內(nèi)容摘要：國地稅分設(shè)運(yùn)行十年以來，發(fā)揮了積極的作用，也引發(fā)了一些矛盾和問題，使得稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的未來取向成為一個(gè)熱門而又敏感的話題。本文從稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀分析出發(fā)，對(duì)機(jī)構(gòu)分設(shè)的實(shí)踐效果加以總體評(píng)估，并通過介紹和比較各種主流觀點(diǎn)，提出政策建議。
自1994年稅務(wù)組織分設(shè)國稅、地稅以來，征稅成本大幅上升，納稅人普遍感覺到遵從(納稅)成本增加的壓力。因此，近年來兩套機(jī)構(gòu)是否會(huì)再度合并以及如何進(jìn)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化日益成為社會(huì)普遍關(guān)注的問題。
一、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的歷史背景及現(xiàn)狀
（一）背景分析
80年代初期~90年代前期，我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革逐步向地方政府放權(quán)，充分調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。過度放權(quán)的結(jié)果也導(dǎo)致地方政府在與中央政府博弈過程中處于強(qiáng)勢地位。1994年，為合理劃分中央和地方財(cái)政收支范圍和財(cái)政責(zé)任，減少利益磨擦和扯皮現(xiàn)象，進(jìn)行了以分稅制為核心的財(cái)稅體制重大改革，實(shí)行中央和地方財(cái)政分灶吃飯。在上述重大利益調(diào)整面前，原先隸屬于各級(jí)政府的稅務(wù)機(jī)構(gòu)由于存在著征管手段落后、效率低下，對(duì)納稅人監(jiān)管不力，缺乏有效的稅收?qǐng)?zhí)法監(jiān)督機(jī)制及易受地方政府行政干預(yù)等問題，已經(jīng)無法適應(yīng)并獨(dú)自承擔(dān)分稅制下中央和地方兩項(xiàng)稅收職能，因此將原稅務(wù)機(jī)構(gòu)相應(yīng)拆分為國稅和地稅兩套機(jī)構(gòu)。
與財(cái)政包干體制相比，分稅制確定的新型財(cái)政分配體制的初衷在于通過分稅制增加中央財(cái)政收入。中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)行不同的領(lǐng)導(dǎo)體制，國家稅務(wù)機(jī)構(gòu)由中央垂直領(lǐng)導(dǎo)，在一定程度上加強(qiáng)了中央對(duì)國家稅務(wù)系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)，從而穩(wěn)定了中央財(cái)政收入。因此，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，從調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，保障各級(jí)財(cái)政收入的安全出發(fā)，機(jī)構(gòu)分設(shè)可以有效防止“混庫”，保證分稅分級(jí)的財(cái)政體制有效運(yùn)作。
(二)我國現(xiàn)行稅務(wù)組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置
稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)通常有五種模式(維隆,2000):按稅種類型設(shè)置模式、按職能設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式、按納稅人類型設(shè)置模式、垂直分級(jí)體制模式、混合模式。世界上大多數(shù)國家都采取混合式模式,采取單一模式的國家較少?；旌夏Ｊ筋愃破髽I(yè)組織矩陣結(jié)構(gòu)，其特征是在整個(gè)稅收征管體制中，既有垂直分級(jí)體制模式，也有按稅種類型、按職能分工、按納稅人類型設(shè)置的稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式[1]。我國稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)模式的歷次變遷基本上都是圍繞矩陣式展開，只是不同時(shí)期矩陣式的結(jié)構(gòu)不同而已。如垂直分級(jí)體制模式一直貫穿整個(gè)稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)演變始終，這種模式在20世紀(jì)80年代與按納稅人類型設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式相結(jié)合，在20世紀(jì)90年代與按職能設(shè)置稅務(wù)機(jī)構(gòu)模式(征、管、查分離)相結(jié)合。
