為了控制支出和將預(yù)算理性引入預(yù)算過程，從20世紀(jì)30年代開始，以美國為首的西方國家進(jìn)行了一次又一次的理性預(yù)算改革。零基預(yù)算就是這些理性預(yù)算改革中的一種，它對傳統(tǒng)預(yù)算模式形成了巨大挑戰(zhàn)。
零基預(yù)算從理論上最早可以追溯到1952年，1979年后，零基預(yù)算開始影響美國的地方政府，并被其他發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家引入它們各自的預(yù)算改革中去。至今，美國很多部門，無論是政府部門，還是私營部門，仍然在運(yùn)用零基預(yù)算編制法的一些具體做法。零基預(yù)算是政府公共支出發(fā)展進(jìn)程中的一個重要階段。
一、政府實(shí)施零基預(yù)算改革的成功之處
1.壓縮了不必要的開支
根據(jù)各部門履行職能的重要性，我國零基預(yù)算的定額體系劃分為8大類21個檔次。部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)按照定員定額核定，部門的項(xiàng)目支出則按照輕重緩急排序的方法，根據(jù)財力的可能予以安排。這樣通過對各支出項(xiàng)目對照標(biāo)準(zhǔn)逐一審核和評價，可以盡量壓縮不必要的開支。從而彌補(bǔ)了預(yù)算內(nèi)財力不足，促進(jìn)了財政收支平衡。在2001年初，6個新預(yù)算制度試點(diǎn)部委當(dāng)年就少占壓財政資金50多億元；截止2001年年底，安徽省16個試點(diǎn)部門結(jié)余和結(jié)款預(yù)算資金指標(biāo)1億元，四川省14個試點(diǎn)部門結(jié)余預(yù)算指9193萬元，資金結(jié)余達(dá)28.5%。
2.規(guī)范了預(yù)算時間和提高了預(yù)算管理水平
部門預(yù)算編制程序通常被概括為“二上二下”。對下一年預(yù)算而言，在總的編制周期不變的情況下，財政部提前了控制數(shù)下達(dá)的時間(即一下），相應(yīng)延長各部門根據(jù)控制數(shù)修改預(yù)算的時間(即二上)。預(yù)算編制時間延長，便于預(yù)算的細(xì)化；規(guī)范預(yù)算時間，有利于預(yù)算工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)展開。
運(yùn)用零基預(yù)算法編制預(yù)算，需要對大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行測算和分析，客觀上要求加強(qiáng)數(shù)據(jù)收集和信息處理工作，對項(xiàng)目進(jìn)行周密論證，提高了預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。2004年中央部門預(yù)算編制進(jìn)一步深化改革，財政部選擇5-10家部門進(jìn)行實(shí)物費(fèi)用定額標(biāo)準(zhǔn)試點(diǎn)，并先以房產(chǎn)、車輛“開刀”。
3.緩解了財政的困難
我國地方政府因財政緊張，導(dǎo)致“吃飯財政”的情況較為普遍。實(shí)行零基預(yù)算可以站在一個新的起點(diǎn)上，按照預(yù)算年度所有因素和事項(xiàng)的輕重緩急程度重新測算每一個科目的支出需求，并側(cè)重于對資金使用效益的考核，從而使事業(yè)發(fā)展的需要與財政可供給資金之間的矛盾趨于緩和。而預(yù)算經(jīng)審核批準(zhǔn)后，在年度執(zhí)行中除發(fā)生特大自然災(zāi)害等不可預(yù)見情況外不得向財政部門申請追加，使年初確定的預(yù)算指標(biāo)真正成了有約束力的剛性指標(biāo)。
二、目前我國政府實(shí)施零基預(yù)算面臨地制約因素
1.財政與他部門間關(guān)系沒有理順好
財政在與部門的博弈過程中處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在嚴(yán)重的信息不對稱，致使財政部門無法全面掌握部門的預(yù)算資源、準(zhǔn)確了解部門真正需要的資金額，這就產(chǎn)生了道德風(fēng)險和逆向選擇，部門往往通過會通過抬高預(yù)算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風(fēng)險和逆向選擇是了解的，重視憑經(jīng)驗(yàn)對部門提報預(yù)算進(jìn)行削減。在這種情況下，如果一個部門實(shí)事求是的提報自己的資金需求，反而得不到足夠的資金，意味財政部門理所當(dāng)然認(rèn)為它也抬高了價格。在這種共識的指導(dǎo)下，部門提報預(yù)算肯定會大大高于實(shí)際的資金需求量。
財政內(nèi)部存在“自我擴(kuò)張”機(jī)制。部門預(yù)算改革一個重要配套措施就是理順財政內(nèi)部的管理體制，對業(yè)務(wù)科室進(jìn)行重新定位，一個預(yù)算單位只對應(yīng)一個財政業(yè)務(wù)科室，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理主體一元化。在這種情況下，分管業(yè)務(wù)科室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項(xiàng)目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格的審查。經(jīng)各業(yè)務(wù)科室審核后初步匯總編制的財政預(yù)算要大大高于當(dāng)年可用財力，預(yù)算處不得不采用“基數(shù)法”，根據(jù)各業(yè)務(wù)處室上年分配資金額度適當(dāng)增長后切塊到處室，以確保財政預(yù)算總額不突破。
