內(nèi)容提要：我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)過十多年來的發(fā)展積累了一些經(jīng)驗，但也存在著許多難以克服的弊端，使養(yǎng)老保險制度長期處于低谷階段。為迅速改變這種被動局面，本文在分析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過剖析現(xiàn)有制度運(yùn)行低效的主要原因，提出了改進(jìn)和完善的基本設(shè)想。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險 保險制度 保險基金 養(yǎng)老金
一、問題的提出
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的試點始于20世紀(jì)80年代，養(yǎng)老保險制度的規(guī)范在90年代以后才真正開始。1991年2月民政部農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，要求以縣為單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作，自1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作逐步在全國各地推廣開來，1992年底已有3500萬農(nóng)民參加養(yǎng)老保險。1995年10月19日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》，要求農(nóng)村社會養(yǎng)老保險金的籌集采用：“以個人繳納為主, 集體補(bǔ)助為輔, 國家予以政策扶持”的基本原則。到1998年農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展達(dá)到高峰，年度農(nóng)民參保人數(shù)已經(jīng)接近500萬人，累計參保人數(shù)達(dá)到8025萬人，積累養(yǎng)老基金達(dá)到166.2億元。1998年以后，由于銀行存款利率的下降使得養(yǎng)老保險金的補(bǔ)償率下降，更重要的是養(yǎng)老保險金的繳納過高，而同期參保人員世紀(jì)能夠領(lǐng)到的養(yǎng)老金太少。以2003年為例，參保人員每年人均繳費(fèi)的已經(jīng)達(dá)到1590.36元，而同年度符合養(yǎng)老年齡和條件的農(nóng)民人均可領(lǐng)到的養(yǎng)老金僅有492.15元，平均每月41.01元，使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)開始下降，到2003年下降到223.9萬人。為盡快改變這種落后局面，黨的“十六”以后，黨中央加大了解決“三農(nóng)”問題的力度，并以黨中央、國務(wù)院的名義連續(xù)在2004年和2005年下發(fā)了關(guān)于農(nóng)村問題的兩個“一號文”，各項農(nóng)業(yè)政策逐步在農(nóng)村落實，農(nóng)民收入得到了大幅度提升，農(nóng)民流失問題得到了很大程度的緩解，東部一些發(fā)達(dá)的地市開始恢復(fù)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，但農(nóng)村社會養(yǎng)老保險運(yùn)行低效的根本并沒有得到。在這種情況下，分析農(nóng)村社會養(yǎng)老保險低效的原因，找到相應(yīng)的改善對策，具有十分的重要性和迫切性。
二、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運(yùn)行低效的成因分析
長期以來，我國農(nóng)村由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制和傳統(tǒng)養(yǎng)兒防老觀念的影響，對現(xiàn)行以個人繳費(fèi)為主，集體和國家補(bǔ)貼繳費(fèi)為輔的社會養(yǎng)老保險制度認(rèn)識不足，同時由于受多方面因素的影響，致使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施長期處于低效運(yùn)行狀態(tài)，在很大程度上制約著之一制度的發(fā)展，究其原因主要有以下幾個方面：
1、農(nóng)村人口眾多，老年人比重過大。我國人口總數(shù)從1992年的117171萬人到2003年增加到129227萬人，其中農(nóng)村人口由84996萬人下降76851萬人，農(nóng)村人口占總?cè)丝诘谋嚷视?2.54%下降59.47% 。根據(jù)我國第五次人口普查的結(jié)果：全國65歲以上的老年人口為8811萬，占總?cè)丝诘?.96%，其中農(nóng)村老年人口為5938萬，占全國老齡總?cè)丝诘?7.4%；隨著人民生活水平的提高，老年人的壽命不斷延長，由于計劃生育的原因，農(nóng)村4-2-1式的家庭也在增多；雖然社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使農(nóng)民的收入水平提高很快，但消費(fèi)水平的同時提高和城鄉(xiāng)收入差距的加大，使農(nóng)民實際的購買能力下降。另外，我國目前許多經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民收入相對較低，還沒有產(chǎn)生參加養(yǎng)老保險的需求。