僅就稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)而言，94年以后，我國基本上形成了與分稅制財(cái)政體制相適應(yīng)的稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)模式。在中央設(shè)置國家稅務(wù)總局，省和省以下稅務(wù)機(jī)關(guān)分設(shè)國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局兩套機(jī)構(gòu)。國稅系統(tǒng)在機(jī)構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費(fèi)、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的審批等方面，實(shí)行稅務(wù)總局垂直管理。省級(jí)地方稅務(wù)局實(shí)行地方人民政府和國家稅務(wù)總局雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方政府領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制。國家稅務(wù)總局對(duì)省級(jí)地方稅務(wù)局的領(lǐng)導(dǎo)，主要體現(xiàn)在稅收政策、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，對(duì)地方執(zhí)行國家統(tǒng)一的稅收制度、政策的情況進(jìn)行監(jiān)督，組織經(jīng)驗(yàn)交流等方面。
二、稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)的實(shí)踐評(píng)估
制度創(chuàng)新是一個(gè)有目的、有意識(shí)的規(guī)則和契約安排。一次成功的制度創(chuàng)新就在于它能形成一個(gè)有效的激勵(lì)機(jī)制，使博弈雙方都成為制度的受益者，是一個(gè)雙贏的博弈格局，以降低各類交易成本和信息成本，減少各類風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)改革效益，擴(kuò)大多方收益，促進(jìn)這一制度持久地發(fā)展或變遷，形成自我演進(jìn)、自我變革、自我調(diào)整的機(jī)制。機(jī)構(gòu)分設(shè)就是分稅制財(cái)政體制下的一次組織制度創(chuàng)新。這一制度運(yùn)行十年來，產(chǎn)生積極效應(yīng)但也暴露出很多問題。對(duì)其積極效應(yīng)和消極效應(yīng)進(jìn)行合理的評(píng)估，是優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和新一輪制度創(chuàng)新的基本前提。
（一）機(jī)構(gòu)分設(shè)的積極效應(yīng)
1. 確保了分稅制財(cái)政體制下稅制改革的順利進(jìn)行
稅務(wù)征管機(jī)構(gòu)的分設(shè)，從組織制度上為稅收?qǐng)?zhí)法創(chuàng)造了條件。垂直管理體制在一定程度上排除了地方政府對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)依法行政行為的干預(yù)，基本保證了稅法的政令暢通，有助于實(shí)現(xiàn)依法治稅，確保了中央和地方財(cái)政收入的安全和持續(xù)大幅度增長。
2. 解決了中央財(cái)力不足的問題，增強(qiáng)了中央對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力
機(jī)構(gòu)分設(shè)以前，在部分省、區(qū)經(jīng)常發(fā)生地方截流中央稅收收人的現(xiàn)象，削弱了中央財(cái)力，也使中央對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力受到影響。自國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以后，從各自的征管范圍劃分可以看出，中央掌握著分配的主動(dòng)權(quán)，國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)共享稅的征管，地方分享的部分由國家稅務(wù)局直接劃人地方金庫，使地方截流中央稅收收人的問題得到了解決。分稅制改革的直接結(jié)果是，中央財(cái)政收入在全部財(cái)政收入中的比重比分稅制實(shí)施前有了大幅度的上升，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年的54.93%，2003年的57.47% ，2004年仍保持在57.2%，中央宏觀調(diào)控能力明顯增強(qiáng)。