2.科學(xué)的定額標(biāo)準(zhǔn)體系和預(yù)算會計制度尚未建立
（1）在“基數(shù)法”預(yù)算編制方式下，對預(yù)算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數(shù)根據(jù)財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當(dāng)?shù)脑鲩L比例即可，傳統(tǒng)的會計核算基礎(chǔ)存在的弊端也沒有顯現(xiàn)出來。
在零基預(yù)算方式下，要根據(jù)各部門的職責(zé)、占用的經(jīng)濟(jì)資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門資金使用額度。由于我國的預(yù)算會計主要側(cè)重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產(chǎn)關(guān)注不夠，固定資產(chǎn)的建造和使用在管理上脫節(jié)，固定資產(chǎn)辦理竣工驗(yàn)收交接手續(xù)后方可在行政事業(yè)單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產(chǎn)入帳后，按照現(xiàn)行制度的規(guī)定不提折舊，從而無法真實(shí)反映固定資產(chǎn)使用情況，虛增了資產(chǎn)價值。
行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算中存在的賬目不實(shí)、價值虛增等問題，不能真實(shí)反映、完整反映各部門占用的經(jīng)濟(jì)資源以及使用情況，無法為部門預(yù)算編制提供準(zhǔn)確的會計信息。
(2)現(xiàn)行的定額標(biāo)準(zhǔn)仍然具有“基數(shù)法”的痕跡?，F(xiàn)行的定額不是根據(jù)單位的工作任務(wù)和財力可能計算出來的，而是在承認(rèn)部門和單位以前年度支出事實(shí)的基礎(chǔ)上，根據(jù)歷年的決算數(shù)據(jù)倒推出來的。這樣的定額，將傳統(tǒng)功能預(yù)算下的部門苦樂不均的狀況給予延續(xù)，承認(rèn)了以前不公平的部門間支出水平，無法真實(shí)反映部門單位的職能大小和權(quán)責(zé)輕重。
4.零基預(yù)算在中國實(shí)施面臨的其它政治上和體制上的制約
(1)由于零基預(yù)算是自下而上形成的，低層的管理者通常主要考慮自己單位的狹小利益，而沒有考慮整個部門所面臨的問題，它們對于項(xiàng)目優(yōu)先順序的排列常常是任意和武斷的，因此，這個過程就很難確定明確的預(yù)算目標(biāo)。而對零基預(yù)算來說，沒有明確的目標(biāo)，就不可能對決策包進(jìn)行優(yōu)先順序的排列。目前，有些地方政府在職能轉(zhuǎn)變上不是很成功，許多政府部門的職能非常復(fù)雜而且目標(biāo)眾多；在職能和目標(biāo)不明確的情況下，更加難對預(yù)算進(jìn)行真正意義上的排序。
(2)我國地方政府預(yù)算中領(lǐng)導(dǎo)人批條子、打招呼影響預(yù)算決策的現(xiàn)象仍然存在。政治權(quán)力的安排將會干擾零基預(yù)算的排序過程和結(jié)果，從而使得零基預(yù)算無法進(jìn)行科學(xué)的排序。這說明，在我國的預(yù)算過程中同樣也存在某種中國特色的實(shí)施零基預(yù)算的政治性交易費(fèi)用。
(3)雖然經(jīng)過了幾年的部門預(yù)算改革，但是，預(yù)算分配權(quán)上的分散狀況并沒有得到徹底的改變，某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的分配權(quán)仍然掌握在財政部門之外的一些部門手里，而且其中的一部分仍然沒有納入部門預(yù)算改革的框架。這說明，某些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不受零基預(yù)算過程影響，預(yù)算分配權(quán)的分散制約了零基預(yù)算的實(shí)施。
(4)地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏同樣極大地制約著零基預(yù)算的實(shí)施。上級政府的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)移支付一般都需要下級政府提供大量的配套資金。但是，這些轉(zhuǎn)移支付通常都是不確定的。在專項(xiàng)資金和配套條件不明確的情況下，下級政府需要在一年的大部分時間內(nèi)保持相當(dāng)?shù)馁Y金余額，導(dǎo)致地方政府不能自主地按照自己的優(yōu)先順序來安排資金。這一部分預(yù)留下來與上級政府的補(bǔ)助金配套的地方財政收入，實(shí)際是在零基預(yù)算程序之外安排的。
