摘要：從機場投融資體制上看，我國正在改變過去以國家財政為主導的投融資體制，由過去的國家財政為主轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤截斦橹鞑V泛吸納社會民間和國外資本的投融資體制。這就意味著高度集中的投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國家財政投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動的市場化所代替。目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項目融資模式，即 PPP 模式，它滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用于我國機場建設(shè)。本文主要介紹PPP模式的定義及其在國外的成功應(yīng)用，同時提出我國機場尤其是西部中小機場的建設(shè)采用PPP融資模式的總體思路、基本框架和必要條件。
關(guān)鍵詞：機場建設(shè) 公私合營 融資模式
20世紀90年代，國家出臺《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》對包括機場在內(nèi)的投資行為采取9項措施。這樣就為地方政府和其他資本有可能參與機場投資、建設(shè)和管理提供了政策和法律依據(jù)。民營資本參與國內(nèi)機場建設(shè)、運營和管理的夢想即將變?yōu)楝F(xiàn)實。2001年全國民航虧損面達到了89%，在下放屬地化管理后，除大型機場能夠盈利或維持現(xiàn)金流以外，絕大部分中小機場均不能自負盈虧甚至難以維持正常的現(xiàn)金周轉(zhuǎn)，同時又面臨著對其硬件設(shè)施進行改擴建的問題，資金十分缺乏。2005年，中國民航總局機場司司長張光輝在上海舉行的首屆中國機場峰會上透露，民航總局正在制訂相關(guān)政策，不久，民營資本將有權(quán)購買和經(jīng)營機場。因此，從機場投融資體制上看，我國正在改變過去以國家財政為主導的投融資體制，改由地方財政為主，廣泛吸納社會民間和國外資本的投融資體制。這就意味著高度集中的投資決策被分散的、多層次的投資決策所代替；單一的國家財政投資體制被多元化的投資渠道所代替；投資主體的單一化被投資活動的市場化所代替。
目前國際融資領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一種新興項目融資模式，即 PPP 模式，它滿足了公共部門與民營企業(yè)的需要，比較適合應(yīng)用于我國中小機場建設(shè)與管理。
一、PPP模式的定義及其在國外的成功應(yīng)用
在我國公用事業(yè)民營化加快的進程中，民營資本參與公用事業(yè)建設(shè)的模式也日趨多樣化，出現(xiàn)了BOT、TOT、合資、直接購并、獨資經(jīng)營等成功運作模式。但在這些常見模式中，項目一般由政府部門單方面提供，民營資本處于相對弱勢，無法介入前期論證等項目全部流程，這基本限制了民營資本的技術(shù)創(chuàng)新。二十世紀九十年代后，一種嶄新的PPP模式在西方特別是歐洲流行起來。PPP（Public-Private Partnership）模式，也稱為3P模式，即公私合作模式。在這種模式中，政府部門、民營資本基于某個公用事業(yè)項目結(jié)成一種伙伴關(guān)系，雙方首先通過協(xié)議的方式明確共同承擔的責任和風險，其次明確各方在項目各個流程環(huán)節(jié)的權(quán)利和義務(wù)，最大限度發(fā)揮各方優(yōu)勢，使項目建設(shè)既擺脫了政府行政的諸多干預(yù)和限制，又充分發(fā)揮民營資本在資源整合與經(jīng)營上的優(yōu)勢，達到比預(yù)期單獨行動更有利的結(jié)果。
PPP模式在國外已經(jīng)得到了普遍的應(yīng)用。1992年英國最早應(yīng)用了PPP模式。英國75％的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質(zhì)量關(guān)系的要求，可節(jié)省17％的資金。按照英國的經(jīng)驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛(wèi)生（醫(yī)院）、公共安全（監(jiān)獄）、國防、教育（學校）、公共不動產(chǎn)管理。智利是在國家為平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資和公用事業(yè)急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。智利至今已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領(lǐng)域工程、9個機場、2個監(jiān)獄、1個水庫。