3. 調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)了雙贏格局
機(jī)構(gòu)分設(shè)規(guī)范了各級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了各級(jí)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性。中央到地方各級(jí)政府和稅務(wù)機(jī)關(guān)都十分關(guān)心本級(jí)的稅收收人，自覺加強(qiáng)對(duì)本級(jí)稅源調(diào)查監(jiān)控和稅收征管工作，稅收流失得到了有效控制，機(jī)構(gòu)分設(shè)在一定程度上刺激了各地征稅效率的提高。近幾年來，稅收的超常規(guī)增長中稅收征管因素占很大比重。如2002年在導(dǎo)致稅收增長的諸因素中,經(jīng)濟(jì)增長因素占50%,政策因素和稅收征管因素各占25%(金人慶,2002)。因此，機(jī)構(gòu)分設(shè)、各司其職是加強(qiáng)和提高征管水平、激發(fā)征稅動(dòng)力的重要因素。
1994年以來，稅收收人每年遞增1000多億元，1999年稅收收人突破萬億元大關(guān)，達(dá)到10 312億元，2000年再創(chuàng)新高，達(dá)到12 660億元。2002年與 1995年相比，全國稅收收入增長了3.05倍，其中國稅增長了3.31倍，地稅增長了2.94倍。2004年全國共完成稅收收入25718億元（不包括關(guān)稅和農(nóng)業(yè)稅收），比上年增長25.7%，增收5256億元，總收入和增收額雙雙實(shí)現(xiàn)歷史性突破，是近年來增長最快、增收最多的一年。稅收收人的穩(wěn)定增長說明機(jī)構(gòu)分設(shè)調(diào)動(dòng)了中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)了雙贏格局。
（二）機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的矛盾和問題
1．增加了稅收成本
廣義的稅收成本是指從稅收立法到稅款足額入庫的全過程中，稅法主體和稅收征納主體在參與社會(huì)資源配置與利益重新調(diào)整時(shí)所付出的一切代價(jià)的總和，應(yīng)由立法成本、征稅成本和納稅成本三部分組成。狹義的稅收成本主要包括征稅成本和納稅成本兩部分。
（1）增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的征稅成本
征稅成本，指的是稅務(wù)機(jī)構(gòu)征稅花費(fèi)的行政管理費(fèi)用和其他支出。具體來看，征稅成本主要包括人力資本價(jià)值支出(即人員經(jīng)費(fèi))、日常公務(wù)經(jīng)費(fèi)、設(shè)備購置費(fèi)和基本建設(shè)費(fèi)用等。
僅就稅務(wù)人員一項(xiàng)來說，機(jī)構(gòu)分設(shè)時(shí)，全國稅務(wù)系統(tǒng)總在編人數(shù)不到60萬，可經(jīng)過11年的變遷，全國稅務(wù)系統(tǒng)總?cè)藬?shù)已達(dá)百萬之巨。特別是地稅系統(tǒng)，由于成立之初由各級(jí)地方政府管理，進(jìn)入門檻被人為降低，其人員的增加幅度要大大高于國稅系統(tǒng)。目前我國有稅務(wù)人員100萬人，而美國只有10萬人，僅這個(gè)比例就是驚人的。增加人員就要增加相應(yīng)費(fèi)用支出，從人員工資、福利、服裝等費(fèi)用的增加到新增人員培訓(xùn)，都使稅收征收成本增加。此外，分設(shè)國稅、地稅兩套稅收管理機(jī)構(gòu)，就是重復(fù)設(shè)置兩套模式相同的稅務(wù)行政組織。兩者都是政府職能部門，多數(shù)時(shí)間是面對(duì)同一納稅人，即多頭對(duì)一頭，這就使國地稅兩個(gè)機(jī)構(gòu)重復(fù)進(jìn)行稅務(wù)登記、稅務(wù)檢查、稅款征收、宣傳等工作，造成了人力、物力、財(cái)力等的浪費(fèi)，征稅成本大幅度上升。
