[摘要] 開展政府績效審計，是我國審計制度融入世界審計主流的重要條件，也是促使我國走向審計現(xiàn)代化的重要一步。其目的就是要對政府財政支出的資金節(jié)約度進行監(jiān)督，通過績效審計揭露問題、促進管理、推動改革、規(guī)范秩序、提高效益。本文就政府績效審計發(fā)展的制約因素及對策進行了探討。 ?
[關健詞] 審計 績效審計 審計項目 審計標準
一、績效審計是審計發(fā)展的必然趨勢
績效審計首見于美國二十世紀四十年代提出的“經營審計”概念。各國對于績效審計名稱不盡相同，但實質一樣。如英國、加拿大為“現(xiàn)金價值審計或價值為本審計”，澳大利亞為“效率審計”，瑞典為“效果審計”，也有“全面審計”、“綜合審計”，香港為“衡工量值審計”，大陸在《審計法》中稱為“效益審計”，而實踐中稱為“績效審計”。最高審計機關國際組織在1986年第12屆國際會議上，建議以“績效審計”（Performance Auditing）統(tǒng)一名稱，并提出績效審計即“3E”審計，對經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）評價的審計。
績效審計對于“3E”的重視充分體現(xiàn)了未來的審計是以傳統(tǒng)的財務審計為基礎，對資源耗用的經濟效率進行評價，從而更全面、更有效地滿足各方審計委托人多層次的需要。目前，各國經濟發(fā)展階段不同，財務審計與績效審計的比重也不一樣，經濟越發(fā)達，績效審計呈現(xiàn)出的比重越高，如美國財務審計僅占審計總數(shù)的一成多，而績效審計超過85％；英國、加拿大的績效審計占40％左右，并且它們和西歐一些國家審計機關還實施績效審計機構、資金、計劃單列。進入21世紀這種發(fā)展趨勢越來越顯著。因此，績效審計是財務審計的深化和發(fā)展，是審計發(fā)展的必然趨勢。
二、政府績效審計在我國的發(fā)展現(xiàn)狀
我國開展績效審計的時間不長。2002年，深圳市審計局率先對12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設備采購、大型醫(yī)療設備使用和管理情況進行了績效審計。確切地說，這是我國績效審計的開端。之后，政府績效審計在全國許多審計機關得到了推廣嘗試。2003年以來，單獨立項的國家績效審計項目涵蓋了財政審計、企業(yè)審計和經濟責任審計的各個方面。如審計署系統(tǒng)組織的開發(fā)區(qū)財稅政策專項審計調查、青藏鐵路環(huán)境保護資金使用情況審計調查、失業(yè)保險基金績效審計、重點流域水污染防治情況審計等。地方審計機關也組織開展了一些績效審計項目，如北京市西城區(qū)審計局開展的什剎海景區(qū)保護與更新改造資金績效審計、青島市開展的麥島污水處理廠績效審計、上海市審計局開展的政府利用外資環(huán)境保護項目績效審計等。2004年上半年，深圳市審計機關完成審計項目418個，查出違規(guī)金額9000多萬元，查出管理不規(guī)范金額逾26億元，查出損失浪費金額1145萬元，核減投資工程款2.8億元。深圳市審計局從2002年組織實施第一個單獨立項的績效審計項目以來，至2005年累計完成了25個獨立的審計項目。特別是《審計署2006年至2010年審計工作發(fā)展規(guī)劃》的公布，對審計工作提出了“全面推進績效審計，到2010年初步建立起適合中國國情的績效審計方法體系”的目標要求，并具體規(guī)定了每年投入績效審計的力量占整個審計力量的一半左右，專項審計調查為績效審計的主要方式，揭露嚴重損失浪費或績效低下和國有資產流失問題為績效審計的重點，促進提高財政資金使用績效和管理水平為績效審計的主要目標。這一戰(zhàn)略決策表明我國的審計發(fā)展方向與國際上是一致的。
雖然取得了一些成績，但與國外相比，可以說，無論是在審計的深度上還是廣度上，我國政府績效審計都未能達到應有的效果，審計目標仍未完全實現(xiàn)。我國政府績效審計的開展情況尚不盡如人意。
三、制約政府績效審計發(fā)展的因素
（一）傳統(tǒng)觀念的束縛
由于長期對財政財務收支真實合法性審計，審計人員已經形成了傳統(tǒng)的審計方法、審計手段和審計理念，對于績效審計往往只是一個模糊概念，如何操作、涉及哪些內容、哪些領域等均無經驗可借鑒，有的也是與我們不甚配套的西方審計觀念，目前仍處于摸索、探索階段，要轉變觀念需要一個過程。
?。ǘ╉椖壳腥朦c找不準
由于負責管理和使用公共資金的政府部門職能各異、涉及部門多、資金分布散，再加上目前公共財政不健全、公共財政體系尚不完善，政府越位、錯位和缺位現(xiàn)象仍然存在，對公共資金績效性如何開展審計，從哪些部門、哪些領域或哪些資金項目著手進行審計較為困難。
?。ㄈ┱w制不夠順
雖然我國的政府體制改革取得了較大的成績，但還存在一些問題：政府職能尚未完全轉化，許多機構仍在大范圍大力度的配置社會資源；缺乏科學的政府績效考核機制，政府辦事效率低下；政府部門的職權交叉，管理效率低下；政務活動的公開透明度不高；另外行政法律法規(guī)體系尚未健全；存在官僚主義、腐敗現(xiàn)象。作為績效審計主體的政府審計機關也存在同樣缺陷，而在更深層次上制約和影響著我國政府績效審計的發(fā)展。
