元,個別高校由于債務問題已影響到學校正常運行。這是官方第一次公布全國高校負債的整體數(shù)據。北京大學教育學院教育經濟所完成的《高校負債問題的專題研究》報告顯示,截至2005年底,央屬的76所高校貸款總額已高達336億元,校均貸款額4.4億元,平均年度增幅達到76%,而這76所高校的總收入是656.66億元,校均收入達到8.64億元,也就是說現(xiàn)有的貸款規(guī)模已經相當于這部分高校收入的51.1%。我國高校負債運營目前呈現(xiàn)涉及面廣、金額大、還款渠道單一、用于改善辦學條件的投資回收期長、變現(xiàn)能力差等特點。2008年前后,高校逐漸迎來了還款的高峰期,在預算資金本來就緊缺的情況下,其在資金運用上更顯得捉襟見肘,由舉債經營帶來的財務風險日趨顯現(xiàn)。2009年教育部首次將“化解高校債務風險”列入年度的工作要點,探索如何化解高校負債已成為我國高等教育持續(xù)、健康發(fā)展的迫切需要。
二、基于PPP的高校負債化解模式
(一)PPP的國外發(fā)展現(xiàn)狀及PPP的基本模式
1.PPP的國外發(fā)展現(xiàn)狀
PPP(Public-Private Partnership),可以理解成為由政府公共部門和私營企業(yè)所建立的一種新型的伙伴關系。以這種伙伴關系為基礎開發(fā)的公共服務項目,既可以使政府公共部門在一定程度上減輕負擔和風險,提高公共服務的質量, 同時也可以在制度和體制上保證私營企業(yè)的盈利。這種新型的合作模式,目前在歐美等發(fā)達國家已經被廣泛接受,在發(fā)展中國家也日益被重視和應用。
(1)英國的發(fā)展現(xiàn)狀。英國作為PPP的發(fā)源地和其發(fā)展歷史有著必然的聯(lián)系。第二次世界大戰(zhàn)后,執(zhí)政的勞動黨把走國有化道路作為解決經濟衰退的出路,帶領英國走上了以“大政府”為目標的社會民主主義路線,截止到上世紀70年代,英國已經有10%的企業(yè)成為國營企業(yè)。1979年保守黨執(zhí)政后,轉變了執(zhí)政方針,打著“小政府”的旗幟開始了國有企業(yè)民營化的歷程。在民營化的過程中,私營企業(yè)多年積累的經營理論和實踐經驗被政府廣泛采用并發(fā)展,大大提高了政府的行政效率,就政府職能轉變方面來說改革的成效是顯著的。但是,國民所期待的公共服務質量的改善問題卻沒有進展。圍繞這一問題的解決,私營企業(yè)和居民在公共服務領域的參與意識逐漸被政府所重視,改變了公共服務單純由政府負責的狀況,進而形成了政府與私營企業(yè)間的新型伙伴關系。這就是PPP模式產生的雛形。
目前,基于PPP模式的投資項目已經貫穿政府活動的各個領域。在道路、橋梁、輕軌建設的交通領域,新建或修繕學校、建設大學生宿舍等教育領域,新建醫(yī)院和醫(yī)療衛(wèi)生設施等醫(yī)療衛(wèi)生領域,以及要塞、營房、軍事培訓院校等方面的國防工程項目都取得了長足的發(fā)展。
(2)美國的發(fā)展現(xiàn)狀。美國是最早將PPP模式應用在舊城改造和城市基礎設施建設領域的國家。這是由于上世紀70年代到90年代美國政府的開支特別是軍事開支大幅攀升,造成了財政赤字逐年增加。到90年代初期政府開始面臨嚴重的財政困難,大量城市基建項目由于經費緊張而不能動工。與此同時,聯(lián)邦政府投資完成的44 000英里的高速道路網絡已基本完成,圍繞道路的運營管理和以道路為資金來源進行的都市再生問題的研究,1991年美國國會通過了“綜合地面運輸效率方案”(ISTEA)。
ISTEA的實行,使美國各州有了更多的自主權,可以將聯(lián)邦資金與州和私人資金混合用于項目實施。可以說,該法案的制定對于PPP模式在美國的應用具有劃時代的意義。據不完全統(tǒng)計,截至2004年,全美國大約有超過750億美元的開發(fā)項目借助該法案得以實施。