長期以來，我國對(duì)稅收成本缺乏一個(gè)科學(xué)、規(guī)范、系統(tǒng)的核算體系，對(duì)我國稅收成本率的高低說法不一。通常，能直接反映稅收征管成本高低的指標(biāo)是征收成本率和人均征稅額。征收成本率是指本期（一般為1年）稅務(wù)機(jī)關(guān)的費(fèi)用總支出與本期稅收收入的比例，據(jù)《中國審計(jì)報(bào)》的業(yè)內(nèi)人士分析，目前我國的征稅成本率高達(dá)5％—6％。而目前發(fā)達(dá)國家的稅收征收成本率一般在1％至2％之間，低的如美國為0.6％，日本為0.8％；高的如加拿大為1.6％，法國為1.9％。顯然，我國的征稅成本率比發(fā)達(dá)國家平均水平高出3個(gè)百分點(diǎn)以上，比最低的美國高4.4個(gè)百分點(diǎn)，比地廣人稀的加拿大也高出3.4個(gè)百分點(diǎn)。
從人均征稅額來看，是指一定時(shí)期（一般為1年）稅收收入的總量與稅務(wù)人員數(shù)量之間的比例。這是一個(gè)比較簡便、準(zhǔn)確和易于統(tǒng)計(jì)的指標(biāo)，也更能反映出機(jī)構(gòu)分設(shè)對(duì)征稅成本的影響。從人均征稅額看,1992年（人均征稅額為60.44萬元）至2000年（人均征稅額為121.78萬元）我國人均征稅額一直呈增加趨勢。但是由于人均征稅額的增加低于稅收總量的增長幅度，征收的效率實(shí)際上是下降了。2003年，我國人均征稅額增長至170.03萬元，但是與其他國家或地區(qū)相比，仍處于明顯劣勢。如美國的稅務(wù)系統(tǒng)只有稅務(wù)人員12萬人，年征收國稅1萬多億美元，人均征稅額接近1000萬美元；日本國稅人員約9萬人，而每年的稅收總收入相當(dāng)于我國的10倍，人均征稅額為11.1億日元。香港僅薪俸稅一項(xiàng)共有79.6萬個(gè)納稅人，辦稅人員僅1200人，人均征稅9860萬港元。
（2）增加了納稅人的納稅成本(或遵從成本)
納稅成本，又稱遵從成本，指納稅人為完成納稅義務(wù)所發(fā)生的費(fèi)用。機(jī)構(gòu)分設(shè)以后，從稅務(wù)登記、稅務(wù)檢查到具體涉稅事宜，一個(gè)納稅人要同時(shí)接受兩個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)的管理（少數(shù)納稅人除外）。機(jī)構(gòu)分設(shè)前，納稅人辦理涉稅事宜，只需同一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)打交道；機(jī)構(gòu)分設(shè)后，納稅人必須在國、地稅分別辦理稅務(wù)登記證和納稅申報(bào)手續(xù)，僅辦證費(fèi)就是原來的兩倍。例如我國各類納稅人共五千多萬戶,僅考慮分別辦理稅務(wù)登記一項(xiàng),在一家稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅務(wù)登記費(fèi)用按每戶100元計(jì)算，全部納稅人多辦一次稅務(wù)登記就需多支出50多億。同時(shí)，每年國、地稅還要就稅務(wù)登記進(jìn)行驗(yàn)證，驗(yàn)證費(fèi)又是原來的兩倍。此外，納稅人還需應(yīng)付兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)的稅務(wù)稽查，在報(bào)送納稅申報(bào)表、訂閱稅務(wù)報(bào)刊雜志以及業(yè)務(wù)招待費(fèi)等各個(gè)方面，納稅人所耗費(fèi)的費(fèi)用和時(shí)間精力也是原來的兩倍。
除直接增加納稅人費(fèi)用支出外，一旦稅收征管工作中，國、地稅之間對(duì)納稅人的經(jīng)營活動(dòng)認(rèn)定不同，納稅人就會(huì)左右為難、無所適從。如對(duì)建筑安裝企業(yè)既銷售設(shè)備又負(fù)責(zé)安裝的混合銷售行為，國稅機(jī)關(guān)認(rèn)定為應(yīng)交納增值稅，因?yàn)榧{稅人有銷售貨物的行為；而地稅機(jī)關(guān)則認(rèn)為應(yīng)交納營業(yè)稅，根據(jù)是營業(yè)稅的有關(guān)規(guī)定。雙方各持己見，互不相讓，都要求納稅人交納稅款，不交納稅款就要受到處罰，這樣的問題在建筑安裝企業(yè)具有普遍性。除此之外，在其他方面也會(huì)經(jīng)常產(chǎn)生矛盾，給納稅人帶來許多麻煩，也使納稅人對(duì)稅法的嚴(yán)肅性和稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為產(chǎn)生懷疑。
（3）增加了稅務(wù)機(jī)構(gòu)之間、稅務(wù)機(jī)構(gòu)與政府部門之間的協(xié)調(diào)成本