（四）審計標準缺乏
應該說對于企業(yè)績效審計的評價我們已有了一定的評價系統(tǒng)，如《國有資本金效績評價規(guī)則》、《國有資本金效績評價操作細則》、《企業(yè)效績評價標準》、《企業(yè)效績評價操作細則》等。但是，對于政府公共部門的績效審計，目前尚沒有一個明確的規(guī)范，既沒有績效審計方面的指標評價標準，也沒有績效審計方面的準則性質的可操作性指導文件，由于缺乏具有針對性的制度規(guī)范，導致政府績效審計難以深入。
?。ㄎ澹┤藛T結構、素質不符合要求
績效審計領域比財務審計領域廣泛，因而績效審計要比財務審計復雜得多。美國審計總署的工作人員約有5200位，其中約有2500位會計師，1500位經濟師、律師、工程師、數(shù)學家、電子計算機專家。相比較美國，我國現(xiàn)有的審計人員的知識結構、專業(yè)素質、工作能力等方面與開展績效審計的要求還有很大差距：(1)審計師實務知識較多，而理論基礎薄弱。目前的審計人員普遍缺乏管理、生產技術等方面的專業(yè)知識，而對經濟管理知識不甚了解。(2)對傳統(tǒng)審計技術較熟悉，而對現(xiàn)代審計技術較陌生。(3)現(xiàn)場作業(yè)經驗豐富，而綜合分析問題的能力不強。部分人員的政策理解水平、業(yè)務技能較低。(4)缺乏宏觀經濟理論和現(xiàn)代科技的相關知識。
四、促進政府績效審計的對策
?。ㄒ唬┺D變審計觀念，拓寬審計思路
審計員必須適應新形勢的需要，轉變審計觀念，拓寬審計思路，把政府績效審計工作從任務型、程序型向目標型、效率型轉變。在審計的手段和方法上要大膽創(chuàng)新、勇于探索，擺脫傳統(tǒng)審計的束縛，跨出財政財務收支的框架；在審計的內容和范圍上，要把重點向社會管理和公共服務領域傾斜，以提高經濟績效和社會績效為根本目的，既要審查財政、財務收支的合法性、真實性，同時也要審查預算安排的經濟性、財政投入的績效性，確保資源配置趨于合理。使審計目標由過去的“鑒證”形式向事前確定目標，事中和事后評價的方式轉變。既要審查行政事業(yè)單位財政資金的投入、投量，也要審查管理活動中的績效，使審計評價能夠從全方位、多角度、深層次提出建議和意見，為政府宏觀決策提供依據(jù)，滿足成果使用者對審計的要求。
?。ǘ┻x好審計項目，明確審計重點
當前，績效審計在我國還處于摸索階段，如何選好審計項目，進行績效審計評價，是審計立項的首要問題。由于行政事業(yè)單位的特殊性，有的財政投入并不一定產生經濟績效，有的則通過較長的時間才能表現(xiàn)出來。因此，在選擇績效審計項目時，必須要有所側重，不能眉毛胡子一把抓。要選擇那些社會關注的熱點、難點和公眾有切身利益的項目，如政府投資的大型項目、公共事業(yè)服務項目、高科技項目以及政府、機關行政性消耗所引發(fā)的老百姓普遍關注的財政資金，既可以使社會公眾能及時了解資金的去向和使用績效，同時也可以監(jiān)督政府的行政行為，提高政府工作效率，樹立政府在公眾中的形象。
?。ㄈ┥罨w制改革，健全公共財政體制
深化政府體制改革，建立健全公共財政，轉變政府職能，理順政府關系，優(yōu)化政府結構，從根本上解決我國政府部門人浮于事、效率低下的狀況，有利于建設我國社會主義法制經濟，促進政府審計由純粹的監(jiān)督機制向完善的公共財產激勵約束機制轉變，從而解決制約我國政府績效審計發(fā)展的深層次體制問題。
?。ㄋ模┙⒁惶淄暾?、具有可操作性的評價標準
《世界審計組織績效審計指南》指出：合適的績效審計評價標準具有可靠性、客觀性、有用性、可理解性、可比性、完整性、可接受性的特點。結合我國財政支出管理工作的特點，一個完整的、具有可操作性的績效評價準則應考慮以下因素：(1)績效審計對象千差萬別，被審計單位類型復雜，使用的評價標準也應有所差別。(2)評價標準一般是能夠量化的，而一些難以量化的，對被審計項目將會產生重大影響的資源耗費，應采用特殊方法進行評價。因此，政府績效審計評價指標應從投入和產出兩個角度來建立：主要考察政府行為成本的資源耗費類指標和政府業(yè)績的產出類指標?？傊?，建立一套科學合理的審計評價指標體系，對于客觀公正地評價政府績效，防范審計風險，實現(xiàn)審計目標都具有重要的理論和現(xiàn)實意義。
（五）優(yōu)化審計人員結構，提高審計人員素質
與財務收支審計相比，績效審計需要較高要求，如需掌握公共管理學、電子計算機、工程學、心理學等方面知識，而現(xiàn)有審計人員大都缺乏這方面知識。因此，應對現(xiàn)有審計人員進行強化培訓，以提高審計人員的理論素質和業(yè)務水平，增強政府績效審計能力；考慮到現(xiàn)有審計人員知識結構單一情況，還可以借用民間審計和內部審計部門的力量，以優(yōu)化審計人員結構。另外，要實行嚴格的審計質量責任制、審計工作稽查制度和內部審計制度，以進一步明確審計人員的審計責任，規(guī)范審計人員的審計行為，提高政府績效審計的效益。??
參考文獻：?
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