(3)日本的發(fā)展現(xiàn)狀。PPP模式在日本應用的最早起源是以上世紀80年代建立的第三部門為標志。第三部門是相對于政府計劃經濟部門(第一部門)和民營市場經濟部門(第二部門)而言的官民共同體,是既追求公共利益,又追求經濟利益的社會團體或經濟組織。但由于政府并沒有把來源于民間的一些積極的想法付諸實施,加上政府和私營企業(yè)的責任劃分不夠明確,造成很多由第三部門開發(fā)的公共設施項目陷入虧損的困境。1999年 PFI(鼓勵私人投資行動)法案的制定帶來了PPP模式在日本發(fā)展的生機。該法案吸取了第三部門失敗的教訓,加強了項目事前的風險評價,在政府和私營企業(yè)建立的伙伴關系中明確責任劃分,大大減少了開發(fā)項目失敗的風險性。2002年日本經濟產業(yè)省召開的PPP研究會的中間報告“日本PPP的實施”中指出,應用PPP模式在公共服務領域引進市場競爭,大大提高了公共服務的效率性,創(chuàng)造出了對民間開放的新型的雇傭和服務性產業(yè)。
2.PPP的基本模式
PPP運作的基本模式如圖1。
如圖1所示,對于策劃實施PPP模式的項目,政府應該成立專門機構負責項目方案的選定,參與制定項目實施過程中稅收優(yōu)惠制度的制定,并和企業(yè)一起完成整個項目的運營管理。既要保證項目實施過程中風險共擔,減少企業(yè)的投資風險,又要監(jiān)督項目基礎設施的服務質量,達到公共服務的目的。企業(yè)通過參與開發(fā)項目的政策制定,以簽訂合同的方式保證投資的收益。
(二) PPP應用于化解高校負債模式的可行性
高等教育不屬于義務教育,政府并不負有義務辦高校的責任。在目前狀況下,中國的教育還比較落后,義務教育尚且沒有得到充分的保障,中國完全應該而且可以把高等教育的主要任務部分轉交給社會。其實,在歐美發(fā)達國家,高等學校大多是私立的或半私立的,包括哈佛、耶魯?shù)仁澜缰髮W均屬此列。2004年日本也實施了國立大學獨立行政法人化改革:各國立大學由文部科學省的直屬機構變?yōu)楠毩⒎ㄈ?不再依賴國家撥款,通過學費、經營收入等維持正常運轉,大學財務管理也采取企業(yè)會計制度。溫家寶總理在2009年初的國家科技領導小組會議上的講話中也明確表示:非常贊同教育資金的多樣化來源,在全社會崇文重教要利用全社會的資源,可以把這項工作列入規(guī)劃?？偫硗瑫r也指出,企業(yè)家身上要流淌著道德的血液,他的收益回報社會最好是投資教育?？梢?我國高校管理中存在的一些問題,尤其是高負債帶來的財務風險完全可以通過轉換高校的管理方式,借助社會資金參與高校運營,通過建立政府、學校和私營企業(yè)的合作關系來加以解決。
據《中國民營經濟發(fā)展報告(2005—2006)》顯示,自2000年以來,民營經濟稅收增速已經明顯快于全國稅收平均增長速度。從稅收總量看,目前民營經濟稅收比重已經超過國有經濟。其中2005年,民營經濟在GDP中的比重已經由2000年的55%增長到65%左右。這說明我國的民營企業(yè)在自身蓬勃發(fā)展的同時一方面具有了參與社會辦學的經濟實力,另一方面也具備了參與高校法人治理機構改革的管理素質。
從企業(yè)的角度來說,通過投資高等教育,可以爭取政府的政策支持和稅收優(yōu)惠,同時借助高?？蒲心芰M行企業(yè)新產品的研發(fā),利用學校的教學設備進行人力資源的培訓,并通過參與教學培養(yǎng)計劃的制定針對性地培養(yǎng)企業(yè)的實用人才,從而縮減企業(yè)相應的支出。企業(yè)投資教育的義舉也將為企業(yè)迎來較高的社會聲譽,產生較好的廣告效應,每年占銷售收入15%左右的廣告費用也可以適當減少。所以,企業(yè)投資教育不僅僅是回報社會,由此帶來的經濟效益也是值得考慮的。
從高校的角度說,接受企業(yè)投資,建立新型的高校運作模式,不僅可以走出高負債運營的困境,同時也可以加速科研成果的轉化進程,并為學生培養(yǎng)提供了良好的實習基地,針對企業(yè)的人才培養(yǎng)也可以一定程度地解決大學生的就業(yè)問題。
政府在利用PPP模式化解高校負債的過程中,既可以緩解
辦學資金的壓力,使資金更多地流向關系國家科技發(fā)展的重點大學,也可以盤活現(xiàn)有的高校投資,以政策制定和參股等多種形式參與普通高校的運營,從而實現(xiàn)政府辦學和社會辦學相融合的高校管理模式。
(三)基于PPP的高校負債化解模式