2、農(nóng)民收入水平低，繳費(fèi)壓力過大。長期以來我國農(nóng)村人口眾多，城鄉(xiāng)農(nóng)居民收入存在著一定的差距，隨著我國農(nóng)村城市化和工業(yè)化程度的加深，農(nóng)村人口出現(xiàn)了下降的趨勢，城鄉(xiāng)農(nóng)居民收入確出現(xiàn)了加大的剪刀差。1990年農(nóng)民人均收入686元，城市居民的人均收入為1510元，居民收入是農(nóng)民收入的2.20倍；到2003年農(nóng)民人均收入增長到2622元，城市居民人均收入為8472元，居民收入是農(nóng)民收入的3.23倍。經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國城鄉(xiāng)差距不但沒有縮小，反而在不斷增加。如果按照城鄉(xiāng)固有的收入差距，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險繳費(fèi)比率應(yīng)保持在農(nóng)民收入總額的15%以上，養(yǎng)老保險制度才會有效。以2003年的農(nóng)民人均收入為例，每個農(nóng)民每年需要繳納393.3元，每月繳納32.78元，這一繳費(fèi)比率目前對大多的貧困農(nóng)民來說是有困難的。
3、缺乏國家的財政支持和集體單位的配套交費(fèi)。我國城鎮(zhèn)職工的基本養(yǎng)老保險實行強(qiáng)制行的繳費(fèi)制度，個人繳納工資總額3%-8%，企業(yè)為參保職工配套繳納10%-15%，并且國家還要每年通過財政撥款增加養(yǎng)老保險基金。據(jù)全國社會保障基金理事會的統(tǒng)計，截至2004年12月31日，國家財政向城鎮(zhèn)職工的各種保險撥款累計額達(dá)1538.64億元，其中財政預(yù)算撥款1148.35億元，國有股減持收入261億元，彩票公益金收入129.28億元。國家財政撥入全國社會保障基金的資金主要是用于城鎮(zhèn)居民參加的各種保險，唯獨對農(nóng)民參加的各種保險缺乏財政撥款。沒有國家財政資金的支持，農(nóng)村的村級單位大多沒有獨立的資產(chǎn)和固定的收入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是通過財政資金撥款維持運(yùn)行的。
4、養(yǎng)老基金的運(yùn)營及管理不合理。長期以來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的增值主要依靠銀行存款、委托貸款、購買國債和財政補(bǔ)貼收入，只有少量基金參與股票或直接投資。由于管理不夠規(guī)范，管理費(fèi)用和投資損失過高，很難保證農(nóng)民養(yǎng)老基金的保值增值。2000年養(yǎng)老保險基金的對外投資收回本息有困難的占基金總額的6.39%，約為12.49億元，已確定不能收回的基金占基金總額的0.68%，約為1.33億元，年度管理費(fèi)用為3%，約為5.87億元；2003年我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的投資收益為7.6019億元，不算投資損失，只計管理費(fèi)用和其他支出的費(fèi)用合計就高達(dá)7.2065億元。沒有集體和國家的資金支持，農(nóng)民自己繳費(fèi)形成的養(yǎng)老保險基金又無法實現(xiàn)增值。因此，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效具有必然性。
5、銀行利率的持續(xù)遞減。我國1993年銀行存款利率為10.9%，在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度推行初期的有效運(yùn)行，主要是由于銀行利率較高的緣故。1997年以后銀行先后8次調(diào)低息，2002年銀行存款利率下降到1.98%，這段時間我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行困難，運(yùn)行低效主要是銀行利率下調(diào)的原因。2004年我國開始上調(diào)利息，由上年度的1.98%調(diào)高到2.25%，這對改革我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度極為有利。
6、養(yǎng)老保險金的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過低。根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計年鑒》的統(tǒng)計，2003年我國農(nóng)村參保人員223.9萬人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)參保人員139.7萬人，累計參保人數(shù)5428萬人，當(dāng)年領(lǐng)取養(yǎng)老金的參保人員共有197.6萬人，人均每月領(lǐng)取養(yǎng)老金只有40元。如果扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的參保人數(shù)和相應(yīng)的養(yǎng)老保險基金，只計算農(nóng)村農(nóng)民的繳費(fèi)和養(yǎng)老金的發(fā)放，按照現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險實施辦法，農(nóng)民的參保年齡為20-60歲，分2,4,6,8,┅,20十檔繳費(fèi)，若每月繳費(fèi)2元，十年后參保農(nóng)民每月僅能夠領(lǐng)到4.7元的養(yǎng)老金，15年后每月也只有9.9元，這樣的養(yǎng)老保險制度是不可能從根本上解決農(nóng)民養(yǎng)老問題的。
7、缺乏法律、法規(guī)的保護(hù)。到目前為止，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度只是依據(jù)民政部門制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部制定的《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運(yùn)行。個人的繳費(fèi)和集體的配套交費(fèi)都不具強(qiáng)制性，國家的補(bǔ)貼也沒有在具有強(qiáng)制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。要徹底改變這種現(xiàn)象，就必須要通過立法的形式來約束和強(qiáng)制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關(guān)的事項通過法律化的予以規(guī)定，利用法律、和法規(guī)來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地運(yùn)行。