地方政府預(yù)算自主權(quán)的缺乏還體現(xiàn)在中央政府經(jīng)常運(yùn)用強(qiáng)制性支出，即中央政府制定了某項(xiàng)政策后強(qiáng)制性地要求地方政府執(zhí)行，但是并不提供任何資金或者只提供一部分資金。那么地方政府就不得不調(diào)整預(yù)算，尋找新的資金來執(zhí)行中央政府的政策，從而就會出現(xiàn)一筆沒有按照零基預(yù)算程序的新支出。
5.不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)施零基預(yù)算還面臨財力緊張地制約
(1)在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的省份，從支出部門的角度來看，在財政資源非常緊張的條件下，即使它們嚴(yán)格按照零基預(yù)算邏輯編制了部門的預(yù)算，財政部門也不能滿足部門的大部分預(yù)算要求。最后的結(jié)果是，財政部門不得不給各個支出部門下達(dá)一個預(yù)算控制數(shù)，支出部門必須在這個預(yù)算控制數(shù)之內(nèi)重新編制預(yù)算，這實(shí)際上使得支出部門最初根據(jù)零基預(yù)算所做的預(yù)算失去了意義。支出部門關(guān)心去年財政下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)，關(guān)心能不能獲得某些政治決策者的支持。
(2)我國的零基預(yù)算主要用于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)是在零基預(yù)算過程之外決定的。由于受財力制約，各個部門的預(yù)算內(nèi)公用經(jīng)費(fèi)長期處于不足的狀況，在公用經(jīng)費(fèi)不足的情況下，支出部門為了確保部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，通常會采取這樣一些策略：從專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中挪用經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)公用經(jīng)費(fèi)的缺口、運(yùn)用預(yù)算外收入來彌補(bǔ)公用的缺口等，“吃專項(xiàng)”現(xiàn)象的存在極大地削減了零基預(yù)算的效果。在最近幾年的部門預(yù)算改革中，已經(jīng)在實(shí)施部門預(yù)算的支出部門中逐步提高了公用經(jīng)費(fèi)的人均標(biāo)準(zhǔn)，但是由于許多省份的省級財政狀況在短期內(nèi)很難得到根本性的改變，因此提高公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)只能以壓低專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)作為代價。從而會縮小零基預(yù)算的影響范圍。
三、我國政府預(yù)算引進(jìn)零基預(yù)算的思路
當(dāng)前我國搞零基預(yù)算改革，面臨許多特有地困難，因此不能完全照搬西方的理論。西方國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)管理和技術(shù)水平與我們不同，因而在我們實(shí)行零基預(yù)算改革也應(yīng)與其不同，必須結(jié)合我們的實(shí)際。一方面世界上其他國家實(shí)行零基預(yù)算是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)等作為實(shí)行零基預(yù)算的起點(diǎn)；另一方面零基預(yù)算是個龐大的理論體系，若完全按照這個理論體系進(jìn)行實(shí)踐，工作量太大、信息量要求太高，難以操作。如果不加以改革，永遠(yuǎn)只是一個完美的理論。
我國進(jìn)行零基預(yù)算改革，要把主要著力點(diǎn)放在借鑒“目標(biāo)、有效性和效率”三原則上。要把政府的公共開支控制在一定的規(guī)模以內(nèi)，要控制規(guī)模，就要提高“效率”。要提高“效率”，首先要求政府有嚴(yán)格的、具體化的、量化的目標(biāo)。同時，有了定量化的目標(biāo)，如果不注重“有效性”，即便項(xiàng)目效率再高，也將導(dǎo)致一種資源的浪費(fèi)。對于一項(xiàng)開支或項(xiàng)目，只有在充分論證項(xiàng)目有效性的前提下，以最少的資金完成更大的工作量才是真正的“效率”?！澳繕?biāo)、有效性和效率”三位一體的原則，是相輔相成、不可分割的。我國政府在支出管理中一直沒有很好地遵循這三個原則，因而在政府公共支出管理中存在大量效益布告不高、甚至浪費(fèi)的現(xiàn)象。美國通過零基預(yù)算的實(shí)踐，使這三個根本準(zhǔn)則的相互關(guān)系更加明確，管理思路更加清晰，如今成為指導(dǎo)西方世界管理政府公共支出的公認(rèn)準(zhǔn)則。零基預(yù)算是政府公共支出管理發(fā)展進(jìn)程中一個重要階段，目前我們還沒有跨越這一階段。
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作者：趙彬 文章來源：湖南大學(xué)會計學(xué)院