本來只有一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，通過一套工作渠道便可與政府部門及社會(huì)各界溝通，使工作正常開展。機(jī)構(gòu)分設(shè)以后，同樣是稅收宣傳，卻要分別開展；同樣是要求政府部門支持配合，卻又要通過各自的工作渠道進(jìn)行溝通、聯(lián)系，使得兩套機(jī)構(gòu)的對(duì)外工作協(xié)調(diào)成本翻倍。又比如，在實(shí)際工作中，兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)在征管信息上互相獨(dú)立，溝通不足，容易導(dǎo)致納稅人偷逃稅款，使得所謂的機(jī)會(huì)成本也大為增加。
2．機(jī)構(gòu)分設(shè)加劇了稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的征管矛盾
國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)以后，都要各自按照法規(guī)和政策的規(guī)定對(duì)納稅人進(jìn)行征管，為國聚財(cái)。雖然對(duì)于機(jī)構(gòu)分設(shè)以后稅收征管工作的相互聯(lián)系、資料傳遞等方面，國家稅務(wù)總局已經(jīng)作出了原則性規(guī)定，但是在實(shí)際操作過程中，各自按《稅收征管法》的有關(guān)規(guī)定單獨(dú)行使稅收征管權(quán)力，無法形成合力，甚至還會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)“撞車”或“空白”的情況，使稅收征管質(zhì)量、效率受到影響。如機(jī)構(gòu)分設(shè)后，開始暴露出“三交叉”矛盾，即管戶交叉、征稅交叉、檢查交叉。管戶交叉矛盾，突出反映為“假集體”和個(gè)體戶問題。某些企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)，在兩局之間采取“游擊”策略，哪頭繳稅有利就往哪頭跑，造成爭搶稅源的矛盾；征稅交叉矛盾，主要是指在共管企業(yè)稅款入庫問題上出現(xiàn)“爭嘴”現(xiàn)象，為保收入，各不相讓；檢查交叉的矛盾，主要表現(xiàn)在檢查工作中經(jīng)常發(fā)生“撞車”現(xiàn)象，由于兩局對(duì)共管企業(yè)分別檢查，造成多員進(jìn)戶，企業(yè)應(yīng)接不暇。當(dāng)認(rèn)定意見出現(xiàn)分歧時(shí)，更使企業(yè)無所適從，大幅度提高了稅務(wù)機(jī)關(guān)之間的協(xié)調(diào)成本與納稅人的遵從成本。
此外，兩套機(jī)構(gòu)各自為政、信息不能互通，還會(huì)導(dǎo)致大量稅款的流失。一是有的地方政府為了加大地方稅收的比例，想方設(shè)法弱化國稅系統(tǒng)的功能，使國稅系統(tǒng)的某些稅種變相轉(zhuǎn)換成地方稅收。如讓“定期定額”繳納稅款的納稅人少繳納增值稅而相應(yīng)多繳納地方稅。二是相互代征稅款難以落實(shí)，導(dǎo)致稅款的流失。如國稅系統(tǒng)在代開臨時(shí)經(jīng)營發(fā)票時(shí)，只會(huì)收取增值稅，而使該項(xiàng)經(jīng)營活動(dòng)應(yīng)該繳納的一些地方稅流失。
三、稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化模式選擇的不同觀點(diǎn)
為適應(yīng)征管需要，就稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的優(yōu)化模式選擇，理論界基本上形成了三種主流觀點(diǎn)：其一，主張繼續(xù)分設(shè)，并在此前提下對(duì)我國的現(xiàn)有稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化；其二，主張合并，并在此基礎(chǔ)上對(duì)稅務(wù)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化，具體又有兩種不同的觀點(diǎn)；其三，主張漸進(jìn)式合并。筆者在分析比較三種不同觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，提出第四種選擇，主張財(cái)政與地稅合并，建立獨(dú)立的稅務(wù)稽查局，從而形成財(cái)政、國稅、稽查三足鼎立的新格局。
（一）分設(shè)優(yōu)化論