三、改進(jìn)和完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的對策
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險會隨著農(nóng)民收入的提高而最終得到徹底解決，但這一制度的推行是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，為降低風(fēng)險、提高效率和效果，必須要進(jìn)行科學(xué)地規(guī)劃和管理。為徹底改變我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度存在的弊端，不斷提高起運(yùn)行效果，我們以科學(xué)、有效、創(chuàng)新為原則對現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作以下改革設(shè)想：
1、財政支農(nóng)費(fèi)用中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼資金。我國財政用于農(nóng)業(yè)的資金主要有：支農(nóng)支出、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)四項。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家財政的支農(nóng)經(jīng)費(fèi)增長很快，由1992年的376.02億元， 2003年增加到1754.45億元。其中支農(nóng)支出由269.02億元增加到1134.86億元，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出由85億元增加到527.36億元，農(nóng)業(yè)科技三項費(fèi)用由3億元增加到12.42億元，農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)由18.9億元增加到79.8億元。2004年各級財政補(bǔ)貼城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金614億元，其中中央財政522億元，地方財政92億元，就是沒有農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的補(bǔ)貼資金，這是不合理的。因此，建議在財政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補(bǔ)貼支出，補(bǔ)貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，主要起引導(dǎo)農(nóng)村養(yǎng)老保險工作的開展，給農(nóng)民參保增加信心，也有利于社會安定以及縮小城鄉(xiāng)差別等。
2、減免的部分農(nóng)業(yè)稅轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金。我國農(nóng)業(yè)的稅種主要有農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅兩種形式，其中農(nóng)業(yè)稅是主要形式，由7%的主稅和20%的附加合成，綜合稅率為8.4%，是地方財政收入的主要來源。2003年我國農(nóng)村繳納農(nóng)業(yè)稅9849.98億元，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅89.60億元，分別占地方財政收入的45.36%和0.41%。為解決“三農(nóng)”問題，黨中央從2004年起開始有計劃地降低農(nóng)業(yè)稅稅率，全國免征農(nóng)業(yè)稅的省、自治區(qū)、直轄市達(dá)到25個，對11個糧食主產(chǎn)區(qū)降低農(nóng)業(yè)稅稅率3個百分點，其余省份降低1個百分點，計劃五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。為使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題順利恢復(fù)，有效地運(yùn)行，在減免農(nóng)業(yè)稅的過程中，可以按照法定的程序或地方政府的名義把減免的農(nóng)業(yè)稅的一部分強(qiáng)制性地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民養(yǎng)老保險基金，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和方法，分層次地記錄到參保農(nóng)民的個人賬戶，以減少農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的負(fù)擔(dān)。
3、允許農(nóng)民以產(chǎn)品或勞務(wù)抵支養(yǎng)老保險金。我國農(nóng)村的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，農(nóng)民以土地為本，以農(nóng)產(chǎn)品作為收入的主要形式，農(nóng)業(yè)稅是以農(nóng)產(chǎn)品的形式繳納的，在農(nóng)村以農(nóng)產(chǎn)品作為一般等價的現(xiàn)象還很普遍。因此，目前階段應(yīng)該允許農(nóng)民用所生產(chǎn)和經(jīng)營的農(nóng)產(chǎn)品繳納養(yǎng)老保險金。在實施用農(nóng)副產(chǎn)品抵繳農(nóng)村社會養(yǎng)老金的活動中，必須要對抵繳產(chǎn)品的種類、范圍、數(shù)量、質(zhì)量等做出具體規(guī)定，并應(yīng)對所繳納的產(chǎn)品進(jìn)行合理的定價，以體現(xiàn)公平性。另外，對實施以產(chǎn)品抵稅的地區(qū)和期間也應(yīng)做出規(guī)定，這種做法只是過渡時期短期使用的一種形式，應(yīng)在適當(dāng)?shù)臅r間和地點逐步取消。
