摘要：穩(wěn)健財政政策是我國在投資過快和通貨膨脹壓力加大的特定背景下采取的一種中性財政政策，其主要特征是規(guī)模適度、規(guī)避風(fēng)險和分配的公平性。因此，要增強穩(wěn)健財政政策的宏觀調(diào)控功能，必須遵循公共支出的基本原則，合理安排國債資金的投向，努力提高財政支出效率。
關(guān)鍵詞：穩(wěn)健財政政策；公共支出；國債
一、穩(wěn)健財政政策的理論界定
（一）穩(wěn)健財政政策的提出
中國政府自1998年開始實行積極財政政策以來，主要以增發(fā)長期建設(shè)國債和國債積極投資為基本內(nèi)容。7年來累計發(fā)行長期建設(shè)國債達9100億元，平均每年拉動經(jīng)濟增長1.5~2個百分點，有效促進了我國經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。但在2004年初，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了投資過快、局部過熱和通貨膨脹壓力加大的情況，財政赤字其占GDP比重接近國際公認的警戒線—3%。面對不斷攀升的國債和財政赤字，考慮到我國宏觀經(jīng)濟形勢的發(fā)展變化和鞏固宏觀調(diào)控成果的要求，中共中央作出了實行穩(wěn)健財政政策和貨幣政策的決定。這意味著積極財政政策退出歷史舞臺，穩(wěn)健財政政策全新登場，標志著國家在經(jīng)濟政策調(diào)整上邁出了重要的一步。
（二）穩(wěn)健財政政策的內(nèi)涵
1．規(guī)模的適度性。具體表現(xiàn)在財政政策實施力度的適中性和財政政策轉(zhuǎn)型的漸進性兩個方面：適中性是指在保證經(jīng)濟增長、消費與投資需求的前提下適當(dāng)減少財政支出、增加財政收入，合理縮減財政赤字；漸進性是指逐漸降低經(jīng)濟增長對財政赤字的依賴程度，將經(jīng)濟增長引向健康、穩(wěn)定的可持續(xù)發(fā)展道路上來。
2．風(fēng)險的規(guī)避性。穩(wěn)健財政政策一方面通過減少財政支出避免通貨膨脹風(fēng)險的集中，另一方面通過縮減國債規(guī)模避免中國經(jīng)濟陷入高財政赤字風(fēng)險，以保證經(jīng)濟增長的內(nèi)生性和安全性。
3．分配的公平性。從長期來看，穩(wěn)健財政政策是趨向于財政收支平衡的，從而避免財富在代際間的不公平轉(zhuǎn)移。因此，目前我們在實行穩(wěn)健財政政策時，需要控制國債規(guī)模，避免將過多的債務(wù)積壓給下一代。
二、合理界定公共財政支出原則
財政既是一個經(jīng)濟范疇，也是一個政治范疇，事關(guān)治國安邦、強國富民。財政政策的有效實施直接影響著我國經(jīng)濟的正常發(fā)展。因此，在實行穩(wěn)健財政政策過程中，必須遵循公共財政支出原則，規(guī)范國債資金的投向，努力提高國債資金的支出效益，達到優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)的目的。
（一）彌補市場失靈原則
公共財政是指為市場提供公共服務(wù)的政府分配行為或經(jīng)濟行為，它的邏輯起點是假設(shè)完全競爭的市場是資源配置的最有效方式。因此，只要是市場機制能正常發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府就不要介入。公共支出的活動領(lǐng)域應(yīng)嚴格界定在市場失效的范圍內(nèi)，即根據(jù)市場失效原則確定政府的事權(quán)范圍。
（二）比較效率原則
這一原則主要是針對準公共物品的提供方式而言的。具體來說，對于界于純公共物品和私人物品之間的準公共物品，選擇由私人提供還是由國家提供完全是一個效率問題，哪種提供方式的效率高亦即成本低就選用哪種。
（三）制度約束原則
公共支出的范圍受國家政治經(jīng)濟制度的制約。因此，在不同的國家，公共支出的范圍并不一樣。在我國這樣一個以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展，并且正處在初級階段的社會主義國家，公共支出的范圍與發(fā)達的市場經(jīng)濟國家不會完全一致，應(yīng)按照實際情況適時地、階段性地予以調(diào)整。
（四）相對發(fā)展原則
市場失靈與政府職能的具體內(nèi)容是歷史的而非絕對的。因此，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，公共支出的目標將逐步由提供社會基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)向大力發(fā)展農(nóng)業(yè)、提供教育、衛(wèi)生和社會保障等方面轉(zhuǎn)變，公共支出的范圍要適應(yīng)實際情況變化的要求，切不可拘泥于固定的領(lǐng)域。因此，國債資金的安排也應(yīng)更好地符合發(fā)展經(jīng)濟的客觀要求。