任壽根（2003）等人認(rèn)為機(jī)構(gòu)分設(shè)能較好解決地方政府激勵(lì)不足問題，是實(shí)行分稅制國家的普遍做法。并且分設(shè)還能實(shí)現(xiàn)稅務(wù)組織之間的管理競爭，進(jìn)一步深化專業(yè)分工，實(shí)現(xiàn)征稅的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。機(jī)構(gòu)分設(shè)以來，稅收成本確實(shí)存在人為因素(非客觀因素)導(dǎo)致的非必要性增加，但這并不是由于機(jī)構(gòu)分設(shè)本身造成的，而是由于分設(shè)所選擇的模式不對(duì)，分設(shè)不夠徹底。同時(shí)，也考慮到重新合并涉及的資源整合難度巨大，因此認(rèn)為繼續(xù)機(jī)構(gòu)分設(shè)有其必要性和內(nèi)在邏輯，主張重新構(gòu)造中央稅體系和地方稅體系，使分設(shè)更為徹底，并推行稅收征管部分社會(huì)化，，大量撤并國稅、地稅部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)[2]。
（二）合并優(yōu)化論（休克式）
楊斌（2001）等人認(rèn)為機(jī)構(gòu)分設(shè)十年以來，地方稅立法毫無進(jìn)展，為兩套機(jī)構(gòu)合并預(yù)留了空間。由于我國稅收立法權(quán)高度集中，地方基本上沒有稅收立法權(quán)，全國稅務(wù)機(jī)構(gòu)執(zhí)行的都是一個(gè)法律、一個(gè)尺度。因此，地方政府各自擁有自己管理的一套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，既無必要又增加稅收成本。從機(jī)構(gòu)合并的可行性來看，信息化的高速發(fā)展為“依法治稅”提供了技術(shù)支持，上海模式也證明了合并的合理性，因此主張國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)弊大于利，合并現(xiàn)行稅務(wù)機(jī)構(gòu)刻不容緩。由于國、地稅機(jī)構(gòu)合并，要比機(jī)構(gòu)分設(shè)時(shí)的難度大得多，因此，這一觀點(diǎn)也主張合并不能像機(jī)構(gòu)分設(shè)時(shí)那樣迅速，應(yīng)早做打算，統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施[3]。
（三）漸進(jìn)式合并優(yōu)化論
高培勇（2003）等人主張先采取地稅和國稅分工的做法，如現(xiàn)有國稅部門負(fù)責(zé)稽查，現(xiàn)有地稅部門主管征收。在此基礎(chǔ)上，再對(duì)國稅和地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，人員適當(dāng)調(diào)配，待條件成熟時(shí)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的合并[4]。這一觀點(diǎn)主張優(yōu)化稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)應(yīng)通盤考慮，分步推進(jìn)。大致分三個(gè)步驟[5]：一是整合兩局資源；二是調(diào)整內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置；三是建立征收與稽查的聯(lián)系和協(xié)作制度。顯然，漸進(jìn)式合并優(yōu)化，主張將“漸進(jìn)式改革”界定為對(duì)現(xiàn)存制度的局部和增量調(diào)整，延續(xù)現(xiàn)有制度的主體方向和基本框架，路徑依賴程度比較高。
（四）形成財(cái)政、國稅、稽查三足鼎立的新格局
前述三種觀點(diǎn)都頗有合理性，但也各有不足。首先，分設(shè)優(yōu)化論忽視了由此帶來的征收成本、遵從成本、協(xié)調(diào)成本過高的問題。其次，休克式合并的可行性也值得商榷。機(jī)構(gòu)分設(shè)已經(jīng)過十多年的發(fā)展，稅務(wù)干部已近百萬，實(shí)施徹底到位的“休克療法”，大量分流稅務(wù)人員，不僅會(huì)影響稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長，也將帶來一定社會(huì)穩(wěn)定問題。最后，漸進(jìn)式合并優(yōu)化論的優(yōu)點(diǎn)在于社會(huì)震蕩小，風(fēng)險(xiǎn)小，既得利益集團(tuán)的阻力小和易被接受；缺陷在于試圖通過多次調(diào)整達(dá)到最終目的，路徑依賴明顯且制度變動(dòng)頻率高，制度效率損失大，影響制度的相對(duì)穩(wěn)定性。有別與上述三種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為即合又分，最終形成財(cái)政、國稅、稽查三足鼎立的新格局，是優(yōu)化我國稅務(wù)組織整體結(jié)構(gòu)的最優(yōu)途徑。
1.主張財(cái)政與地稅合并