4、建立農(nóng)民養(yǎng)老保險的動態(tài)賬戶。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國工業(yè)化和城市化的進(jìn)程不斷加速，農(nóng)民的流動性也必然會隨之加強(qiáng)。因此，在設(shè)計我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險模式的過程中，應(yīng)充分考慮農(nóng)民流動的特點，設(shè)立農(nóng)民養(yǎng)老保險的動態(tài)個人賬戶，無論參保農(nóng)民流入那里都會根據(jù)所在單位的性質(zhì)和特點增加個人賬戶的養(yǎng)老基金。對不同類型的參保農(nóng)民實施一個體系、兩種制度，把農(nóng)村各類企業(yè)從業(yè)人員和進(jìn)入本地的農(nóng)民工，納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，把純農(nóng)人員納入農(nóng)村基本養(yǎng)老保險，通過動態(tài)個人賬戶把流動農(nóng)民的養(yǎng)老保險繳費(fèi)統(tǒng)一起來，根據(jù)個人賬戶的狀況進(jìn)行養(yǎng)老金發(fā)放。
5、允許農(nóng)民實行土地權(quán)投保。在我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，耕種農(nóng)民具有減少的趨勢，主要原因是由于土地耕種的規(guī)?；凸I(yè)化、城市化過程中的土地占用被征，另外土地所有者的死亡也會產(chǎn)生土地所有權(quán)的更迭，同時也會使得持地農(nóng)民減少。2004年我國農(nóng)村人均耕地減少到1.43畝，不到世界平均水平的一半，這對于以土地為生的農(nóng)民來說產(chǎn)生了巨大的威脅。為解決這些具體問題，就應(yīng)該建立地農(nóng)民以土地?fù)Q保障的制度。對于通過出租、委托經(jīng)營貨代理經(jīng)營土地的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險金；對于出售土地的農(nóng)民，可以一次性得到補(bǔ)償并取得養(yǎng)老保險年金；對于無償將土地贈與子女或他人的農(nóng)民可視不同情況而定，對其中的失去勞動能力者，應(yīng)由土地的使用者代為繳納部分或全部養(yǎng)老保險金。
6、建立贊助基金。我國的支農(nóng)和扶貧都建立了專用基金，對促進(jìn)農(nóng)民脫貧致富起到了一定效果。借鑒這一經(jīng)驗，根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡的狀況，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險贊助基金。制定相應(yīng)的政策，鼓勵國內(nèi)外的企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城市居民中的高收入階層、以及先富裕起來的農(nóng)民等對貧困地區(qū)的農(nóng)民贊助部分養(yǎng)老保險金，促進(jìn)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展。
四、結(jié)論
我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的改革和完善是一項長期的系統(tǒng)工程，需要黨和國家以及社會各界的關(guān)心、有關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和光大農(nóng)民的積極參與。本文在對我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行充分調(diào)查、研究的基礎(chǔ)上，從我國國情和農(nóng)村的實際情況出發(fā)，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗，本著“科學(xué)、有效、創(chuàng)新”的原則，在詳細(xì)分析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度運(yùn)行低效主要成因的基礎(chǔ)上，提出了改進(jìn)與完善我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本設(shè)想。這些設(shè)想不是憑空想象的，而是符合我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實際的改進(jìn)建議，只是其中的一些想法可能與我國目前的某些制度和規(guī)定不相一致，需要各級領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)心和重視，在條件允許的情況下逐步地實施。這些做法的實施必將會逐步克服我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)有弊端，促進(jìn)我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的有效運(yùn)行。
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作者簡介 孫 濤（1959-）：男，山東泰安人，南京航空航天大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，長期從事會計學(xué)和財務(wù)管理學(xué)的教學(xué)與研究工作，主持、參加省部級以上科研項目十六項，其中六項獲省部級二、三等獎，出版著作三部、教材四部，發(fā)表論文六十多篇。
作者：孫濤 文章來源：南京航空航天大學(xué)會計學(xué)系