三、穩(wěn)健財政政策下國債資金投向的重點
在公共財政改革的現(xiàn)階段，由于我國正處于經(jīng)濟體制改革的攻堅時期，過小的財政支出總量必然限制我國公共財政職能的有效發(fā)揮。因此，財政支出無論是體制要求上還是實際需要上都要求增加我國公共財政支出的總量。因此，在我國自有財力不足的現(xiàn)實情況下，進一步按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財政的要求，合理安排國債資金投向，努力提高國債資金的支出效益，促進公共支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。
（一）保持和適度提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入
現(xiàn)代經(jīng)濟增長理論認為政府投資是推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，從世界各國財政發(fā)展的趨勢和我國目前的實際情況看，在財政中保持相當(dāng)比重的經(jīng)濟建設(shè)支出是十分必要的。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和政府干預(yù)經(jīng)濟程度的加深，許多發(fā)達國家出現(xiàn)了財政對經(jīng)濟投資比重日益擴大的趨勢，這既反映了市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的基本要求，也是各國財政發(fā)展的大趨勢。在我國資本市場發(fā)育水平不高，市場化籌資能力有限的情況下，能源、交通和農(nóng)業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的不足，必然促進“瓶頸”制約和結(jié)構(gòu)失調(diào)的加劇。因此，現(xiàn)階段財政政策的支出應(yīng)該繼續(xù)加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，在保證已有項目資金需要的基礎(chǔ)上，加大對重點項目的投資和適度增加新項目。
（二）加大財政對“三農(nóng)”的支持力度
農(nóng)業(yè)作為人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，是一切生產(chǎn)活動得以順利進行的起點，對社會具有產(chǎn)品、要素、市場和外匯四大貢獻。沒有農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其他非農(nóng)部門的存在和發(fā)展都是不可能的。但由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有生產(chǎn)的季節(jié)性、風(fēng)險的不確定性和經(jīng)營的外部不經(jīng)濟性等特征，需要政府財政對其給予支持和保護。另外，我國農(nóng)村是一個極具潛力的消費市場，而農(nóng)民也是一個極具規(guī)模的消費群體。實行穩(wěn)健財政政策，加強財政對“三農(nóng)”的投入，增加農(nóng)民收入、加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，是全面建設(shè)小康社會、保持國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展、確保國家長治久安的必然要求。世界各國的經(jīng)驗表明，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟和農(nóng)民實行特殊的、優(yōu)惠的政府財政扶持政策，是一個國家經(jīng)濟發(fā)展的客觀過程與規(guī)律。因此，基于我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不合理、科技含量不高以及加入WTO后農(nóng)業(yè)面臨著國內(nèi)外市場雙重挑戰(zhàn)等現(xiàn)實情況，在現(xiàn)階段中央財政應(yīng)在繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、良種推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標準體系和監(jiān)測體系、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整等方面預(yù)算安排的基礎(chǔ)上，進一步加大對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，有效增加農(nóng)民的可支配收入，增加農(nóng)產(chǎn)品的技術(shù)含量，提高其在國際市場上的競爭力。
（三）提高教育與科學(xué)研究的支出比重