智利年投資規(guī)模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應(yīng)用在公路網(wǎng)的建設(shè)上。預(yù)計到2006年的10年期間，葡萄牙公路里程比原來增加一倍；除公路以外，正在實施的工程還包括機場的建設(shè)和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執(zhí)行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規(guī)定。據(jù)巴西計劃部稱，已經(jīng)列入2004年－2007年四年發(fā)展規(guī)劃中的23項機場、公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。
二、機場采用PPP融資模式的總體思路
機場采用PPP融資模式的總體思路思路如下：
（一）以機場項目為主體的融資活動是機場項目融資的一種實現(xiàn)形式。主要根據(jù)機場項目的預(yù)期收益、資產(chǎn)及政府扶持措施的力度，而不是機場項目投資人或發(fā)起人的資信安排融資。機場項目經(jīng)營的直接收益和通過政府扶持所轉(zhuǎn)化的效益，是償還貸款的資金來源，機場項目公司的資產(chǎn)和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。
(二)使民營資本更多的參與到機場項目中，提高了效率，降低了風險。這正是現(xiàn)行機場項目融資模式所缺少的。PPP 模式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到機場項目的確認、設(shè)計和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個機場項目運行周期中，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風險，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到機場項目中，還能有效地實現(xiàn)對機場項目建設(shè)與運行的控制，從而有利于降低機場項目建設(shè)投資的風險，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。
（三）在一定程度上保證民營企業(yè)的盈利。民營企業(yè)的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，對于一個無利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施項目是吸引不到民營資本的。而采取PPP模式，政府可以給予民營企業(yè)相應(yīng)的政策扶持作為補償，如稅收優(yōu)惠、貸款擔保、給予民營企業(yè)沿線土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過實施這些政策可提高民營企業(yè)投資機場項目的積極性。
三、機場采用PPP融資模式的基本框架
根據(jù) PPP 模式的總體思路和機場的特點，機場建設(shè)的PPP模式的基本框架包括以下七個部分。
（一）選擇項目合作公司。政府部門根據(jù)機場建設(shè)的需要，確立一家有資質(zhì)、有實力的私營合作公司，該公司一般為財團，并與該私營公司簽訂特許權(quán)協(xié)議。
（二）確立項目。在項目的早期論證階段，雙方共同參與項目的確認、技術(shù)設(shè)計和可行性研究工作，共同完成項目的前期工作。
（三）成立項目公司。政府部門和私營公司根據(jù)共同確立的項目，組織成立項目公司作為特許權(quán)人承擔合同規(guī)定的責任和義務(wù)。
（四）招投標和項目融資。項目公司在政府的監(jiān)督下，可以將工程進行招投標，同時公共部門和項目公司合作進行項目融資，公共部門一般作為擔保人出現(xiàn)，由于有政府公共部門的擔保，使投資人的風險大為減少，融資的難度降低，提高了項目融資的成功率。
（五）項目建設(shè)。政府與該私營公司本身對項目進行設(shè)計和施工建設(shè)，政府與其進行合作的同時也對其進行監(jiān)督。
（六）運行管理。項目建成后，項目公司負責經(jīng)營管理，政府部門根據(jù)協(xié)議和有關(guān)法律的規(guī)定，對項目公司的運行進行監(jiān)督管理并予以一定的政策扶持。
（七）項目交接。特許權(quán)協(xié)議期滿，該私營公司把項目移交給政府，所有固定資產(chǎn)全部無償歸政府所有。
四、機場實施PPP融資模式的必要條件
總結(jié)國外近年來的經(jīng)驗，機場實施PPP融資模式的必要條件如下：