這種合并方法，可以完全避免合并可能存在地方稅收侵占中央稅收的問題，充分保證中央稅收收入的安全。同時(shí)，地稅局征收管理的稅收收入歸屬于地方政府，因此可以直接并入該級(jí)政府的財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，相應(yīng)增加地方財(cái)政統(tǒng)籌收支的能力，以改變目前地方政府收、支職能的割裂局面。從中長期看，隨著“金財(cái)”、“金稅”工程的發(fā)展與對(duì)接，中央稅收安全性的問題將更易解決[6]。此外，國內(nèi)很多地方已經(jīng)采取了這樣一種模式，實(shí)施效果明顯，并在實(shí)踐中總結(jié)出許多可借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)，有助于在全國進(jìn)行推廣。如寧波市、溫州市等地方的財(cái)政局、地稅局均為兩塊牌子、一套人馬，合署辦公。地方財(cái)政局是主管財(cái)政工作的地方政府組成部門，而地稅局是主管地方稅收工作的省地方稅務(wù)局直屬機(jī)構(gòu)，實(shí)行省以下垂直管理。
2.建立獨(dú)立的稅務(wù)稽查局
2003年3月，在國務(wù)院第一次全體會(huì)議上，溫總理指出國家政府機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)容就是要在政府內(nèi)部將決策、執(zhí)行、監(jiān)督適度分離開來且相互協(xié)調(diào)。新制訂的《國務(wù)院工作規(guī)則》（國發(fā)[2005]2號(hào)）因此，為了加強(qiáng)稅務(wù)監(jiān)督，設(shè)置一個(gè)獨(dú)立于國地稅之外的稅務(wù)稽查局，實(shí)施真正意義上的有效監(jiān)督(同銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)一樣)，這一做法與新一屆政府的改革方向不謀而合。具體而言，就是在現(xiàn)有國地稅分設(shè)格局下，合并兩局的稽查機(jī)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上建立單獨(dú)的與國稅局、地稅局平級(jí)的稅務(wù)稽查局。接下來，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候再把地稅局同財(cái)政局合并。這樣改革之后，將形成財(cái)政局、國稅局、稽查局三足鼎立的新格局。
征管法及其實(shí)施細(xì)則明確規(guī)定，只有各級(jí)稅務(wù)局、稅務(wù)分局、稅務(wù)所和省以下稅務(wù)局的稽查局具有執(zhí)法主體資格，稽查局可以作為一個(gè)獨(dú)立的外設(shè)機(jī)構(gòu)并且享有執(zhí)法主體的資格?！墩鞴芊▽?shí)施細(xì)則》第九條，對(duì)稽查局查處稅收違法案件的職能作用給予肯定，解決了由于稽查局獨(dú)立執(zhí)法資格不明確而產(chǎn)生的困擾。這不僅是新征管法的一次重大突破，也是支持征收權(quán)和稽查權(quán)相分離、分別由兩套機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的一個(gè)法律依據(jù)。因此，設(shè)置獨(dú)立的稅務(wù)稽查局目前已有明確的政策法律依據(jù)，比較可行。
參考文獻(xiàn)：
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[2] 任壽根.征稅成本領(lǐng)先性假設(shè)與中國稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化 —兼析中國國稅、地稅機(jī)構(gòu)是否存在合并趨勢[J].經(jīng)濟(jì)研究，2003（2）
[3] 楊斌，矯威.國、地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)存在的問題及對(duì)策[J].稅務(wù)與經(jīng)濟(jì)，2001（6）
[4] 中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所.中國：啟動(dòng)新一輪稅制改革（中國財(cái)政政策報(bào)告2003/2004）[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003. 54-60
[5] 廣東省地方稅務(wù)局與中國社科院財(cái)貿(mào)所的合作課題.我國稅務(wù)組織結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究報(bào)告
[6] 吳旭東.省級(jí)以下國稅、地稅管理機(jī)構(gòu)改革的思考[J].地方財(cái)政研究，2005（2）
作者：任 曉 輝 文章來源：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院