科技是第一生產(chǎn)力，教育是生產(chǎn)力發(fā)展的源泉和動力。從經(jīng)濟性質(zhì)上講，教育服務(wù)一般被看作一種混合產(chǎn)品，既包括屬于純公共產(chǎn)品的義務(wù)教育，也包括具有混合性質(zhì)的高等教育、職業(yè)教育等。目前我國教育經(jīng)費來源仍是以政府投入為主，國家財政性教育經(jīng)費占全部教育經(jīng)費的55%以上，占GDP比重2001年已達3.19%，但與世界發(fā)達國家和其他發(fā)展中國家比較差距仍然較大。同時，教育經(jīng)費在各級教育之間、地區(qū)之間和城鄉(xiāng)之間的分布不合理，造成教育資源利用率和效益低下。對于科研支出，盡管國家財政用于科研支出不論是總量還是其占財政中支出和GDP比重基本上呈逐年上升趨勢，但與發(fā)達國家2%—3%的水平仍存在較大差距，其中突出的問題是科研人員流失嚴重，創(chuàng)新教育不足。因此，從科教事業(yè)的長遠發(fā)展來看，對其投入應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，并在總量和比重繼續(xù)增加的同時，注意按照公共財政理論的要求調(diào)整其內(nèi)部結(jié)構(gòu)。從橫向來講，對于基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研等具有明顯公共性的服務(wù)，應(yīng)進一步加大投入；而對于高等教育、職業(yè)教育等具有準公共性的服務(wù)，則應(yīng)適時減少投入。從縱向來講，應(yīng)著重加大對中西部地區(qū)的教育和科研投入，特別是對九年義務(wù)教育等基礎(chǔ)教育的投入。
（四）改善公共衛(wèi)生特別是農(nóng)村的衛(wèi)生條件
按照公共產(chǎn)品理論，公共衛(wèi)生是一種純公共產(chǎn)品，具有極強的外部效應(yīng)，其主要目的是有利于提高整個人口的健康水平，并在消費上具有非競爭性和非排他性的特點。公共衛(wèi)生屬于公共產(chǎn)品的性質(zhì)為政府介入公共衛(wèi)生事業(yè)提供了理論依據(jù)。據(jù)測算，1996年衛(wèi)生支出總費用為2852.2億元，占GDP的比重為4.2%，2001年為5150.3億元，占GDP比重增加到5.4%，其中政府預(yù)算衛(wèi)生支出占總費用比重由1996年的18.1%降至2001年的15.5%；公共衛(wèi)生服務(wù)經(jīng)費也由1996年的11.4%降至2001年的10.5%。從總量上看，我國衛(wèi)生費用總規(guī)模以及公共衛(wèi)生政府投入規(guī)模都是偏低的；而從結(jié)構(gòu)上看也不盡合理：一方面中央財政支出逐年下降，地方財政支出逐年上升；一方面公共衛(wèi)生支出比重明顯偏低且呈下降趨勢；同時也存在著居民個人衛(wèi)生費用激增和地區(qū)間公共支出的不均衡。因此，政府應(yīng)在加大財政公共衛(wèi)生支出占財政總支出的比重，完善公共衛(wèi)生支出的資金保障機制的基礎(chǔ)上，進一步改善財政公共衛(wèi)生支出的使用結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率；并充分重視農(nóng)村公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)橫向公平。
（五）加大社會保障支出的力度，促進社會的共同發(fā)展
目前我國財政所承擔(dān)的社會保障支出很少，而且基本上還是實行“只保城鎮(zhèn)，不保農(nóng)村”的“不完全”社會保障制度，這使得占人口總數(shù)近70%的農(nóng)民不能享受完善的社會保障；而另一方面，農(nóng)村社會經(jīng)濟條件的變化使得社會保障特別是養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障亟需發(fā)展。實踐證明，我國目前這種分散的保障模式已經(jīng)不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求，必須由政府承擔(dān)起社會保障的供給責(zé)任，建立集中、統(tǒng)一的社會保障體制。根據(jù)公共財政改革的要求，考慮到全體社會成員的共同利益和長遠利益，我國政府的社會保障支出應(yīng)逐步提高，并盡快設(shè)立社會保障預(yù)算，統(tǒng)一支配社會保障資金，逐步減少貧富差距，保證全體社會成員的基本生活需要，從根本上刺激居民的消費需求，有效解決國內(nèi)需求不足的矛盾。
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作者：孫志亮 楊煥玲 文章來源：山東省萊陽農(nóng)學(xué)院經(jīng)管學(xué)院 西北農(nóng)林科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院