?。ㄒ唬┱块T的大力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優(yōu)質(zhì)的公共設(shè)施和服務(wù)--卻是始終不變的。PPP模式是機場建設(shè)的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，負責機場項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構(gòu)之間的權(quán)限和關(guān)系，降低項目總體風險等。
?。ǘ┬纬捎行У谋O(jiān)管構(gòu)架。良好的監(jiān)管框架的形成和監(jiān)管能力的執(zhí)行,是一個機場項目得以順利完成以及未來的運營順暢的重要環(huán)節(jié)。政府監(jiān)管必須確定一種承諾機制,以保證企業(yè)資產(chǎn)的安全性,降低企業(yè)融資成本,并給企業(yè)提供投資的激勵。同時,政府監(jiān)管必須能夠保證企業(yè)生產(chǎn)或運營的可持續(xù)性,讓接受監(jiān)管的企業(yè)得到合理的利潤收入。通常一個機場的投資需要較長的時間才能收回,所以政府必須建立一個適合機場項目長期發(fā)展的程序,并有一個相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。機場項目具有可持續(xù)性的前提是項目公司必須保持良好的財務(wù)狀況,同時利益相關(guān)方一定要進入監(jiān)管過程。政府監(jiān)管不利將會帶來各種各樣的風險,監(jiān)管效率應(yīng)成為政府監(jiān)管的最重要目標。
（三）健全的法律法規(guī)制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業(yè)部門在項目中需要承擔的責任、義務(wù)和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，機場項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規(guī)對參與雙方進行有效約束，是最大限度發(fā)揮優(yōu)勢和彌補不足的有力保證。
（四）專業(yè)化機構(gòu)和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經(jīng)營權(quán)的方式，進行結(jié)構(gòu)融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務(wù)等方面的知識。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對機場項目的運作提供技術(shù)指導和相關(guān)政策支持；另一方面需要專業(yè)化的中介機構(gòu)提供具體專業(yè)化的服務(wù)。
五、機場實施PPP融資模式的深遠意義
機場建設(shè)實施PPP融資模式，對現(xiàn)實的機場脫困問題和未來的機場建設(shè)布局問題的解決均有重要的理論與實際意義。
（一）公司合營模式的引入，能夠使我國中小機場走出運營資金的困境，并為機場運營設(shè)備的維護和改造提供資金支持，進而提高運營管理水平。
（二）公司合營模式的引入，從體制上為完善機場的運營機制創(chuàng)造了必要的條件，充分借鑒國外中小機場的運營模式與成功經(jīng)驗，提高機場的運營管理水平。
（三）公司合營模式的引入，為新機場的建設(shè)和原有機場的擴建提供資金支持。大型機場基本上完成了股份制改造，融資渠道比較寬，中小型機場由于很難符合股份制改造上市融資的條件，地方政府財政資金有限，建設(shè)資金匱乏。引入公司合營模式，對中小機場的建設(shè)與擴建能夠提供足夠的資金支持，在正確的政策引導下，會發(fā)揮積極的作用。
（四）公司合營模式的引入，為機場建設(shè)與運營領(lǐng)域的逐步開放開辟一塊試驗田，便于政府在該試驗田的運行過程中，總結(jié)經(jīng)驗，探索行業(yè)管理政策及其運行管理模式，尤其對西部中小機場的建設(shè)與運營具有重要的創(chuàng)新性意義。
結(jié)束語：公司合營模式，對我國中小型機場的建設(shè)與運營來說，既是投資體制上的創(chuàng)新，也是運營機制上創(chuàng)新。公司合營模式在國外中小型機場實施多年，積累了豐富的成功經(jīng)驗，在我國民用機場建設(shè)與運營中可以充分借鑒。在正確的行業(yè)政策的引導下，公司合營模式的引入，既可以使我國中小機場擺脫目前的困境，又可以為我國機場業(yè)的科學發(fā)展提供健康的運行模式。探索我國中小型機場的公司合營模式，具有積極的現(xiàn)實意義與深遠的歷史意義。
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作者：程閱書 文章來源：中國民航管理干部學院