借鑒PPP模式在公共服務領域的成功事例,結合我國高校負債的現(xiàn)狀,本文提出了政府和私營企業(yè)合作辦學的三種類型,如圖2所示。
一是對負債嚴重,資金缺口較大的高校實施針對整個學校運營管理的PPP模式。
二是對資金缺口暫時不大,但有財務狀況惡化趨勢的學校實施部分二級學院PPP運作管理。
三是對改善辦學條件的固定資產投資項目實施PPP運作。
基于PPP的高校負債化解模式不同于一般意義上的校企合作。校企合作教育是一種以市場和社會需求為導向的運行機制,是學校和企業(yè)雙方共同參與人才培養(yǎng)過程的教學模式。高校與企業(yè)開展多種多樣的產學研合作對雙方都是十分必要和有益的。它不僅是雙方優(yōu)勢資源的互補,而且在一些重要的技術領域有了穩(wěn)定的研究隊伍,有了更多創(chuàng)新知識的來源,提升了自主創(chuàng)新的能力,同時也為國民經濟發(fā)展做出了重大貢獻。但我國目前的校企合作模式在運營管理中由于缺乏國家宏觀政策的支持,沒有政府出面建立的校企合作協(xié)調機構,沒有相應的財政政策和稅收優(yōu)惠的保證,無法保護企業(yè)的經濟利益,調動企業(yè)辦學的積極主動性。另一方面,學校運作機制和企業(yè)運作機制、校園文化與企業(yè)文化存在較大差異,如何實現(xiàn)企業(yè)運行與辦學諸要素之間有機結合、相互作用,構成一個具有特定功能的整體,最優(yōu)化地實現(xiàn)辦學目標和預期效果一直是制約我國校企合作健康發(fā)展的瓶頸。而基于PPP的高校負債化解模式將作為一種全方位的新型校企合作模式,對有意向實施PPP模式的高校,政府出面設立專門機構負責整個項目的組織、管理、協(xié)調PPP有關事宜,為這種合作模式提供財政政策、稅收優(yōu)惠和物價管理等方面的保證,并監(jiān)督學校的運營管理,使之能夠正常健康地發(fā)展,不偏離我國高等教育的宗旨。
三、 我國推行PPP模式化解高校負債應注意的問題
(一)加快培養(yǎng)相關人才及培育相關專業(yè)機構
PPP模式的實施是一個理論和實踐相結合的過程,在此領域雖然已經有了一定的探索,但是由于時間短暫,還缺乏相關專業(yè)人才及專門機構。為此,通過國際合作等方式吸取國外長期實踐的寶貴經驗,對我國專門人才培養(yǎng)和專業(yè)機構培育將有重要的意義。
(二)要加強對高校的宏觀調控和分類指導
根據高校負債情況對需要利用PPP模式進行管理方式改革的學校出臺相關政策,并按照一定原則確定重點和優(yōu)先順序。高等教育投資回收期長,而且與居民的生活密切相關,所以在調動私營企業(yè)參與的過程中,優(yōu)先選擇一些現(xiàn)實情況下比較容易操作的地方高校,而對企業(yè)的選擇上不但要考慮經濟實力,保證教育投資的持續(xù)穩(wěn)定,而且考慮學校的學科特點和科研優(yōu)勢與企業(yè)戰(zhàn)略發(fā)展的融合,營造科技創(chuàng)新和人才培養(yǎng)的良好氛圍,實現(xiàn)企業(yè)和學?；ダ木置?。
(三)應當成立專門機構協(xié)調政府、學校和企業(yè)三者的利益關系
在辦學領域開展PPP模式不僅僅需要協(xié)調政府、學校和企業(yè)的關系,在項目資金籌集,稅收優(yōu)惠政策和服務收費標準的制定等方面還要涉及到財政,稅務,物價管理以及固定資產投資管理等政府各部門,專門機構的設立能夠站在公立的角度更好地協(xié)調PPP模式實施過程中更多方面的關系,保證實施PPP模式的高校運營順利進行。
(四)政府要重視對實施PPP運作的高校的監(jiān)管
在高等教育領域吸收企業(yè)投資,勢必在一定程度上提高公民接受高等教育的成本,對學校合理收費的監(jiān)管是保證PPP模式順利實施的重要內容。同時培養(yǎng)創(chuàng)新人才,提高教學質量也是政府的重要責任。政府在激勵企業(yè)支持教育的同時,多角度、全方位地引進社會監(jiān)督機制,保證高校贏利性功能的發(fā)揮限制在為公益目的而服務的原則之下,為我國高等教育的普及化做出應有的貢獻?！?
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